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欧树军:谁最应该接访

世界博览2009年9月第18期,世界知识出版社
为什么说把矛盾化解在基层更为基础?这是因为,概言之,信访制度有两个基本功能:一是有效解决现有信访问题,二是预防新的信访问题。
欧树军 信访 基层
作者简介: 欧树军
中国人民大学国际关系学院政治学系

2005年5月,全国公安部门开始大接访,各级政府、各政府部门纷纷仿效。2009年8月中旬,中央政法委员会发布改进涉法涉诉信访的文件,接访的形式更为多样:比如向上访大省派接访组、领导干部定期接访、上级带案下访、政法机关联合接访、利用信访信息系统接访等。除了创新接访,还首次在中央层面建立涉法涉诉信访终结制度,在地方层面建立矛盾化解机制。前者很快成为社会舆论关注的焦点,引发不少评论。然而,更为基础性的信访制度创新或许在于后者。

为什么说把矛盾化解在基层更为基础?这是因为,概言之,信访制度有两个基本功能:一是有效解决现有信访问题,二是预防新的信访问题。多重接访加信访终结,目标是提高解决现有信访问题的有效性,这是信访制度的长期重心。具体而言,就是既要真正解决有合理诉求和实际困难的问题,又要有能力从源头解决问题:改进办案评估体系,从注重破案率(解决了多少信访问题),转向注重预防率(预防了多少信访、减少了多少矛盾);坚持调解优先,降低信访的权利救济和司法行政成本;以及倒查责任,"谁制造问题、谁就要承担责任、谁就要受到追究"。还要依法解决问题,以公开听证与公开质询为前提,确立信访终结程序,维护司法权威。

相信、依靠基层,把矛盾化解在基层,途径是确保有人做事、有钱办事,强化基层的国家基本制度建设,强化基层解决信访问题的责任,目标是"小事不出村,大事不出乡,矛盾不上交",这是对近几年大接访实践的总结提升,可以说是信访政策近年来最有意义的转变。如果不能有效预防新生信访,小矛盾可能会成为大问题,小纠纷可能会变成大案件,新案难免会升级成积案,信访制度总有一天会不堪重负,导致负面效果最大化。

很多人或许会认为把矛盾化解在基层是不可能完成的任务。这是因为,长期以来,基层的形象都是负面的。无论是把信访制度视为政府的信息与压力传递渠道,还是把信访制度视为群众的政治参与和权利救济渠道,人们都把基层视为引发信访的祸根,视为上访的对象。基层似乎总是被治理对象,总是导致问题、造成矛盾、引发冲突的麻烦制造者。

这种把基层看作一个大病灶的看法,在很大程度上所言不虚。但问题在于,根据国家信访局原局长周占顺的统计,信访特别是集体信访反映的问题,80%以上基层应该解决也可以解决。既然大部分问题都发生在基层,而且大部分问题都可以在基层得到解决。如果只把基层视为麻烦制造者,也就无法让大部分问题真正得到解决。

基层不仅是国家政策自上而下的执行者,也是基层群众合理诉求和实际困难的反映者。更为重要的是,基层还是群众各类实际诉求的最直接解决者,它也最有可能真正了解群众的合理诉求和实际困难到底是什么。抹杀基层的积极功能,夸大基层的负面形象,舍近求远的救济方式,只会造成无谓的成本,效果之差也也显而易见。

因此,建立化解基层矛盾的有效机制,更为基础,也更为必要。就主体而言,基层政府不能只是国家政策的被动执行者,还要有能力、有制度渠道主动收集群众的合理诉求和实际困难;并在上级政府转移支付的帮助下,有财政能力直接解决这些问题;还要将民意分门别类通过政务信息系统上传至上级或者直达中央政府。基层党组织不仅要发挥有效动员群众执行国家政策的作用,还要充分发挥直接联系群众的传统组织优势,把收集群众意见作为重要职责。

基层群众组织要在基层政府和基层党组织的主导和支持下,开展各项文化活动,通过这些活动了解民意,化解群众的思想情绪问题。基层自治组织要召集各种群众大会,倾听群众的直接诉求,并向基层政府反映,要求基层政府解决。解放战争时期的马锡武审判方式,建国初期的土地估产委员会、土地调剂委员会,近些年的农村低保民主评议会、城市低保公示,都是把矛盾化解在基层,有效解决群众合理诉求和实际困难的范例。

在这一点上,新加坡的制度安排对于我国更有借鉴价值。新加坡充分发挥了小国寡民、只有一级政府的组织优势,在执政党政府的主导下,人民协会统管公民咨询委员会、居民委员会、社区理事会等各种群众组织,这些基层群众组织与执政党的基层党组织密切配合,举办与群众日常生活直接相关的各种活动,直接倾听群众的诉求,解决群众日常生活的各种实际困难,充分发挥了基层组织在国家与人民之间的沟通作用。

古人云,"厚民生而培民俗,以地方之人行地方之事,又层累曲折以隶于政府,故条规严密而民不嫌苛;以地方之财行地方之用,又计其费用而补助之,故征敛繁多而民不生怨;中央乃有垂拱于上,暇豫优游之乐。"有了有效的民意收集、整合和反馈机制,才能从"矛盾逐级上交"转向"把矛盾化解在基层",从"上访、截访"转向"下访、接访",从"压力向上传递"转向"压力就地释放"。

如此一来,基层就能变被动为主动,收集整合民意、化解矛盾冲突,从而提高为人们日常生活需要服务的能力与成效,从细微之处着手,让人们感觉到方便、便利,享受到福利、保障。群众的心情愉悦了,内心安定了,对制度和体制就更有信心了,社会秩序自然也就稳定了。在这个意义上,最需要也最应该接访的,其实正是在信访制度中长期处于被动地位的基层。

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