文章 » 政治

汉森:混合宪制vs.三权分立:现代民主的君主制与贵族制特征

原文载《政治思想史》Vol. 31. No. 3. 2010年秋;译文载《经济社会体制比较》2012.2
欧树军译,王绍光校。今天,孟德斯鸠的三权分立说存在太多例外,已经漏洞百出,成了理解现代民主结构的障碍而非助力。因此,我们有必要恢复混合宪制,从而纠正"西方国家就是纯粹的民主制"和"民主就是由人民统治"这两个流行观念。

--------------------------------------------

摘要:立法、行政与司法三权分立理论目前仍是现代代议制民主的地基。它由孟德斯鸠创立,取代了早先的混合宪制理论。后者可以追溯至柏拉图、亚里士多德和波利比乌斯,其核心主张是,世界上存在三种宪制:君主制、寡头制和民主制,当来自三种宪制的各种制度混合在一起,制度之间就会相互作用,影响国家的立法、执法与司法等全部职能。今天,孟德斯鸠的三权分立说存在太多例外,已经漏洞百出,成了理解现代民主结构的障碍而非助力。因此,我们有必要恢复混合宪制,从而纠正"西方国家就是纯粹的民主制"和"民主就是由人民统治"这两个流行观念。

--------------------------------------------

权力集中经常导致权力滥用。滥用权力的可能性随着权力的集中程度增长,在所有权力系于一身之际达到顶点。专制君主和国家领袖恣意用权,继而变成独裁者,历史已经为我们提供了无数此类例证。英国历史学者阿克顿勋爵那悲观而又现实的格言一直广为传诵:"权力往往导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败。" 3但他只是在重复英国前首相老威廉·皮特一百年前在议会说过的话:"不受控制的权力,会腐蚀其拥有者的心智" 4;皮特这话又可以追溯至孟德斯鸠在《论法的精神》中的看法:"每个拥有权力的人,都倾向于滥用权力。"5毫不奇怪,坦承权力对人性的腐蚀作用,只是在重复一种古老的智慧。据此,柏拉图承认:"一旦获授至高无上的权力,没有人能避免傲慢与不公之累。"6而在希罗多德的宪制辩论中,民主的追随者欧塔涅斯(Otanes)这样问道:"如果君主有权为所欲为,却不必为此负责,君主制怎能还是个好东西呢?"7

为了确保自由,为了防止人民受到专制统治者的恣意支配,权力必须受到限制,而限制权力最明显的办法就是使之分立。三权分立是现代民主的一块基石,8今天,人们将由一个人或者一个小集团统治的国家,称为极权国家、畸形国家,必须通过民主化将其从世界政治版图上抹掉,如果必要,就用暴力。9

三权分立理论

纯粹的三权分立教条基于下述观点:政府有制定法律、实施法律和解释法律三大职能。一项职能对应一个政府分支:立法机构立法,行政机构执法,司法机构释法。

现在,三权分立由两大原则组成:(1)职能分立和(2)人事分立。(1)职能分立:一项政府职能必须且只能由一个政府分支履行。每个分支只能履行它自己的职能,不能侵犯另两个分支的职能。(2)人事分立:一个人如在其中一个政府分支任职,就不得同时在其他两个分支任职。10

三权分立理论背后的理念是,如果这种职能分立与人事分立原则得到尊重,那每个政府分支都将会制衡另两个分支的权力行使,因此,人们就能避免权力集中,进而避免权力滥用。11

三权分立是一个规范性理论,其古典形式是由法国政治哲学家孟德斯鸠男爵提出的。12孟德斯鸠在其传世名著《论法的精神》中认为,英国宪制示范了这样的三权分立。13孟德斯鸠的书出版于1748年。但是,孟德斯鸠所描述的英国宪制并不符合实际状况。在一定程度上,三权分立是一个理想形态。14其实,孟德斯鸠并不是不知道下述事实:在某些方面,英国宪制并不符合支撑三权分立理论的各项原则。比如,立法权由议会上下两院分掌,国王有权否决议会通过的法律。15

但是,孟德斯鸠的思想激励了脱离英国的美洲殖民者,他们采纳了孟德斯鸠所阐述的原则,态度比孟德斯鸠本人还认真。16 1770年代后半期,在必须为前殖民地撰写新宪法之际,他们形成了我上文所说的三权分立理论的纯粹形式。

尤其是宾夕法尼亚的1776年宪法,17它贯彻了孟德斯鸠的原则,将立法与行政分支的权力严格分立,严格程度超过孟德斯鸠本人的主张,也超过后来美国开国元勋们在美国宪法中所采取的形式。宾夕法尼亚人确立了由人民选举产生的一院制立法机构,由十二名政务官组成的最高行政会议也由人民直选产生。立法议会成员不得在行政议会任职。但是,总统和副总统由立法会议员和政务官在十二名政务官中选举产生。立法机构实行一院制,是因为两院制会导致立法权的分裂,这与三权分立的纯粹形式相冲突。立法机构和行政会议都没有权力控制对方。控制权由每七年选举一次的监察委员会掌握,负责监察政府的立法和行政分支是否履行了其保护人民的责任。18

三权分立理论之所以形成,是为了保障自由和避免权力滥用,而不是想建立一个民主体制。在孟德斯鸠那个时代,民主是一种宪制形式,散见于古希腊和罗马文献,也为同时期的少数城邦国家实践,比如瑞士的格拉鲁斯。其他城邦国家实行的是贵族制,比如威尼斯。但是,欧洲的所有小共和国,都是小威廉·皮特所说的"蚊子国家"。19孟德斯鸠时代的所有重要国家都是君主制,政治家和哲学家也都假定君主制将来会继续存在。共和制、民主制、贵族制,不过是昨日黄花。20

然而,孟德斯鸠的论著发表后不到半个世纪,形势就变了。美国和法国两个大国采纳了共和宪制。在北美,孟德斯鸠的学说成为几个州宪章的基石,也成为1787-89年美国联邦宪法的基石:总统执掌行政权、国会执掌立法权、法院执掌司法权。21

孟德斯鸠的学说受到英国宪制的启发:原则上,行政权归国王,立法权归议会,司法权归法院。在美国,这种模式被用于一种共和宪制,民选总统取代了国王。民主制与三权分立的联姻,在美国发生在联邦的头十年。18世纪晚期,民主仍然被视为人民直接统治,这种宪制只能在小城市国家看到。22但在19世纪头十年,代表这个概念被嫁接到民主概念身上,23美国成为一个代议民主制统治下的联邦共和国。24两大政党的名称可以说明这次演进:1791年,詹姆斯·麦迪逊和托马斯·杰弗逊创立了共和党。几年后,这个党改名为国家民主-共和党,安德鲁·杰克逊1828年选战期间又更名为民主党。25这是在民主旗帜下发动的第一次真正重要的大众运动,如果有哪个年份可以视为现代代议制的划时代年份,那就是1812年。26既然美国宪法基于孟德斯鸠的学说,27代议制民主便与三权分立联接了起来。

原则上,孟德斯鸠的立法、行政与司法分权说,仍是现代代议制民主架构的基石,28但在美国,这一三权分立说已经被错综复杂的制衡网络大大修正;在欧洲,这一学说先是被议会体系摧毁,接下来又被二战后的新宪法法院所破坏。

正如我解释过的,1776年宾夕法尼亚宪法所确立的原则,接近三权分立的纯粹形式,同一年另有七部州宪章获得批准。29但是,1787年联邦宪法添加了一些多多少少破坏这一学说的"制衡"因素。立法权分给国会两院:参议院和众议院;总统有权否决国会通过的法律;总统任命国务卿,但其提名需得到参议院批准。总统有权与外国势力缔结条约,但所有条约均需获得参议院批准,方可生效;宣战权属于国会,尽管它是行政权的一部分。30

欧洲的民主制则表现为政府职能的高度混合。与三权分立学说相反,欧洲国家已经历了一种立法与行政职能的合一。31这种权力融合最重要的方面是议会体系的发展,这首先发生在英国。划时代的变化发生在1782年,英国议会强迫国王乔治三世接受一个他不喜欢的政府。32整个19世纪一直到20世纪初,几乎所有欧洲国家都变成了"议会民主制",这种体制在所有可能的方面都违背了三权分立。

议会多数通过不信任投票,强迫政府辞职或者召集大选,以及政府向议会负责,都违背了职能分立。33在这些情形下,立法机构侵犯了行政机构的权力。相反,在很多议会民主制下,政府有权解散议会,召集大选。行政机构也通过僭越立法权,超越了自己的正常职能范围。首相和多数部长既是议会成员,也是政府行政分支的首脑,这违背了人事分立。几乎所有法律都是政府及其不同部门的公务员发起和起草的,这也违背了职能分立。34结果就是,在大多数情况下,议会的作用局限在批准或者拒绝政府提案上。此外,许多立法采取框架法形式,把重要细节留给附属政府规章去填补。35

 

立法权与行政权的混合,可以追溯至18世纪后半期;司法职能与立法、行政职能的分立大体上维持到20世纪中期以前。美国最高法院是个例外,它从1803年开始对法律进行司法审查,从而干扰了国会的立法权。36在这种情况下,美国就违背了三权分立,而法院的权力在欧洲则局限于司法领域。但是,二战后,多数欧洲国家都有了专门的宪法法院,该院有权撤销它认定违宪(也就是违反一项或多项宪法规定)的任何法律。在很多欧洲国家,宪法法院已经成为一大政治力量。371951至2000年间,位于卡尔斯鲁厄的德国宪法法院,至少审理了13.2万个案件。该法院审理的多数案件,都是关于德国基本法所保障的基本权利和自由受到侵犯的宪法诉讼,但在这五十年中,该法院还撤消了5%的联邦议院(即德国议会)所通过的法律。38一个法院通过宣布一项裁决,撤销一项法律,这本身就违背了职能分立。但是,职能混合的伤口比这更深:在多数情况下,受到质疑的法律并没有被法院断然推翻。宪法法院可以在裁定中提出自己认为合宪的法律修订版,在这种情况下,联邦议院就只得认可修订版。39宪法法院事实上变成了第三个立法院。此外,如果成员国国家议会通过的法律不符合欧盟条约和法规,设在卢森堡的欧盟法院有权最终撤销这些法律。在几个方面,这个法院已经成为欧盟机构中权势最大的机构。40

 

我的结论是,三权分立是一种过时的理论。职能分立和人事分立教义已经因为种种例外而千疮百孔,必须抛弃。而且,职能细分成立法、行政与司法,这在理论上是清晰的,但在实践中却不起作用,正如我们在所有三个政府分支上可以看到的:(1)审理案件的法官将法律适用于一个特殊情况,决定适用规则的性质,创立一个先例:"因此,他必然会行使所有三种职能。"(2)"绝对不想滥用权力的公务员,也必然要制定规则、解释规则并适用规则。" 41(3)立法议会通过法律,但从设立民选立法机构直到今天,大部分法律都完全是行政机构设计和起草的。立法被分成了两部分:创始和决定。创始权归行政机构,决定权归立法机构。在多数决民主制(majoritarian democracies)中,在很多情况下,甚至决定权也常常只是个形式。行政机构也经常控制立法。

 

没错,很多民主宪制都包含一个关于三权分立是一项基本原则的条款,但那不过是张空头支票。孟德斯鸠原则的纯粹形式从未得到贯彻,这个理论无论如何都不再适合21世纪的议会民主。42我们必须寻找一种替代模式,我想我们很有必要回到三权分立之前的理论,也就是混合宪制。

 

混合宪制

混合宪制理论基于下述观点:世上存在君主制、寡头制和民主制三种宪制。当来自每一宪制的制度混合起来,各国家机关之间就会出现交互作用,会影响所有国家职能:包括立法、执法、司法、官员任命和外交政策等等。43

混合宪制这个概念是古代政治哲学家们创造和发展的。根据统治者的数量,柏拉图和亚里士多德将宪制类型区分为一人之治、少数之治和多数之治。他们还论称,这三种宪制的每一种都有一个积极变体和消极变体(也就是说,一个是好东西,一个是坏东西)。在积极变体中,政府依法办事并追求公益;在消极变体中,掌权者超越法律,权力行使完全是出于统治者的利益。公元前4世纪中期,亚里士多德的《政治学》给出了这个理论的经典公式,44极大地影响了后世的政治哲学,直到我们这个时代。45可以下面这张表说明之:

 

 

统治者的数量

一个

少数

多数

好东西

王制

(basileia)

贵族统治

(aristokratia)

公民宪制

(politeia)

坏东西

僭主制

(tyrannis)

寡头统治

(oligarchia)

民主制

(demokratia)

 

 

亚里士多德描述多数之治所用的术语也许会令你惊讶。与柏拉图一样,亚里士多德把民主制(demokratia)视为大众统治的劣等形式,而把积极形式称之为公民宪制(politeia),在这个背景下是指基于公民身份的一种宪制。"公民身份"事实上是politeia一词的基本含义。"宪制"是这个词的派生词,是其第二含义。46民主制(demokratia)和公民宪制(politeia)的本质区别在于,在公民宪制中,公民身份在当时是严格限定的,短工和其他穷人都不在其列。在公民宪制中,单凭出生地不足以成为一个公民;一个人必须同时满足一项适度人口普查要求,确保他买得起必要的军事装备,从而可以在城市军队中服役。47

 

本表中的六种宪制形式,每一种都是政治哲学意义上的理想型。48后来,亚里士多德从更加历史主义和务实的立场出发,用一个看上去既简单又复杂的模式取代了这种六分模式。49更简单,是因为我们可以在实践中做些削减。王制在古典时代的希腊几乎不存在:斯巴达的双王制是唯一的例外,在亚里士多德的时代,僭主制常见于希腊城邦世界的边缘地带:西西里、南意大利和小亚细亚。因此,亚里士多德决定将君主制的两种形式,从其对当时宪制的系统论述中排除出去,50集中于"少数之治"和"多数之治",也就是寡头制、贵族制和民主制、公民宪制。现在,"好"宪制总是短缺的。4世纪的希腊也是如此,51亚里士多德一直是个现实主义者,他坦率承认贵族制或者公民宪制实际上很少见:52寡头制和民主制在他那个时代的希腊是最常见的宪制,呈压倒优势。53

 

另一方面,每种宪制类型的积极与消极形式的简单对立也太简单了,太僵化了,难以全面适用。因此,在《政治学》第4书和第6书中,亚里士多德经常放弃六分模式,改采两大基本类型:寡头制和民主制,54但把它们细分成由此及彼依次渐变的多个变体。55寡头制56和民主制57都被分为四个变体,第一个最积极,也就是最好的(至少其类型特征如此):民主制1和寡头制1,它们非常接近于六分模式中的公民宪制和贵族制。与之对应,第四个变体最消极,也就是最坏的,最激进的。亚里士多德还允许一种宪制兼具民主制和寡头制元素;58尤其是,民主制1和寡头制1往往共同出现在一种"混合"宪制中,59其中politeia和aristokratia二词必须分别使用,要么是指民主制与寡头制之间的一个居中之道,60要么是二者的一种混合:61如果民主成分在其中占优势,宪制就被界定为公民宪制,如果寡头制占优势,就是贵族制。62这种模式可用下表说明:

 

 

混合宪制混合了什么?要么是社会阶级,63要么是政治制度。64寡头制是少数富人的统治。民主制是多数穷人的统治。在混合宪制中,权力分散于两个阶级,所以没有哪个阶级占优势。这种阶级之间的权力平衡,可以通过混合有利于富人的寡头制度和有利于穷人的民主制度获得。制度混合的一种形式是选举与抽签相结合。选举所有行政官是寡头统治,如果有资格审查要求,以确保只有富裕公民才配享有选举权,那就更是寡头统治。通过抽签来选择所有行政官是民主的。每个人都有资格,而且都享有通过抽签当选的同等机会。65在混合宪制中,一些行政官选举产生,其他则通过抽签任命。66与此类似,选举本身是宪制的寡头成分,但是如果所有人都有选举权,所有人都有被选举权,就是一种更民主的制度。67

 

亚里士多德的混合宪制只有两个元素组成:寡头制和民主制。68君主制不予考虑。但君主制在希腊化时期(Hellenistic period)成为主要的宪制形式。历史学家波利比乌斯确立了一个更有影响力的混合宪制替代形式,他生活在公元前2世纪,撰文论述了罗马帝国的出现和成长。他的基本宪制方案跟亚里士多德的非常像,只有一个小的术语变化:波利比乌斯把大众统治的积极形式称为民主制(demokratia),劣等形式则是暴民统治(ochlokratia)。69

 

 

统治者的数量

一个

少数

多数

好东西

王制




Xoops 苏ICP备10024138 | © 06-12 人文与社会