文章 - 费雷约翰：公民大会模式

【内容提要】公民大会模式为在现代世界建立某种真正的民主开辟了一条道路，普通人可以就重要或带根本性的政治事务展开严肃深刻的商议，并在搜集证据、听取专家意见的基础上作出决策；人民本身而非特殊利益集团可以控制提议或议程设置过程。公民大会体现了直接民主的两个核心要求：一是允许对未来的立法进行公开的公共商议，尽管是在规模不大但真正具有代表性的公民组织中进行；二是允许选民整体批准或认可立法。同时，公民大会模式还提供了两条宽广的改革路径。首先，它提供了一个把民选政客排除在某种决策之外的模式，既具有独立性与公正性，又可以形成处理棘手问题的高超技能。其次，公民大会提供了一条在某种程度上兑现"民治"这一古老民主承诺的路径。简言之，人民需要可以视为"己出"的框架法，公民大会路径既可以证明公众创制的合理性和必要性，同时又不至于陷入公投或神秘主义的泥淖。

一、引言

从古雅典时代开始，至少是就"民治"而非"民有"、"民享"意义上的民主而言，民主研究者就一直怀疑选举能不能贯彻民主。①这一怀疑有几个理由：首先，选民会选出那些与众不同的人，即更好、更有能力或者更雄心勃勃的领导人，从而将普通人与政府里的某一角色隔绝开来。其次，不管民选官员是否特别能干，那些被选举出来任职的人都倾向变成一个知识、利益皆不同于普通人的专业阶级。雅典人认为抽签是更为民主的选官任职方式，因为它确保每个希望服务的人都能实现愿望。②实际上，亚里士多德就把民主界定为一种轮流执政的体制：每个人轮流统治与被统治。③

当然，就统治权威来自人民而言，当今的每个国家均应为民主国家，对此的现代反应通常降低了对民主的预期：将选举式民主或代议制民主视为现代环境下唯一可行的民主。因此，不是人民直接统治，而是由选举出来的精英代表人民统治。追随约瑟夫·熊彼特（Joseph Schumpeter）思想的民主精英论者声称，在现代大规模政府中，选举精英主义不仅无法避免，而且也值得拥有，这既是由于现代政府的技术特性，更是由于无法预期公民对于疏远而陌生的公共事务能够形成真正的意见。④如果没有经竞争性选举选拔出来的专业领导人，我们就会被非选举的技术精英或者势力庞大的私人利益玩弄于股掌之间。至少就"民享"（如果不是"民治"的话）这一目标而言，这比民主精英主义更糟糕。

无论民主精英主义有多大用，仍付诸了很多努力，以使大众意见直接输入立法进程，如全民公投、公民创制、罢免选举和把包括法官在内越来越多的官员列入选举范畴。这一长达一个世纪的运用直接民主机制的浪潮，并不局限于平民主义传统悠久深厚的美国和瑞士，也出现在欧洲，很多欧洲国家尝试运用人民公投而非议会通过来批准拟议的欧洲宪法。各国领导人明显感觉到，仅凭民选代表的同意已不足以启动一部新的欧洲宪法。

长期以来被视为公民创制活动发源地的加州，提供了一个选举制度与公众制度冲突的显著例证。其现任州长是在一次人民罢免选举中当选的；当他被不依不饶的政治官员搞得焦头烂额时，他曾寻求借助公民投票直接统治该州。⑤尽管这一努力没有成功，但在加州及其他可以举行全民公投的州，它仍是一种宪法上的可能性。悠久的抗税史，以及民选官员对抗税的恐惧，必须被视为出现公民创制与全民公投的部分原因。人们也很少怀疑，各州法官在规管死刑运用方面的战战兢兢要部分地归功于正在出现的法官选举与罢免。直接民主制度至少让政治官员感觉到了不安，无论民选的还是任命的。

此外，最近有多项研究表明，这些制度可能的确产生了按照中间选民意见推动立法的作用，无论法律是通过公众程序制定还是由立法机构制定。⑥有些学者认为这是好事。⑦但是，实际是好是坏，取决于中间选民的欲求是真实反映了有吸引力的共同利益观念（或者至少是她自身的真正利益），或是对情绪化事件做出的瞬间反应，还是受出于自身目的的特殊利益的操控。⑧几十年的公共意见研究让人们有足够理由怀疑这些担忧绝非虚言。⑨中间选民很可能是这样一个人，她没有开窍，甚至不清楚自己"真正的"价值观念和偏好到底是什么；如果一种政治制度不假思索地按照她的方向推动政策，那真是让我们没什么好说的。⑩比如，公民创制的一个后果很可能是有助于确立、保留和运用死刑。

我相信，作为贯彻直接民主的模式，传统的直接民主制度有各种各样的局限，最大的麻烦在于：每种制度安排都很容易被利益集团俘获，且能够，也很可能被用来扭曲政治过程，至少在普通选民极少关注的议题上是如此。从这个角度看，它们在实践中是不民主甚至反民主的。11加州的公民创制就是一个典型例证。利益集团非常轻松就能获得将一个提案付诸公投所需的签名人数，抛出一个旨在维护提出者利益的提案，它充其量只能对中间选民（自以为）的福祉有些许改善，而选民只有支持或反对这两种简单的选项。其他直接民主工具也很容易被俘获、被用来实现私人目的，或者推行与普通大众关系极小的公共项目。12

传统直接民主机制的明显缺陷在于，它们允许提议权被俘获：从选民手中夺走，要么放在政府机构手中，比如全民公投，要么交由私人组织竞标。这些机构没有提供针对俘获的公共防御手段，除了拒绝提议以外。13选民没有任何途径修正拟议的公民创制或者全民公投，也无法商议哪些提议应该受制于公共考量。人们通常认为要做得更好是非常困难的，甚至是不可能的。在实际运作中，如何允许对提案展开公开辩论？如何将对提案的修正付诸票决？简单问这么两个问题，就能看到可选方案的棘手性。不过，也许并不需要展开一般大众的公开辩论就能治愈传统直接民主模式的主要病症。需要的也许是一个商议议程的、货真价实的公共论坛；一个特殊利益或民选官员无法轻易俘获的公共论坛。

事实上，这正是古希腊制度所表达的观念。14希腊诸城邦通常都有每个公民可以投票的"民主"议院。15但是，这些大型公民大会中的辩论常常比较混乱，难以驾驭，而且很难频繁开会，雅典平民大会每年也只开会40次，所以多数城邦还设立了更方便管理的小规模民主议事会。雅典人称之为五百人会议（the Boule），它有权商议并确定和规范公民大会的议程。16雅典的五百人会议，其成员是从所有30岁以上的公民中按照地理标准界定的选区随机选拔的，这些"代表"在一年当中轮流控制其会议。五百人会议是中等规模的商议组织，它考虑与修改各项提案，并最终把提案交由公民大会决定。每个雅典公民在一生中都有望成为五百人会议的成员。17

不列颠哥伦比亚的直接民主试验在很多方面都很类似雅典观念，尤其是提议权与决策权的分离，前者是商议的焦点，后者取决于大众是赞同还是拒绝。通过确保民主商议在相对小规模和可控的会议中进行，公民大会提供了下述前景：人民本身而非特殊利益集团可以控制提议或议程设置过程。这样的话，它就是一项真正的直接民主制度，似乎在现代条件下也可以运转。公民大会体现了直接民主的两个核心要求：一是允许对未来的立法进行公开的公共商议，尽管是在规模不大但真正具有代表性的公民组织中进行；二是允许选民整体批准或认可立法。公民大会模式因此展现了一种允许大众真正参与"立法"的途径，与常态的、有利于精英的程序截然不同，后者既是现代治理实践的核心，也是平民主义替代选项的核心。

可以肯定的是，公民大会建构者的抱负比这节制得多。他们的目标不是建立一个普遍适用的新立法程序。他们的目标只是：当政客谋求私利，人们不相信他们会做出不带感情色彩的决定时，人们有权在具体议题上决定该怎么办，比如如何设定政客据以竞争官职的选举规则。在其他类似议题上，可能也无法信任政客的动机，比如如何设定竞选捐助管理规则、划定选区边界，或者决定立法条款是否应受到限制，这些也可能是公民大会的未来主题。但是，我认为公民大会模式的前景比这更宽广。

公民大会的试验已经表明，普通人可以就重要或者也许带根本性的政治事务展开严肃深刻的商议，并在搜集证据、听取专家意见的基础上作出决策；在这个意义上，公民大会模式为在现代世界建立某种真正的民主开辟了一条道路。人们可以设想用它来决定宪法修正案，或者在民选官员不愿面对的议题上做出决定：比如社会保障、医保运营或全球变暖等。一提起这些主题，政客们就会急匆匆地寻找意识形态外罩；也许公民大会模式为思考这些难题探索了一条新路。当然，让公民去处理这些复杂的议题需要时间，但他们将从专家和民选官员（如果他们愿意的话）那里获得大量的帮助。

二、公民大会的构成

不列颠哥伦比亚公民大会不是抽象政治理论的产物，也不是蓄意仿效雅典民主实践的结果。它的出现是一个地方政治行动：是党派政治中使用的一个谋略，旨在至少部分地确保一党对它党的政治优势。18雅典试验本身当然也是实际政治的结果。尽管索伦神话值得尊重，但雅典民主并不是一位远见卓识立法者想象出来的东西，而是严重对立的贵族斗争的结果（而且可能是意外后果）。但是，不管其究竟是如何起源的，公民大会代表着一个重要的制度创新：一个可以整体或部分在其他政治背景下适用的制度创新。

在其他政治环境下，不列颠哥伦比亚省遭遇的这一情形也很常见：一些政治领导人希望改变选举制度，但受到当权政客与政党的拼命抵制，以防可让自己赢得官职的选举制度发生变化。因此，选举制度会变得非常稳定，除非在某个特殊时刻，力量积聚到了允许选举规则发生激烈变革的地步。不列颠哥伦比亚在2001年出现类似情形。即便有改变选举规则的好理由，政客们仍会担心这么做的后果，因为他们担心在新规则下自己会落选。因此，不列颠哥伦比亚政治中出现的重要新因素可能就是一个理念：一种将可能打破根深蒂固的政治均衡的新制度安排。

拟议方案是建立一个公民议会，从选民名单上随机遴选，与专家开会听取其意见，形成自己的看法，没有任何私利考量，讨论哪种选举制度对于不列颠哥伦比亚来说是最好的，他们的建议将提交给选民最终批准。现任议员不得参与整个过程，只有一位专业公务员在其中拥有一个正式角色，负责主持商议并维持议会秩序。除此之外，正如本书各章所表明的，会议成员可以自由地共同商议，获取有关其他选举制度的信息与分析研究，听取相关利益群体报告改革建议将会如何影响他们的利益。

公民大会成员的不偏不倚显然很重要，他们在选择选举制度上没有任何个人利害关系，但同样重要的是，他们要反映或代表不列颠哥伦比亚省居民的各种正当利益。人们可以期待其成员都希望看到一个公平负责的选举制度，但他们也应该反映重要群体和地区的利益。因此，公民大会以地区为基础，每个选区选出两个公民，一男一女；人们也关心重要群体是否得到了代表。虽然最初组建公民大会时某些群体代表不足，但大会的总体结构看上去代表了该省大多数重要人群。难以避免的"自选择"和"退出"问题最终看来都并不严重（参见James， 2008： 106-126）。19不管怎么说，哪怕存在代表瑕疵，也可以在听取证词过程中得到弥补，从而确保代表不足的群体获得表达观点的机会。这一过程的公共性为选民和各利益方提供了大量信息，使他们了解正在考量哪些改革，以及它们会如何被评估。

三、公民大会中的商议

公民大会花大量时间进行商议。20它听取所有希望出席会议的群体和个体的证言。它积极搜寻有关其他国家形形色色选举制度与运行经验的信息。其成员刨根问底地询问证人，令人难以招架。同时，有几位专业政治科学家提供指导，以帮助公民大会成员理清议题框架、组织讨论。这些程序都是公开的，并且大都向全省公告过。我们可以怀疑到底有多少选民会密切关注这些会议，但选民似乎普遍了解会议正在进行当中。

对于一个外部观察者来说，这些听证的结果非常显著：从提交给公民大会的问题内容来看，很显然许多会议成员已经变成了选举制度技术层面的专家。在会议期间所做的公共意见研究表明，一般选民广泛地意识到了这一事实。无论如何，公民大会随后开始最初的决策商议，旨在将焦点收缩到可能对不列颠哥伦比亚省有吸引力且可实际操作的几种选举制度上。这里的想法在于，收缩之后的选项便于传递给广大公众，这不仅有利于教育公众，也有利于吸引来自社会层面的反馈。反过来，这又可以在接下来的听证中激发一系列以制度为焦点的反应，使公民大会能形成一个可以提交全民公投的最终建议。

当然，作为一个学习过程与决策过程，公民大会的实际运作还有不少可议之处。公民大会内部会涌现出各种领导人物，还有一些在不同阶段拥有与行使权力的工作人员，所有这些对公民大会成员并不都是透明的。此外，主席是职业公务员，人们必须接受其裁决为最终裁决。其中一些裁决事实上可能会非常强烈地影响商议。比如，他裁决会议规模不得扩大。这些裁决将不能像在普通议会中那样上诉：这一事实提醒我们议程还是受到某些政治制约的。

工作人员在商议中的作用也很重要。他们组织会议，安排议程，决定什么时候召开全体会议、什么时候分组讨论。人们可以想象，至少在初始阶段，他们一定在确定需要召集的专家名单时发挥了巨大作用（甚至直接决定）。此外，在公民大会成员中，一些人会更愿意付出时间、努力和代价，把自己变成真正的技术专家，可以预期这些人在商议中的作用更大，因此，也有机会操控全局。但是，会议成员一般不必担心这种可能性会极大地扭曲其活动或者建议。毕竟，不管操控机会多大，那些处在操控位置的人看不到这么做有什么实际收益。

本书的作者们大都认为会议过程在几个重要方面运转得很好。一群普通公民的代表聚在一起，以智慧和有根有据的方式商议不列颠哥伦比亚选举制度及其替代方案。他们的商议热烈而严肃--成员思想开放，在商议过程中也的确改变了自己的观点和主张。而且，在听证与商议过程中，几位成员还成为了选举制度技术细节的专家。在整个过程中，棘手的问题很多，严重的冲突不断：到底当下的制度有什么缺陷？什么才是最好的替代方案？以及非常重要的一点，什么制度他们有望说服选民同胞接受？21最后，他们有能力就一个技术圆润的建议达成一致，这个建议表明他们现在信服价值理念，也是不列颠哥伦比亚任何选举制度都必须尊重的。22随后，他们又以接近全体一致的支持率向公民同胞提出了这一建议。他们中的很多人在接下来的公投推广活动中公开宣扬这一建议。

四、公共领域的商议

接下来，选民在公投推广的背景下考虑这一建议，选民（对选民反复做民意测验和分析，见Cutler， Johnston， etc.， 2008：166-191）总的来说对公民大会相当熟悉。公众中的很多人看来形成了两个明确的信念：一是公民大会由（与自己一样的）"普通"加拿大人组成；二是其成员已经成为选举制度的专家。最后，选民以相当大比例的多数批准了建议。虽然这一多数没有达到受政治影响设定的高门槛要求，但从多数视角看，这一成就本身令人印象深刻。

留下来的问题是（也即下文的焦点）：公民大会过程是否提供了一个真正的公共商议模式？它是否有望使政治过程更加民主？公民大会模式是否只是另一种蓝带委员会（一种俗称，意指就某个特别议题由特殊人士组成的临时调查或研究机构--译者注），其目的不过是为了向公共官员提供建议，或是为了给官员们喜欢的建议披上正当的外衣？是因为这些官员认为如果他们自己提出这些建议的话，无法令人信服公民大会模式允许公众真正参与吗？公民大会模式允许公众在政策制定过程中输入意见吗？或者更可能的是，公民议会被公共官员利用，以实现他们自己的目的？简言之，在公民大会的商议与公共领域的真正商议之间是否存在难以填补的沟壑？

公民大会模式在两个方面可以说是一个公共商议模式：它可以被视为一种假想商议的模式。既然其成员是相对有代表性的选民样本，这个机构的商议也许可以被用来模拟或预示如果普通公民能走过同样的（或类似的）程序，究竟会发生什么。詹姆斯·费希金（James Fishkin）为其商议民调的方法给出了这样的理由：在商议民调中，样本公民花一个周末的时间聚在一起，经过热烈（而又掌控良好）的商议形成一个政策判断。我想，在统计意义上，也许的确可以这么说，尽管选民整体不可能实现这个反事实条件。比如，让不同的样本重复经历商议过程，它们完全有可能倾向于收敛至同一个建议，这样一个小样本完全有可能扮演人民整体建议的角色，或类似如此。

或者，人们可以采取亚里士多德的思路，把民主界定为全体公民轮流统治与被统治的政府体制。当然，并非每个公民都会被选中成为公民大会一员，即便这成为常规政府活动例行的一部分。但是，原则上，每个公民都有被遴选的平等机会，这在统计意义上符合亚里士多德的原则。就此而言，选民必须尊重这种商议的理由在于，他们事先就拥有相同的机会，成为全程参与公民大会的那个人，在这个意义上，公民大会的判断在统计上就类似于他们自己的判断。比如，假设这样来理解公民大会：每个人都在容器里投下"明智的一票"，这一票就好比她在公民大会中的商议代理，如果她被选入公民大会的话。随后从容器里抽出公民大会的成员名单，公民大会在票选的商议互动中产生商议判断。这一描述看上去很清楚地表明，每个人的"审慎"判断都有平等机会影响结果，这样，公民大会的建议实际上就代表了选民整体的判断。

不过，我感兴趣的是不那么抽象的阐释，我希望证明公民大会模式就是某种真正的公共商议过程的范例（Thompson， 2008； Ratner， 2008； Bohman， 2005； Chambers， 2004）。这个商议过程，因为它是实实在在的，将会考虑商议劳动的分工（下文详述），并赋予选民整体一个真实的角色。我承认，有很多理由可以质疑公民大会是不是实实在在的公共商议模式。公民大会只是人民生活的一小部分，他们重新安排自己的生活，深度介入他们将要提交给全体选民的建议。实际上，依我们对推动单一可让渡投票制活动的了解，选民，即民主人士寻求其商议性输入的广大民众，对正在讨论的各种选举制度的比较优势似乎没有形成自己的判断。公众一般不会像哲学家希望的那样商议到底应做出什么样的选择。正如公共舆论研究所昭示的，也许认为公众完全有能力直接评估这类技术性建议是不现实的。

相反，正如本书第8章所表明的（本文为Designing Deliberative Democracy一书中的一章--编者注），公共商议在一定程度上是间接的，或"虚拟的"。公众的不同组成部分对公民大会有不同的判断，并决定据此信任其建议--有人认为公民大会由与自己一样的普通公民（即并非受自私动机驱动的政客）组成，而其他人则相信其成员在所讨论的主题上变成了专家。换句话说，直接商议各种替代建议的优缺点不同，公民大会过程本身获得了让人信任的声誉，选民因此有理由支持其建议。然而，引人注目的是，同时接受有关公民大会的两种判断（代表性与专业性）的选民并不是很多，人们往往只接受一种判断：一些人认为公民大会值得信任是因为它由普通公民组成；另一些人认为它值得信任是由于它后天获得了专门知识。尽管存在这一分歧，但在公民大会的建议值得信任上还是存在某种程度的共识（如果不说是敬重的话）。

政治学家会指出，这不过是立法机构成员与其选民之间典型关系的一个例证。23多数选民之所以接受公民大会的建议，是因为公民大会已经使他们相信，它的行动符合他们的利益。爱德蒙·伯克（Edmund Burke）在布里斯托尔向其选民表达的正是这种代表观：他们必须相信他会做出正确的决策，而不应期望他会鹦鹉学舌般地重复他们自己那些不明智的观点。但是，伯克的观点通常被视为反民主的精英主义。因此，公民大会过程最终也许并不比自己意图补充或改革的普通政治过程更民主。

对这一忧虑似有两个回应思路。一是承认公民大会或者至少其工作人员和部分成员很快就会成为有影响力的新精英，有能力在重大议题上行使权力。但是，由于公民大会的构成（通过抽签而非选举产生，其成员任期只有一届）及其实际运作方式，新精英会与现存政治建制截然两分，并与之在政客通常深度关注的议题上陷入结构性冲突。24并且，这一冲突为普通选民提供了一个他们通常无法得到的选择：选择支持竞争精英代表的立场。这是一种新的熊彼特式论断，在绝对意义上其民主血统比较脆弱，但比较而言，它把公民大会模式视为迈向民主的一步。此外，我认为它描绘公民大会过程的方式与参与者的理解差不多：这是一个做出重要的、技术性政治决策的全新模式，它向政治建制外的人民开放。

二是尝试阐述一个在"公共领域"展开公共商议的新模式，这个模式承认商议过程内部的政治劳动分工是难以避免的，权力与服从关系是难以避免的。下一节我将处理这一问题。

五、民主制下的商议

民主制下实际上存在大量商议。其发生的制度环境非常不同，当然，其中很多是"政治性的"，即一些参与者可以基于权力而非理性采取行动。而且还有一些制度环境的技术性很高，只有极少数专家（他们大多既不是选举的，也不是政治任命的）有能力或者被认为有能力有效参与讨论。在权力诱惑与专门知识需求之间，对重要决策的公共讨论似乎没有多大空间，即使是在代议立法机构内部也是如此，更不用说在一般大众中了。实际上，立法机构就一个议题开会、商议和决策，很少纯粹基于更好的理由。最终，不管有没有更好的理由，多数都有权强加其意志，如果他们内部纪律足够严明的话。

民主商议在这个意义上是不完美的。但各种政治制度在这方面的处境并不一样（Warren， 2008： 50-69）。为什么立法机构里的多数觉得在处理一个议题时有权强加其意志？一种理由是：它如果想在下一次大选中作为多数重新赢得权力，并为其执政行为负责，它必须面对选民。在决定如何处理特定议题时，它因此也有理由考虑这一事实。因此，如果由于受到权力关系玷污就指责立法商议有缺陷，就等于忽略了商议的更大背景：多数在其中必须向全体选民负责。这并不是说更大的选举背景完全是商议性的：它只是想指出有必要将整个商议体系放在一起评估（Bohman，2005）。

亚里士多德认为商议式说话方式是立法机构应有的说话方式，这种说话方式指向的是共同决定采纳哪种未来选项。与之相比，法庭是采用辩论式说话方式的地方，其指向是决定什么已经发生了，对已经发生之事如何臧否。就此而言，立法议会是向前看的，法庭是向后看的。当罗尔斯（Rawls）说（美国）最高法院是值得效仿的商议机构时，却把这个概念翻转过来。他可能意指两件不同的事：他可能原本就认为亚里士多德的法庭观念太狭隘--也许它非常符合亚里士多德所熟悉的初审法院，但是层级更高的法院所做的并不仅仅是裁决案件。它们制定法律，并在解决过去的纠纷时为未来立法。如果这是对的，这类在雅典并不存在的法院以与立法机构相同的方式进行商议，也就不奇怪了。不过，作为一位熟知现代政府制度的新亚里士多德主义者，他可能指向非常不同的东西：在民主体制下，与立法机构相比，法院不得不在更高程度上依赖各种理由才能运转。这就是我想探究的想法。

各种现实民主制用不同方式进行政治分工：它们以某种方式在立法机构、法院、公共机构、行政部门和普通选民之间分配权力。这些实体之间的关系当然很不一样，但这并不是我这里的主题。只要说到民主，有一点是确定的，其他不管什么机构最终都要直接或间接向公民负责。25然而，责任链条本身在其他方面差异很大。在这个背景下，更重要的是这些不同的机构通常会遇到我所说的截然不同的商议预期：对不同的机构，公众对其行动所需的理据或理由期待不同。

让我们从法院开始。首先，人们期待法院是商议机构，并且设定了详尽的强制商议程序来确保这一点。其次，人们期待法院会为自己的决策讲出道理，至少由非民选法官组成的上诉法院是这样。嵌入各级法院的上诉体系强化了这一期待：必须好好讲道理。但在上诉体系之外，法院判决要想生效，通常必须得到尊重与服从。为了确保他们的判决产生实际效果，法官们最好的武器是以讲道理的方式适用法律。换句话说，法院不能直接行使政治权力，从而不得不依赖讲道理。

比法院低一级的是公共机构。它们的权力来自立法机构的授权，领导人由政治任命。人们通常期待它们基于法律理由和实际理由做决策，与对法院的期待差不多。但是，公共机构通常不像法院那样受证据程序的制约，它们的决策通常也不像法院那样需要提供非常好的理由。比如在美国，除非存在利害攸关的宪法议题，公共机构的决策只需要符合所谓合理标准：实际上，决策只要有说得过去的理由就行了，哪怕这些理由没有多大说服力、没有人真正相信它们。只要做到这一点，不管理由是好是坏，法院都会让机构过关。

对立法机构的商议预期则更低。毫无疑问，议员们试图在议会辩论中给出有说服力的理由，也许这与其说旨在说服少数派，还不如说旨在安慰同党议员，但是最终多数仍可强加自己的意志。当然，这些理由到头来必须面对选民，但很少有政治观察家认为这将在特定立法行动与为其提供的理由之间建立一一对应的清晰关系。选民必须决定的是，支持还是反对某个多数派，全面地看，其失败与成功的记录都很长。

最后，我们要说说选民的情况。没人期待选民为其投票提供理由。实际上，在现代民主制下，诸如无记名投票，以及投票场所"神圣不可侵犯"等保护措施，已经有效地阻止了选民这么做。因此，投票纯粹是行使权力或意志的行为，根本不能被视为一种说服或商议形式。卢梭在《社会契约论》中非常清晰地表达了这一观念，他禁止公民在议会说话、问问题：他们只能听取论辩和投票。26

我认为商议预期与民主程度的高低呈负相关关系。27作为选民，人们不用为其行动提供理由，而且事实上，诸如无记名投票和禁止在投票场所开展竞选活动等规定也禁止这么做。人们非正式地期待与隔着"一度"空间的立法机构要给出某种理由，但并未要求其行动与这些理由紧密关联，有时候甚至不要求给出理由。此外，不给出理由也不会导致根据宪法制定的法律无效。在这个意义上，理由在立法机构中不是强制性的：如果你有选票支持，你就不需要理由。

各种公共机构与人民的距离是"两度"空间，通常面临更高的商议预期。它们需要给出理由，在某种程度上证明其行动合理，证明根据法律机构有权采取其所付诸的行动。常常与人民完全隔绝的法院（如果法官职位通过讯问填补的话），必须给出与行动本身关联更为紧密的理由；给出可以说服别人遵从的理由。如果做不到这一点，会导致上级法院宣布自己的裁决无效，或者被其他政治行动者或一般公众忽视。在这方面，法律权威与证明司法判决完全遵从宪法与法律（也许还有道德）紧密关联。

在提出这一简单模式之后，我们就可以开始探寻公民大会的位置，下一节将进一步探寻对它的商议预期是否得到了满足（Thompson， 2008：20-49； Ratner， 2008：145-165）。从狭隘的法律角度看，公民大会是由行政行为和立法确立的，与公共机构和法院差不多，离人民至少有两度空间。但是，公民大会在另一个关键方面却不同于公共机构和法院：它就像立法机构一样，是由人民的代表性构成的（Thompson， 2008； Ratner， 2008； Warren， 2008）。但选拔方式是抽签而非选举，因此比选举的立法机构更能代表普通的加拿大人。其次，它有权就某些议题作出决策，而其成员没有什么不干不净的党派利益。在这方面，它类似于法院。

如何根据我提出的说法来定位公民大会似乎是个棘手的问题。公民大会本身是一个直接民主制度，其行动就是大众意见的直接表达，原本不需要有什么理由来为其建议作辩护：如果普通选民被选中，如果他们花时间参与整个过程，他们也会提出这种建议。当然，普通选民并未参与这个过程，没有理由的建议不可能说服他们。除非普通选民找到了相信公民大会参与者的理由（本书作者在这一点上有异议：钱伯斯［Chambers］在其会议论文中指出选民必须直接评估实际选项，而沃伦认为公民大会足以让选民信任）。此外，很多普通选民不可能有时间、动力或才干去评估技术理由，即使它们已经得到充分呈现（Cutler， Johnston， etc.， 2008）。正如我之前所说，在很多方面，这种不需要理由的信任关系类似于普通立法机构的情形，对后者讲清讲楚的要求并不高（Mansbridge， 2003： 515-528）。

事实上，选民可能更有理由信任公民大会而非立法机构的建议。至少面临选举制度改革建议这一特殊情况下似乎如此，在这方面，立法机构的成员和政党都有特殊利益要保护。我已经谈到了这一信任的两个理由：首先是"结构性"的理由，公民大会事实上由普通公民而非职业政客组成，人们普遍相信这一事实；其次是公民大会在其活动期间和接下来的建议推广期间向公众证明，其成员已认真履行职责，已成为选举改革方面的技术专家，已经过认真商议提出了一个明智的建议（Blais， Carty and Fournier， 2008： 127-144）。普通选民实际上有很好的理由相信公民大会的建议是成熟的，值得支持，尽管多数人都无法直接评估这些建议（钱伯斯的文章对选民有商议替代选项的实际能力比较乐观）。就此而言，公民大会所面临的商议预期比立法机构要低得多，至少如果它可以用上述两种方式获得人们信任的话。如果事实如此，我们就必须承认公民大会模式是一次认真的直接民主尝试，而不仅仅是一个特设立法机构或者特殊的蓝带委员会。

六、内部商议与外部商议

这并不是说，在向选民提供信任自己的理由方面，公民大会或者它的那些建立者无所作为。就我所见，它已经采取了几个重要步骤，并确立了高度信任。首先，公民大会由普通公民构成，这看起来特别重要。卡特勒（Culter）和约翰斯顿（Johnston）在本书第8章的研究表明，选民一般相信公民大会实质上是由普通公民组成的。这当然不是公民大会本身的选择，而是设立它的政治权威的决定。但公民大会的运作方式（诸如举行大量公共听证，向社区会议解释其程序及其理据）在树立选民信心上非常重要，使之相信整个过程实质上是受公民大会成员而非其工作人员、政党领袖或利益集团的控制和指导。此外，过程公开也让公众和媒体有很多机会看到公民大会成员的专业性在不断成熟。至少对于大部分公众而言，了解他们掌握了相关专业知识是非常重要的。至少，早期研究的发现是这么说的。

帕斯奎尔·帕斯奎诺（Pasquale Pasquino）和我的早期研究称其为外部商议形式，是指商议过程向有意监督的媒体、政客和选民敞开。28我们把它与内部商议做了对比，在内部商议中，成员之间秘密论辩产生一个代表整体的共同建议。欧洲各国的宪法法院通常采取内部商议形式，这是帕斯奎诺和我的研究对象。宾夕法尼亚美国制宪会议、美国早期参议院选择的都是内部商议。法国制宪会议采用的是外部商议，整个过程在巴黎民众之间公开进行。29也许具有讽刺意味的是，美国最高法院在一定程度上也采用了这种形式，在大多数重要议题上民众可以了解法院内部的不同声音。

内部商议有很多支持理由：它允许参与者彼此对话，不需要打动知情甚少的外部听众。内部商议机构的成员可以自由改变想法或观点，而不必担心因为矛盾冲突而影响其公共声誉。此外，内部商议使成员不必承受外部组织的腐败或恐吓压力。也许正是因此，我们才看到法院在其成员感受到外部因素威胁时，有时候会转向内部主义模式。约翰·马歇尔（John Marshall）领导的最高法院在面对杰斐逊主义者的威胁时就采取了这一策略。二战后德国和意大利的宪法法院也是如此。1969年德国法院决定允许异议时稍微开放其过程。意大利法院最近拒绝走这么远，本质上也是出于这样的理由。无论如何，内部商议过程可以提供这样一种环境：议题的决策可以免受强迫和诱惑的干预，这种方式就是哈贝马斯（Habermas）所说的理想话语情境。至少，从在场者的角度来看是这样。

外部商议旨在说服那些不在场的人。公民大会只是决定选举制度改革的公共过程的一部分，它被迫采取一种外部形式。通过大量外部商议活动，公民大会能够说服普通选民相信自己的建议。30这种策略的风险在于，公民大会的内部分歧会暴露出来，并被人利用，在一定程度上这些都发生过。少数公民大会成员反对其主要建议，偏向混合比例制，他们的异议最终被拒绝。他们中的一些人明显反对单一可让渡投票制的建议。这一直是外部商议的一个风险。

七、公民大会模式

不列颠哥伦比亚公民大会被召集起来，尝试处理选举规则这一代议民主制难以恰当处理的议题。它能否成为一般民主参与方面的有用模式？我相信，在某些方面，公民大会模式的结构证明了一种深具吸引力的大众决策形式。它把立法建议与其接受认可分离开来，比如，允许建议阶段的专业和专长水平超过批准阶段。这一分离在很多环境中都比较常见。美国宪法本身由一个代表群体提出，他们在一起开了几个月的会，通过广泛（秘密）的商议起草并完善所提议的宪法，然后由基于相当广泛选举权选举产生的制宪会议批准。尽管这些制宪会议在某种意义上是商议性的，但他们被完全禁止改变宪法文本。31我已经指出，公民大会模式很类似雅典民主制度的结构。雅典平民大会只处理议事会或五百人会议已经考虑过的提案。32五百人会议由抽签选拔产生，非常关心是否能确保其内部过程不被小集团俘获。一则，任何人在一生当中最多只能在五百人会议任职两次；二则，一年之中，五百人会议的主席职位不断在十个"部落"中间轮转。

在匆忙做出肯定回答前，最好注意公民大会模式在处理选举规则上有某些特殊优势，而在其他情况下未必如此。更重要的是，当它涉及选举规则的建立或改变时，人们马上就会怀疑当权政客曾"在涉及自己的案件中当法官"。这样，在道义上，当权政客就丧失了处理这一议题的资格，尽管在现实中未必如此。这就为其他机构承担这项工作打开了大门，或者是法官，也许是学者或专家组成的专门小组，或者普通公民组成的专门小组，如公民大会。

在处理选举规则方面，上述每一种可能性都值得说上一两句。法官擅长使用旨在获得正确回答的程序（即便他们并没有选举方面的专门知识）。基于对相关知识的把握，专家善于在各种规则中间做出选择。然而，问题在于，选举规则的选择涉及各种价值冲突，不管是程序上的专长还是实质上的专长都不足以解决问题。从这方面看，公民组织有其他模式无法比拟的优势（Thompson， 2008； Blais， Carty， and Fournier， 2008）：它可以主张将其建议建立在实质价值判断和来自专家群体的相关信息上。

但在一般情况下，立法机构不被认为具有与公共利益相悖的特殊利益，那么公民大会的模式还有多大吸引力就不清楚了。毕竟，把议题从多目标的立法机构转移到随机遴选召集起来处理单一议题的公民组织，有些东西就流失了。我们至少失去了原本预期民选领导人具备的经验和政治能力。我们也失去了立法机构必须具备的在立法中权衡利弊、处理多重复杂议题的制度能力。我们可能还会失去人们期待政府过程展现的敏锐性和灵活性。如果我们通过公民大会模式做出大量决策，我们可能失去让官员对政府政策运转担责的能力。如果没有强有力的理由不信任政客决策，为什么要付出这些代价？

这里似乎有两个理由。一是代议民主由于上文所述理由并不充分民主。选举原则和选举竞争确实会导向一种民选贵族制，因此纠正这一倾向的制度就很有吸引力。实际上加拿大其他省份做了不少尝试，寻求通过扩大制度竞争的范围来扩展公民大会模式。

二是我们已经有无数直接民主制度，每一个都有深刻缺陷。公民大会模式也许可以通过纠正或补充这些制度来兑现其原初承诺。比如，在加州公民创制本质上没有议题限制。并且，如果我上文所说有道理，该制度有深刻缺陷，公民大会过程可以提供一条改革路径，实际上可以兑现其原初承诺。但是，把公民大会引入加州，将会使之适用于任何从属于公民创制的议题：也就是说，无论什么议题都可能。

正如之前所指出的，公民创制过程之所以存在严重缺陷，主要是因为创制权非常容易被利益集团和公共官员所俘获。对利益集团而言，花点代价去俘获提议权是值得的，因为即便提议变成法律的可能性不是很高，给全体选民一个要么接受要么拒绝的机会也是很有价值的，在现行政策不受欢迎时尤其如此。

不过，让我们假设，不管公民创制何时启动，公民大会都自动召集起来进行商议，并且可能修正该提议。与不列颠哥伦比亚公民议会一样，这个公民大会将会配备一批称职专职工作人员，它有权传唤证人，其成员将接受合理水平的补偿，足以使之成为对于多数选民有吸引力的任务。人们预期它将花费必要的时间形成一定水平的专业知识，足以使之起草一个明智的建议，最后付诸全体选民的公投。如果公民大会具有统计意义上的代表性，举办公平、全面的听证，公开地进行商议，展示出相应的专业知识水平，人们会期待公民大会过程将使修改过的创制对中间选民很有吸引力，远超过原初创制的吸引力。33这应该会产生两种效应。首先，让提议更可能通过，这既是因为它对中间选民很有吸引力，又是因为选民没有理由质疑这是特殊利益集团的建议。其次，公民大会过程本身将降低特殊利益提出公决创制的价值，因为他们不再能控制创制的语言和法律效果（除非他们能够说服公民大会相信其语言实际上符合公共利益）。因此，特殊利益滥用公民创制过程的可能性就会小得多。

因此，公民大会模式提供了两条宽广的改革路径。首先，如同它最初实施的那样，它为做出一些特殊的政治决定提供了一条路径，而通过一般政治过程来做这些决定结果通常很糟糕。也就是说，它提供了一个把民选政客排除在某种决策之外的模式。自利的政客们管不好诸如选举制度改革、选区重新划分、竞选捐助法和政治演说规管等领域。有很好的理由把这些议题移出一般政治过程，交给某些独立机构处理：也许是一组法官，或者是由杰出公民组成的蓝带委员会。但是，这种专门小组和委员会有其自身的弱点--由精英组成的。尽管他们可能具有相关专业技能，但他们缺乏民主正当性，因此不情愿探究或发明创新性的解决方案。公民大会提供了解决这些难题的路径。其巨大贡献在于，向人们展示完全有可能建立一种民主制度，它不仅具有独立性与公正性（考虑到其成员的选拔方式，这一点并不奇怪），还具有处理棘手问题的高超技能。

公民大会的第二个贡献直接建立在其民主特征之上。公民大会提供了一条在某种程度上兑现古老民主承诺的路径：民主是一种大众政府的形式，用林肯的话来说就是"民治"。在精英民主或熊彼特式民主之外，公民大会让普通人得以在公共生活中扮演日常角色。它表明普通公民完全可以负责地、明智地扮演这种角色。通过证明一个真正民主的制度可以理性而审慎地行使提议权，公民大会提供了一条新的民主改革道路。这条道路原则上不需要局限于上述狭窄的议题范围，也许可以无限拓宽。它为民主制考虑并修改其基本法提供了一种思路：人民需要可以视为"己出"的框架法。这样，公民大会开辟了一条道路，它既可以证明公众创制的合理性和必要性，同时又不至于陷入公投或神秘主义的泥淖。

*本文原载 M. E. Warren and H. Pearse（eds.）， Designing Deliberative Democracy， Cambridge， UK： Cambridge University Press， 2008。

（译 / 欧树军 校 / 王绍光）

参考文献：

Blais， André， R. Kenneth Carty， and Patrick Fournier， 2008， "Do Citizens' Assemblies Make Reasoned Choices？" in M. E. Warren and H. Pearse（eds.）， Designing Deliberative Democracy， Cambridge， UK： Cambridge University Press，pp. 127-144.

Bohman， James， 2005， "Legitimate Institutions for Democratic Renewal： Constitutional， Democratic， and Deliberative，" Paper presented to the Citizen-Designed Democratic Processes Workshop， Peter Wall Institute， University of British Columbia， June 10-11.

Chambers， Simone， "Behind Close Doors: Publicity， Secrecy， and the Quality of Deliberation，" Journal of Political Philosophy（2004）， Vol. 12.

Cutler， Fred， Richard Johnston， R. Kenneth Carty， André Blais， and Patrick Fournier， 2008， "Deliberation， Information， and Trust： the British Columbia Citizens' Assembly as Agenda Setter，" in M. E. Warren and H. Pearse（eds.）， Designing Deliberative Democracy.

James， Michael Rabinder， 2008， "Descriptive Representation in the British Columbia Citizens' Assembly，" in M. E. Warren and H. Pearse（eds.），Designing Deliberative Democracy.

Mansbridge， Jane， 2003， "Rethinking Representation，" American Political Science Review， 97.

Ratner， R. S.， 2008， "Communicative Rationality in the Citizens' Assembly and Referendum Processes，" in M. E. Warren and H. Pearse（eds.）， Designing Deliberative Democracy.

Thompson， Dennis F.， 2008， "Who should Govern Who Governs？ The Role of Citizens in Reforming the Electoral System，" in M. E. Warren and H. Pearse（eds.）， Designing Deliberative Democracy.

Warren， Mark E.， 2008， "Citizen Representatives，" in M. E. Warren and H. Pearse（eds.）， Designing Deliberative Democracy.

【注释】
①有关代议制民主或选举式民主的论述，见Bernard Manin， Representative Government， Cambridge University Press， 1997。
②雅典的抽签在几个方面是合格的：一个被迫同意服务并担任执政官的野心家很危险而且代价很大。每个掌握官职的人在任职期间总是受制于弹劾和全面审计，因此，不是每个人都愿意担任官职，见Bernard Manin， Representative Government。对雅典实践最好的制度描述，见Mogens Herman Hansen， The Athenian Democracy in the Age of Demosthenes， Oklahoma University Press， 1999。
③Aristotle， The Politics， VI， 2， 1317b.
④现代公共意见研究证实了熊彼特的这个判断，见Joseph Schumpeter， Capitalism， Socialism， and Democracy， Harper， 1942。比如，约翰·扎勒（John Zaller）证明普通大众对于公共议题和政策几乎不持任何态度，见John Zaller， Nature and Origins of Mass Opinion， Cambridge， 1992。
⑤这些尝试只取得了部分成功；2005年州长施瓦辛格（Schwartzenegger）所提出的公民创制均因优势微弱而落败。
⑥Elisabeth Gerber， "Legislative Response to the Threat of Popular Initiatives，" American Journal of Political Science， 40 （February 1996）， pp. 99-128 .
⑦John G. Matsusaka， For The Many or The Few： The Initiative Process， Public Policy， and American Democracy， Chicago： University of Chicago Press， 2004； Bruno Frey and Alois Stultzer， "Direct Democracy： Designing a Living Constitution，" working paper Institute for Empirical Research in Economics， University of Zurich， Bluemlisalpstrasse 10， 8006 Zurich， Switzerland and CREMA - Center for Research in Economics， Management and the Arts.
⑧本文不适宜探究直接民主机制的替代理据。人们可能会说，如果没有各种游说立法机构的途径，就难以克服选举的代表的"代理"困境。鉴于普通选民的信息与认知局限，只有证明直接民主有改善福利的效用，这个思路才令人信服。
⑨约翰·扎勒为这一主张提供了一个很有说服力的案例。
⑩当然还有来自少数派权利、稳定或法治立场的异议，但这些异议与此处的讨论无关。
11那些不论直接民主贯彻实施得多么好都质疑其价值的人，当然会对这些制度提出其他异议。很多政治思想家认为，直接民主必然变幻无常、暴虐专横，而各种代议民主形式既无法避免也比直接民主更吸引人。
12人们可能会认为，在全民公投中，民选官员无可争议当然就是议程设置者。对于那些认为引入直接民主的首要理据在于不能将对运用政府权威的垄断权托付给民选官员的人而言，这个主张没有说服力。公民创制对于全民公投和公民创制政策的较好处理，见Elisabeth R. Gerber， The Populist Paradox： Interest Group Influence and the Promise of Direct Legislation， Princeton， NJ： Princeton University Press， 1999。
13当然，法院可能会审查拟议的全民公投或者公民创制，但这种审查的依据与法律所许可的私人利益获取提议权的各种方式无关。
14See Hansen， passim.
15不同城邦享有公民身份的人口比例存在巨大差异。
16实质上，提议权与决策权的分离，在整个古代世界都是个普遍现象。比如，在罗马共和国，法律必须在并非商议机构的公民大会（the comitia）制定，每个公民均有一票表决权。但是建议构想只能由在议事会活动的执政官承担，议事会是受法律规管的议院，只能出于讨论建议目的由特定执政官召集。至于这些议院有多民主，历史学家们的意见并不一致，但他们都同意商议与创制建议是在议事会而不是在公民大会进行的。
17该议院可能会修正建议，五百人会议可能并不真正享有对提议权的垄断。
18自由党在该省常年占据多数，但1996年它得到的议席比新民主党少很多，导致其丧失执政地位5年，这件事仍然令人记忆犹新。据说如果实行更充分的比例选举制就可以永远杜绝这种事发生。当然，采纳某种比例制的理由不止于此：比如2001年，自由党人凭借58％的得票率重新掌权，并赢得全部议席（只有两席漏网）。在政治观察家（更不用说政客了）看来，加拿大的议席结果即便是在简单多数制下也反复无常得令人诟病。
19尽管启动程序没有选拔任何土著居民，但这似乎并未导致退出现象。
20See Chapters 6， by Blais， Carty and Fournier， and Chapter 7， by R. S. Ratner.
21采纳单一可让渡投票制而非修改版的比例代表制的一个原因，也许是最后阶段的一个最重要原因：公民大会的成员相信单一可让渡投票制可以向选民充分描述和解释。
22对这里所体现的价值理念有个很好的质疑。很明显，来自偏远选区的民众非常坚持自己的选区并未被地理上混杂的选区所湮没。同样很明显的是，来自城市的代表则愿意尊重这一得到有力表达的理念。结果单一可让渡投票制对于小选区就是一个非常有吸引力的选项。公民大会的设计本身通过选区（每个选区两个代表）与性别（一男一女）"配额制"表达了对它们的特别关注。其设计没有体现对种族或原住民（First Nation）身份的特别偏好。但是，当会议最初没有原住民代表时，就给它增加了两个。在公民大会商议中，该组织拒绝每个"补偿行动"关切，地理方面的除外：选择一个分区体系就是对这一点的认可。
23美国的经典参照是Richard Fenno， Home Style， Boston： Little Brown， 1978。亦见Bruce Cain， John Ferejohn， Morris Fiorina， The Personal Vote， Cambridge： Harvard University Press， 1987。
24曼宁强调，对于从亚里士多德到麦迪逊的作家而言，选举被视为挑选更好的人进行统治的工具，因此是一种贵族式的选拔方式，抽签是典型的民主选拔机制，见Bernard Manin， Representative Government。
25这些责任的履行方式在制度上也很明确，在此不详述。一个法官负责做的事与立法机构不同，其惩罚或免职方式也不同。
26似乎可能的是，卢梭对一种非商议立法过程的支持，是对人性缺陷或类似活动的妥协。他认为，一个没有败坏的政治体会允许自由公开的辩论和公共选举，正如他认为早期罗马所发生的那样。但是随着腐败到来（他的意思是说党争或局部利益的出现），允许立法机构以这一公开方式自我管理就太危险了，最好对其程序施加严格限制：议员听取行政官员准备的提案，虽然不经事先讨论而进行秘密表决。有必要强调的是，雅典人在法院诉讼中严格运用这些程序，又允许公民大会进行公开辩论和公开投票。
27对这一论断的揭示，见John Ferejohn and Pasquale Pasquino's, "Constitutional Adjudication： Lessons From Europe，" University of Texas Law Review， Vol. 82 （June 2004）， pp. 1671-1704。
28Ferejohn and Pasquino， op cit.
29替代商议模式的考虑视角，见 Simone Chambers， "Behind Close Doors： Publicity， Secrecy， and the Quality of Deliberation，" Journal of Political Philosophy， Vol. 12 （2004）， pp. 389-410。她的焦点主要在我们所说的内部商议模式。
30公民大会的确在非公共会期时分组开会进行了一些讨论。然而，我认为他们的大多数重要商议更符合外部模式而非内部模式。
31当然，这一限制是一个巨大的政治成就，对此的敏锐讨论见Jack Rakove， Original Meanings， New York： Knopf， 1996。
32公民大会（the ekklesia）可以修改提议，而任何人的修改建议如果最终被证明违背法律，或者如果你乐意说违宪的话，就可能受到刑事起诉。
33我认为这个要求可能只是一个统计预期。毕竟公民大会的成员直接参与集中商议过程，这可能会极大地转变其对议题的偏好和信念，而全体选民不会发生这种转变。公民大会形式上是商议式的，就此而言，一般大众的部分成员同样会改变他们的看法。但是，本书的证据表明，一个间接的过程更合理，选民借此开始信任公民大会既有"代表性"又有能力。当然，这只是推测。

约翰·费雷约翰：美国斯坦福大学政治学系

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