【内容提要】公民大会模式为在现代世界建立某种真正的民主开辟了一条道路，普通人可以就重要或带根本性的政治事务展开严肃深刻的商议，并在搜集证据、听取专家意见的基础上作出决策；人民本身而非特殊利益集团可以控制提议或议程设置过程。公民大会体现了直接民主的两个核心要求：一是允许对未来的立法进行公开的公共商议，尽管是在规模不大但真正具有代表性的公民组织中进行；二是允许选民整体批准或认可立法。同时，公民大会模式还提供了两条宽广的改革路径。首先，它提供了一个把民选政客排除在某种决策之外的模式，既具有独立性与公正性，又可以形成处理棘手问题的高超技能。其次，公民大会提供了一条在某种程度上兑现"民治"这一古老民主承诺的路径。简言之，人民需要可以视为"己出"的框架法，公民大会路径既可以证明公众创制的合理性和必要性，同时又不至于陷入公投或神秘主义的泥淖。
一、引言
从古雅典时代开始，至少是就"民治"而非"民有"、"民享"意义上的民主而言，民主研究者就一直怀疑选举能不能贯彻民主。①这一怀疑有几个理由：首先，选民会选出那些与众不同的人，即更好、更有能力或者更雄心勃勃的领导人，从而将普通人与政府里的某一角色隔绝开来。其次，不管民选官员是否特别能干，那些被选举出来任职的人都倾向变成一个知识、利益皆不同于普通人的专业阶级。雅典人认为抽签是更为民主的选官任职方式，因为它确保每个希望服务的人都能实现愿望。②实际上，亚里士多德就把民主界定为一种轮流执政的体制：每个人轮流统治与被统治。③
当然，就统治权威来自人民而言，当今的每个国家均应为民主国家，对此的现代反应通常降低了对民主的预期：将选举式民主或代议制民主视为现代环境下唯一可行的民主。因此，不是人民直接统治，而是由选举出来的精英代表人民统治。追随约瑟夫·熊彼特（Joseph Schumpeter）思想的民主精英论者声称，在现代大规模政府中，选举精英主义不仅无法避免，而且也值得拥有，这既是由于现代政府的技术特性，更是由于无法预期公民对于疏远而陌生的公共事务能够形成真正的意见。④如果没有经竞争性选举选拔出来的专业领导人，我们就会被非选举的技术精英或者势力庞大的私人利益玩弄于股掌之间。至少就"民享"（如果不是"民治"的话）这一目标而言，这比民主精英主义更糟糕。
无论民主精英主义有多大用，仍付诸了很多努力，以使大众意见直接输入立法进程，如全民公投、公民创制、罢免选举和把包括法官在内越来越多的官员列入选举范畴。这一长达一个世纪的运用直接民主机制的浪潮，并不局限于平民主义传统悠久深厚的美国和瑞士，也出现在欧洲，很多欧洲国家尝试运用人民公投而非议会通过来批准拟议的欧洲宪法。各国领导人明显感觉到，仅凭民选代表的同意已不足以启动一部新的欧洲宪法。
长期以来被视为公民创制活动发源地的加州，提供了一个选举制度与公众制度冲突的显著例证。其现任州长是在一次人民罢免选举中当选的；当他被不依不饶的政治官员搞得焦头烂额时，他曾寻求借助公民投票直接统治该州。⑤尽管这一努力没有成功，但在加州及其他可以举行全民公投的州，它仍是一种宪法上的可能性。悠久的抗税史，以及民选官员对抗税的恐惧，必须被视为出现公民创制与全民公投的部分原因。人们也很少怀疑，各州法官在规管死刑运用方面的战战兢兢要部分地归功于正在出现的法官选举与罢免。直接民主制度至少让政治官员感觉到了不安，无论民选的还是任命的。
此外，最近有多项研究表明，这些制度可能的确产生了按照中间选民意见推动立法的作用，无论法律是通过公众程序制定还是由立法机构制定。⑥有些学者认为这是好事。⑦但是，实际是好是坏，取决于中间选民的欲求是真实反映了有吸引力的共同利益观念（或者至少是她自身的真正利益），或是对情绪化事件做出的瞬间反应，还是受出于自身目的的特殊利益的操控。⑧几十年的公共意见研究让人们有足够理由怀疑这些担忧绝非虚言。⑨中间选民很可能是这样一个人，她没有开窍，甚至不清楚自己"真正的"价值观念和偏好到底是什么；如果一种政治制度不假思索地按照她的方向推动政策，那真是让我们没什么好说的。⑩比如，公民创制的一个后果很可能是有助于确立、保留和运用死刑。
我相信，作为贯彻直接民主的模式，传统的直接民主制度有各种各样的局限，最大的麻烦在于：每种制度安排都很容易被利益集团俘获，且能够，也很可能被用来扭曲政治过程，至少在普通选民极少关注的议题上是如此。从这个角度看，它们在实践中是不民主甚至反民主的。11加州的公民创制就是一个典型例证。利益集团非常轻松就能获得将一个提案付诸公投所需的签名人数，抛出一个旨在维护提出者利益的提案，它充其量只能对中间选民（自以为）的福祉有些许改善，而选民只有支持或反对这两种简单的选项。其他直接民主工具也很容易被俘获、被用来实现私人目的，或者推行与普通大众关系极小的公共项目。12
传统直接民主机制的明显缺陷在于，它们允许提议权被俘获：从选民手中夺走，要么放在政府机构手中，比如全民公投，要么交由私人组织竞标。这些机构没有提供针对俘获的公共防御手段，除了拒绝提议以外。13选民没有任何途径修正拟议的公民创制或者全民公投，也无法商议哪些提议应该受制于公共考量。人们通常认为要做得更好是非常困难的，甚至是不可能的。在实际运作中，如何允许对提案展开公开辩论？如何将对提案的修正付诸票决？简单问这么两个问题，就能看到可选方案的棘手性。不过，也许并不需要展开一般大众的公开辩论就能治愈传统直接民主模式的主要病症。需要的也许是一个商议议程的、货真价实的公共论坛；一个特殊利益或民选官员无法轻易俘获的公共论坛。
事实上，这正是古希腊制度所表达的观念。14希腊诸城邦通常都有每个公民可以投票的"民主"议院。15但是，这些大型公民大会中的辩论常常比较混乱，难以驾驭，而且很难频繁开会，雅典平民大会每年也只开会40次，所以多数城邦还设立了更方便管理的小规模民主议事会。雅典人称之为五百人会议（the Boule），它有权商议并确定和规范公民大会的议程。16雅典的五百人会议，其成员是从所有30岁以上的公民中按照地理标准界定的选区随机选拔的，这些"代表"在一年当中轮流控制其会议。五百人会议是中等规模的商议组织，它考虑与修改各项提案，并最终把提案交由公民大会决定。每个雅典公民在一生中都有望成为五百人会议的成员。17
不列颠哥伦比亚的直接民主试验在很多方面都很类似雅典观念，尤其是提议权与决策权的分离，前者是商议的焦点，后者取决于大众是赞同还是拒绝。通过确保民主商议在相对小规模和可控的会议中进行，公民大会提供了下述前景：人民本身而非特殊利益集团可以控制提议或议程设置过程。这样的话，它就是一项真正的直接民主制度，似乎在现代条件下也可以运转。公民大会体现了直接民主的两个核心要求：一是允许对未来的立法进行公开的公共商议，尽管是在规模不大但真正具有代表性的公民组织中进行；二是允许选民整体批准或认可立法。公民大会模式因此展现了一种允许大众真正参与"立法"的途径，与常态的、有利于精英的程序截然不同，后者既是现代治理实践的核心，也是平民主义替代选项的核心。
可以肯定的是，公民大会建构者的抱负比这节制得多。他们的目标不是建立一个普遍适用的新立法程序。他们的目标只是：当政客谋求私利，人们不相信他们会做出不带感情色彩的决定时，人们有权在具体议题上决定该怎么办，比如如何设定政客据以竞争官职的选举规则。在其他类似议题上，可能也无法信任政客的动机，比如如何设定竞选捐助管理规则、划定选区边界，或者决定立法条款是否应受到限制，这些也可能是公民大会的未来主题。但是，我认为公民大会模式的前景比这更宽广。
公民大会的试验已经表明，普通人可以就重要或者也许带根本性的政治事务展开严肃深刻的商议，并在搜集证据、听取专家意见的基础上作出决策；在这个意义上，公民大会模式为在现代世界建立某种真正的民主开辟了一条道路。人们可以设想用它来决定宪法修正案，或者在民选官员不愿面对的议题上做出决定：比如社会保障、医保运营或全球变暖等。一提起这些主题，政客们就会急匆匆地寻找意识形态外罩；也许公民大会模式为思考这些难题探索了一条新路。当然，让公民去处理这些复杂的议题需要时间，但他们将从专家和民选官员（如果他们愿意的话）那里获得大量的帮助。
二、公民大会的构成
不列颠哥伦比亚公民大会不是抽象政治理论的产物，也不是蓄意仿效雅典民主实践的结果。它的出现是一个地方政治行动：是党派政治中使用的一个谋略，旨在至少部分地确保一党对它党的政治优势。18雅典试验本身当然也是实际政治的结果。尽管索伦神话值得尊重，但雅典民主并不是一位远见卓识立法者想象出来的东西，而是严重对立的贵族斗争的结果（而且可能是意外后果）。但是，不管其究竟是如何起源的，公民大会代表着一个重要的制度创新：一个可以整体或部分在其他政治背景下适用的制度创新。
在其他政治环境下，不列颠哥伦比亚省遭遇的这一情形也很常见：一些政治领导人希望改变选举制度，但受到当权政客与政党的拼命抵制，以防可让自己赢得官职的选举制度发生变化。因此，选举制度会变得非常稳定，除非在某个特殊时刻，力量积聚到了允许选举规则发生激烈变革的地步。不列颠哥伦比亚在2001年出现类似情形。即便有改变选举规则的好理由，政客们仍会担心这么做的后果，因为他们担心在新规则下自己会落选。因此，不列颠哥伦比亚政治中出现的重要新因素可能就是一个理念：一种将可能打破根深蒂固的政治均衡的新制度安排。
拟议方案是建立一个公民议会，从选民名单上随机遴选，与专家开会听取其意见，形成自己的看法，没有任何私利考量，讨论哪种选举制度对于不列颠哥伦比亚来说是最好的，他们的建议将提交给选民最终批准。现任议员不得参与整个过程，只有一位专业公务员在其中拥有一个正式角色，负责主持商议并维持议会秩序。除此之外，正如本书各章所表明的，会议成员可以自由地共同商议，获取有关其他选举制度的信息与分析研究，听取相关利益群体报告改革建议将会如何影响他们的利益。
公民大会成员的不偏不倚显然很重要，他们在选择选举制度上没有任何个人利害关系，但同样重要的是，他们要反映或代表不列颠哥伦比亚省居民的各种正当利益。人们可以期待其成员都希望看到