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中组部党建所:国外主要政党关于党内民主建设的理论与实践

《当代世界》2009年第6期
深入研究一些外国政党加强党内民主建设的理论和实践,分析不同类型国家政党党内民主建设的内在规律,总结其有益经验和深刻启示,对于我们有着重要的意义。
党建 民主

随着世界多极化、经济全球化、政治民主化和技术信息化的迅猛发展,国外一些主要政党政治正经历着前所未有的广泛而深刻的调整。许多国家政党主动顺应时代发展变化,切实采取有效措施,加强党内民主建设,在政党自身建设方面取得了显着成效。深入研究一些外国政党加强党内民主建设的理论和实践,分析不同类型国家政党党内民主建设的内在规律,总结其有益经验和深刻启示,对于我们有着重要的意义。

国外主要政党党内民主建设的理论主张与基本原则

党内民主作为上层建筑的重要组成部分,由经济基础决定,并与所处的社会环境相适应,随着经济基础和社会环境的变化而变化。政党的民主发展存在国情党情的差异,体现时代特征与形势要求。各国政党在推进党内民主建设的进程中,逐步形成了发展党内民主的政策主张和运行模式。这些理论主张和基本原则,不仅决定着各个政党党内民主的发展趋势和表现形式,也体现了政党民主建设的基本理念和自身特色。

一、社会主义国家共产党党内民主建设的理论主张

社会主义国家共产党党内民主建设既坚持马克思、恩格斯、列宁等经典作家提出的关于党内民主的基本理论、基本原则,又结合具体的历史方位和现实情况,在与时俱进中不断丰富和发展。

1、在坚持和完善民主集中制的基础上稳步推进民主。

越南共产党、古巴共产党、老挝人民革命党高举马克思主义政党的民主旗帜,强调只有切实发扬党内民主才能保卫革命和建设成果,实现长期执政。认为坚持民主集中制是发扬党内民主的前提基础,是保障组织制度的根本所在,应根据形势和条件的变化不断丰富和完善。在贯彻民主集中制组织原则的过程中,由过分强调"集中"逐渐向"民主与集中有机结合"的方向转变,相对扩大"民主"内涵。这些党都坚持民主集中制,使党成为思想上和行动上统一的整体。

2、把发展党内民主作为巩固党的执政地位的重要保障。

为保持党的旺盛生命力和强大战斗力,越、古、老等国共产党总结、吸取了苏共丧权亡党的历史教训,充分认识到发展党内民主对于巩固执政地位的极端重要性。2006年越共"十大"报告强调,党内民主建设是党建工作的重点。古共也越来越认识到,开展批评和自我批评,是党内民主建设的最好体现;只有营造党内民主的良好环境,拓展党员民主权利的实现途径,让不同的意见平等讨论,才能在困难形势下巩固执政地位。

二、非社会主义国家共产党党内民主建设的基本原则

这些国家共产党大都诞生于俄国十月革命后。随着时间的推移,逐步出现了党内高度集权、民主缺失、监督乏力等弊端。苏东剧变后,非执政的各国共产党绝大多数抛弃了苏共的党建模式,逐步确立了党内民主的基本原则。

1、少数发达国家共产党放弃"民主集中制",实行"民主的运转原则"。

这些国家共产党把扩大党内民主作为革新、发展的重要手段,适应环境变化,进行大胆的组织变革,强化民主,弱化集中。法国共产党提出"党员第一"口号,强调党的组织不再以组织机构为基础,而是建立在党员的期望、动机和行动自由之上。西班牙共产党认为,党内生活的原则是民主、自由、互助和公正,要避免将负责工作集中于一个人或一部分人身上。意大利重建共产党提出"党的开放与革新"口号,要求党必须进行真正自由的讨论,保持政治争论和立场观点的透明性。

2、大多数发达国家共产党重新界定民主集中制原则。

美国共产党、英国共产党、芬兰共产党、芬兰共产主义工人党、挪威共产党等,仍主张以民主集中制作为党的最高组织原则。但各党适应所处政治环境的发展变化,赋予党内民主新的时代要求。葡萄牙共产党、希腊共产党认为,只有通过有意识的思想交锋和经常性的民主参与,才能实现真正的党内集中;民主集中制不仅是社会主义国家赖以建立和运转的基本原则,也是发展社会主义民主的基本原则。日本共产党重新界定了民主集中制的含义,同时删除党章关于"党的决议应无条件执行"和"四个服从"的条款。

3、一些较有影响的发展中国家共产党既坚持集中又扩大民主。

印共(马)、南非共产党、叙利亚共产党(巴格达什派)、叙利亚共产党 (费萨尔派) 、巴西共产党等都坚持在党的各级组织中实行集体领导,所有党员享有相同的权利和义务,反对个人崇拜和个人决策方式,确认统一框架内的多元化,扞卫思考自由、勤奋、相互尊重各种意见的基本原则。

20世纪90年代以来,处于转型国家的共产党,大都主张在广泛发展基层组织民主的同时,大力加强党的集体领导制度。1995 年初,俄罗斯共产党"三大"通过的新纲领提出坚持民主集中制原则,同时,允许党内有不同的政纲和派别存在。捷克-摩拉维亚共产党取消了无产阶级专政和民主集中制等原则,强调党要在集体讨论和决定、遵循自治原则和党内广泛民主的基础上开展工作。

三、发展中国家主流政党党内民主建设的基本原则

总体看,发展中国家主流政党对党内民主的理论思考比较薄弱,党内生活中所体现的民主性相对较少。但是,也有一些政党注意学习和借鉴世界上其他国家政党的相关做法和经验,在本党的党章和党纲中从不同侧面对党内民主做出具体规定。这些国家政党的民主观念受外部影响较大,对民主集中制原则的认识和理解有分歧,一些党主张坚持传统的民主集中制原则,一些党则主张扩大民主的外延,吸收"西方民主"的合理成分,并在发展党内民主的模式、途径方面作出不同程度的调整。

1、受原苏联共产党党内运作模式影响较大的一些发展中国家主流政党,一般主张在党内实行民主集中制原则,但对民主集中制的内涵认识较为狭窄,较为肤浅。

大多数发展中国家主流政党把民主集中制简单地理解为由党的领导层来集中党员和各级党组织的讨论、批评、主张、建议和倡议,也有一些政党在长期执政中积累了发展党内民主的经验,对党内民主的认识和要求较高。如叙利亚阿拉伯复兴社会党为确保党内生活的民主化,在党章中规定:党内实行民主集中制、集体领导、批评与自我批评、下级服从上级的组织原则。埃塞俄比亚人民革命民主阵线以"革命民主"思想作为党的指导思想,以民主集中制作为党的组织原则,在党内提倡民主治党,规定党内的重大问题都要经中央委员会讨论,50%+1的中央委员通过,才能形成最后决议。

2、受西方国家政党制度的影响较大的发展中国家主流政党,在自身建设上强调奉行西方式的民主原则,在内部运作中突出强调民主作风。

这主要表现在:党的决策由党的权力机关讨论表决;党的干部以及党所推荐的各种公职候选人乃至党所提出的总统候选人等都由党内选举产生。印度国大党是一个极力倡导西方式民主的政党,素有"西方民主橱窗"之称。国大党在建党之初就将遵循现代化方向、保持一致性和具有包容性确定为党的指导思想,并作为推行党内民主的重要手段。印尼专业集团曾经长期执政,苏哈托下台后,该集团进行了自我改造,与传统的专业集团决裂,在组织上也进行了重大调整,强调党是开展民主、公开的政治生活的先锋,并将民主的理念扩大到全社会,主张从中央到地方的各级领导都要根据直选原则民主选举产生。还有一些发展中国家的主流政党,同时受到民主集中制和民主制两方面的影响,党内民主建设呈现出更为复杂的状态。南非非国大党内民主建设思想理论在较长时期里主要靠南非共产党提供和培育,所秉持的民主思想以及党内民主主张尽管有不少是南非共产党的思想,但还是更认同社会党和社会民主主义的一套理念和主张,在形式上坚持民主集中制而实际上却推行民主制。

此外,一些具有浓厚民族、宗教文化气息的发展中国家政党,也强调推进党内民主和社会民主。马来西亚执政的巫统逐步放弃领袖集权,该党主席、政府总理巴达维强调,要以集体协商的方式进行政治领导和贯彻民主体制。土耳其正义与发展党指出,民主与透明是党内建设的核心,也是党的各项机制正常运转的必要条件。该党表示要做发展党内民主的旗手,进而为其他党派和全社会树立榜样。

四、西方国家主流政党党内民主建设的基本立场和政策主张

西方政党在价值取向、组织结构以及运作方式上都具有同国家政治生活相一致的民主特性,因而普遍建立起以民主原则为基础的党内权力运行机制。由于各党所处的政治生态环境不同,党内民主的指导思想、政策主张、立场原则有一定的差异。

1、西方社会民主党关于党内民主的主要观点。

西方绝大多数社会党都在其纲领、章程、声明或其他文件中宣称社会党是一个民主的政党,普遍抵制民主集中制,以民主社会主义或社会民主主义为理论基础,把民主看作是党的思想灵魂和政治生活最基本的活动准则之一。社会党把民主与社会主义相联系,认为"社会主义只有通过民主才能实现,民主只有通过社会主义才能完成。"西方社会党关于党内民主的主要观点有:

一是党的政治和组织原则民主化。如决策的民主、选举的民主。法国社会党宣称,社会党按民主原则组成,各层次的党组织要进行选举,重大问题要通过党内的辩论和讨论形成。日本社会党强调,党的决策实行民主制,但按少数服从多数原则形成决议。

二是党员自由表达自己的思想和意志,广泛参与党内事务。党内意志的形成必须通过公众的参与来实现。西班牙工社党认为,"表达自己的思想和向别人宣传自己的思想是每个党员个人和党员集体的权利",要"尊重每个党员在党内的思想自由和言论自由"、"保证党内讨论问题完全自由"。

三是允许党内不同派别、思潮存在,允许党内争论和辩论。西班牙工社党认为,党内存在不同流派未必是坏事,甚至认为党组织内部的流派是党的生活的组成部分。在争论的同时,注意保护少数派的权利。社会党国际在1992年的"十九大"决议中强调, 保护少数人的权利是其自由和民主的核心价值之一。

四是在政治上、组织上实行妥协、协商原则,在思想上具有多元性、开放性和包容性。德国社民党强调,自己是一个具有不同信仰和思想的人所组成的价值共同体,它向所有认同民主社会主义思想的党派、团体和个人开放。奥地利社会党提出"开放党"的口号,强调要以开放的原则推动党内民主化改革。

五是发扬民主的同时要遵守一定的纪律,不能变成无政府主义。西方社会党强调,发展党内民主绝不是"无法无天",必须遵循"共同的准则"和"法规"。西班牙工社党规定党员不能参与其他政治组织,不能为其他党派的竞选等相关活动提供支持。德国社民党党内允许争论,但要"对外保持一致"。法国社会党认为,入党是自由的,但入党后必然限制自由,如果不执行甚至违反通过民主方式做出的决定,就要求退出党的共同生活。各级党组织如果出现违反纪律的情况,可能面临被解散、重组的惩罚。

2、西方发达国家的中右翼政党党内民主的原则。

保守主义和基督教民主主义是对西方发达国家的中右翼政党党内民主理论及实践影响最大的意识形态。按照国家政治生活层面的自由主义民主理念,确立党内民主的各种原则,主要包括:一是普遍性原则。每个党员都享有各种基本权利,如选举权和被选举权,参与党内事务讨论,发表自己的看法,而不必受财产、性别和社会地位等方面条件的限制。二是平等性原则。一方面,党员享有的权利平等,党内选举时,每位党员一人一票,选票的价值一样;另一方面,党员承担党内义务和受党纪约束方面也负有相同的责任。对于党内形成的统一决议,每位党员都应遵守,否则,将受到处罚。三是自由原则。党内民主建设受强大的自由主义思想的影响,重视每一位党员的个人自由和人权的保护。一些政党采取措施鼓励党内言论自由,在决策时集思广益,使决策能反映各方面的意见和利益。四是直接和公开性原则。创造条件让每位党员参与党内事务,使他们相信自己的言行能对党的最终决策和整体行为产生某种程度的影响,尽力减少基层普通党员"政治冷漠"现象。

国外一些主要政党党内民主建设的实践探索

国外政党数目繁多、类别迥异,性质特征、社会环境、组织结构各有不同,在如何发展党内民主问题上,有一些各具特色甚至截然不同的政策措施。同时,国外政党也都努力适应全球化、信息化的时代要求,在改革完善组织体系、维护党员民主权利、建立健全党内民主制度等方面,采取了一些相同或者类似的政策主张。

一、提高党员民主意识,尊重和保障党员民主权利

党员是党的组成部分,是党内生活的主体力量,也是党内民主的主体,发展党内民主要紧紧抓住党员这个中心环节来展开。国外许多政党都把党员作为党内民主建设的关键,在党章中对党员的民主权利做出专门规定。

社会主义国家共产党强化党员是党组织的"主人"、党内事务归根到底由党员当家做主的观念,通过党校和其他渠道,定期或不定期地对广大党员干部进行培训,提高他们的民主素质。如越共在"十大"政治报告和新党章中全面、明确地规定了党员的民主权利,包括党内事务的决定权和表决权;党内领导机关和领导职务的选举权和被选举权;党组织内部的知情权、讨论权和争论权;对党的各级领导机关和干部的批评、质询权及个人申诉权等。古共在党章中规定,在党的会议上对任何党员,无论其功劳多大、职位多高,都可以提出批评。

发展中国家一些主流政党从制度上保障党员平等权利,如印度尼西亚专业集团党章规定,对所有社会阶层成员一律开放,在发展党员和任用干部时,不同民族、种族、宗教、语言和风俗的党员拥有同等的发言权。埃及民族民主党通过调整党代会、年会机制,使党员干部能及时了解党的方针、政策的贯彻落实情况,更多地参与了解党的工作方针和计划。

西方社会党规定党员既可以通过座谈会、研讨会等正常渠道就党的事务发表看法,也可以民主参与党的众多活动,还可以通过选票决定党的大政方针,形成了一套较为完善的党员基本权利保障机制。意大利左翼民主党明确表示,党的"每一个党员都是民主进程中和党的活动的核心主体",应为此积极参加党内生活。西方中右翼政党注重扩大本党议员的民主权利。美国共和党、民主党对议员投票没有严格的纪律约束,承认和尊重议员的独立决策权,赋予议员投票较大的自由度。

二、健全党内选举制度,充分体现和反映广大党员的愿望

党的各级领导人的酝酿产生能否充分体现广大党员的愿望,是衡量党内民主发展的重要尺度之一。近年来,国外许多政党不管其性质如何,都纷纷把扩大党内选举作为发展党内民主的重要途径。

1、社会主义国家执政党在实践中不断健全选举程序,完善选举方式,扩大差额选举比例,提高党员的民主意识。

越共实行中央委员和重要领导干部差额选举和信息公开化。在2006年"十大"换届选举中,各省部级党委(党组)的差额选举均达到了 15%以上,常委的差额选举则高达 20%,并首次实行"半数票否决"制,160名中央委员和21名中央候补委员从206名候选人中差额选举产生,党的总书记也由差额选举产生。在选举前,越共将包括党和国家领导人在内的所有候选人的基本情况、家庭地址和电话等向全社会公开,以便党员干部和群众直接监督。古共各级领导的选拔和提拔均听取广大党员和民众的意见,自1990 年 2 月召开中央特别全会以后,对支部领导实行差额选举,改变过去由上级指定的做法。在"五大"代表选举中,没有预设党员代表人选,在广泛听取党内外意见的基础上,经过自下而上的层层酝酿选举产生。

2、西方政党把扩大党员直接选举党内主要领导人以及国家公职人员,作为发展党内民主的核心内容和主要路径,并以党章等形式固定化、制度化。

法国社会党从1997年起,党的第一书记由执行委员会选举改为全体党员直接选举,从中央到地方的各级领导人也都由全体党员直接选举。2007年,作为一个大区主席的罗亚尔脱颖而出,获得全党80%党员的支持,从而成为总统候选人。英国工党领袖由过去议员选举产生改由党员直接选举产生,全国执委会中的选区工党代表由全体党员投票决定。英国保守党领袖产生方式从1998年开始,也发生重大变化,议会党团在领袖选举中不再有最终的发言权,而是由议会党团通过投票,把领袖人选缩减到2名候选人,然后由全体党员根据一人一票的原则投票决定。

3、许多发展中国家政党在产生党的领导人时重视完善民主程序,引入竞争和选举机制,以提高领导人的权威性和合法性。

埃及民族民主党改变过去由总统直接任命的方式,通过自由和直接的选举产生党的主席、政治局和书记处成员。有些党先是在基层推行民主选举,进而不断扩大直接选举的范围。突尼斯宪政民主联盟在2003 年举行的"四大"上,推出了参加下届市政选举的候选人,其中三分之二由直选产生,妇女候选人比例增至 25%,选举 150名中央委员时实行了差额选举。

三、完善党内决策机制,提高决策的科学化、民主化水平

党内民主体现在党的制度和党内生活中,就是全体党员拥有直接或间接地决定党内一切重大事务的权力。一些外国政党在制定政策过程中,广开党内言路,鼓励党员发表意见和看法,提高党员的参政意识,扩大决策过程中的公开性,增加透明度。

1、党内重大决策广泛征求党员的意见。

社会主义国家共产党的有关决议出台前一般要通过全体党员讨论,广泛吸收党内外智慧,并认真地根据各方意见对草案逐条进行补充修改。越共在党的"九大"讨论党章修改报告的决议时,有两位代表当场就某些修改内容提出不同的意见,经中央组织部阮文安作出解释后,全体代表才表决通过。近两次党代会报告,都收到不少党员的尖锐批评意见,中央通过解释、说服和部分吸收等方式进行处理。古共新任领导人劳尔·卡斯特罗,在2007年9月发表关于古巴形势和政策的重要讲话后的几个月时间,党员群众围绕劳尔的讲话,进行广泛的讨论,提出了130多万条意见和建议。

发展中国家一些主流政党重视发挥基层党员的作用,每当重要政策出台之前,都逐级收集党员的意见,供领导层决策时参考。南非非国大经常在各地举办"人民论坛",党的高层领导人亲自参加,同党员群众促膝谈心,当面倾听党员群众的意见和呼声。党的"全国工作委员会"每两个月轮流到各省开会,同基层组织的领导和党员群众见面交流,综合分析地方意见。埃及民族民主党在"九大"召开前,党的政策书记处通过网上查询方式,征求广大党员对"九大"文件的建议和意见,对其吸收、采纳并反映到文件草案中。突尼斯宪政民主联盟中央党部定期向全党印发《宪盟信札》内部刊物,及时通报党内重大事件为党内交流意见提供便利渠道。

西方国家政党注重扩大决策过程中的党员民主参与。英国工党建立全国和地方各级政策论坛,让广大党员充分参与党的政策制定过程。法国社会党的重大政治纲领文件,原都是由党代会通过,现在改由全体党员表决通过,不是代表党内主流立场的非主流派别提交的政治草案,也有权交付党员表决,大会最后通过的纲领草案尽可能吸纳党内不同群体提出的合理建议和主张。

2、建立健全党内决策的机制和程序。

许多国家政党重视加强决策的机制和程序建设,尽量减少决策过程中一些不确定因素的干扰。新加坡人民行动党在推出某项政策之前,先要说服自己的国会议员,如果议员坚持反对,党就会根据他们的意见对该政策重新进行研究、调整,然后才付诸实施。西方大多数国家社会党的决策与处理方式是导入竞争机制 , 引入更多的直接民主,变金字塔式的集中型决策结构为自下而上的多线平行式直接民主制。德国、奥地利社会党改变过去一切由少数政府内阁说了算的习俗,形成党、政、议会三方领导人每周定期会晤,就重大问题共同协商和决策的制度。

西方中右政党党内决策模式有"中央集权型"和"分权多元型",不管采取哪种类型的决策模式,各政党都在决策的制度安排和机构设置上注意保障决策的民主性,不管采取哪种决策方式,都严格按照决策程序办事。日本自民党遵循"派阀政治"模式,如果某个派阀的政策遭到国民和在野党的强烈反对,自民党就会推出另外一个派阀的政策,以缓解国民和在野党与自己的对峙,使其政策具有很强的适应性,反映和代表不同团体的利益,也推动自民党党内民主决策机制的形成。

3、采取恰当的方式对待党内的不同意见。

一些国家共产党日益重视集体决策,实行少数服从多数的原则,同时尊重少数的意见。很多党为确保集体决策的有效实施,还明确规定定期召开党的代表大会、中央全会等,讨论和决定党内重大事项。摩尔多瓦共产党人党规定,若党内有超过五分之一的人不同意领导人的决定,这些党员可以提出替代方案。部分发展中国家执政党也重视党内意见的采纳和政策讨论。马来西亚巫统在党内不定期召开"闭门会议",党员干部畅所欲言,发表不同意见,不抓辫子。西方主要政党在党内出现意见分歧时不搞"一言堂",而是通过领袖做思想说服工作和相互协商等方式解决。在美国由于组织结构松散以及三权分立,民主党或共和党都无法采取强制措施要求本党议员完全按照领袖或组织的意志行事,大多通过"温和"的说服和督促方式保证党内最高限度的一致和团结。

此外,有些政党在决策时还合理利用"外脑",利用党外的思想库、咨询机构、研究所等提供科学化、专业化的决策建议。

四、改革党的领导体制和相关制度,加强集体领导,扩大党内民主的范畴

集体领导是发扬党内民主的重要体现,它严格遵循少数服从多数的原则,可以最大限度地减少决策失误。一些国家共产党、西方社会民主党以及发展中国家政党在相当长一段时期内,曾出现主要领导人长期掌权、权力过于集中等情况。近年来,许多党都进行了改革,调整党的领导体制和组织机制,正在向集体领导过渡。

社会主义国家共产党注重从健全党的领导体制入手加强党内民主建设,规定党的各级领导机关在履行职责时,将集体领导和个人分工负责相结合,各项重大主张、干部任免等都必须通过集体讨论决定,并建立起正常的领导人新陈代谢制度。越共在党内形成了以总书记、政府总理、国家主席和国会主席四人组成的核心领导层,从政治上把握了方向,同时,实行干部轮换制、干部任期制,规定总书记连任不得超过两届,县以上主要领导干部在同一地方担任同一职务不得超过两届,较好地从制度上解决了领导干部长期把持权力,给党内民主造成的负面影响。古共在严格执行党内不允许存在宗派主义和派别活动的原则的同时,遵守党内讨论问题观点多元化的原则,以保证讨论和发表意见的充分自由,做到各级党组织在行动上团结一致。古共、老挝党,分别恢复了中央书记处,协助总书记和政治局处理中央日常事务,加强党的集体领导。

一些发展中国家政党也在变革原有的集权型体制,马来西亚巫统逐步放弃领袖集权,以集体协商的方式贯彻民主体制。

西方社会党改革组织制度,增设相关职位,改变党的领导人权力过于集中现象。瑞典社民党为了改变总书记权力过大的情况,增设了两位副总书记,协助总书记分管党的组织和宣传。德国社民党在1999年设立了总书记的领导职位,协助党主席统管全党。在党的领导人选举方面,西方社会党更多地采取直选的办法,有的党甚至允许群众参加投票。泛希社运2005 年初修改党章,规定党主席将通过全体党员和党外群众直接投票产生,也就是说,社会上的群众只要愿意参加投票,也有权行使自己的一票,现任党主席帕潘德里欧所获100多万张选票中,有80多万都是由党外群众所投下的。

五、构建党内监督体系,防止和克服党内可能出现的腐败现象

国外许多政党重视和加强党内监督,建立党内监督的体系,通过大力倡导党内乃至全社会的反官僚、反腐败斗争推动党内民主。

1、建立相关的政策法规体系,重视法律的刚性原则。

国外许多政党注重从制度上加强党内监督,建立健全党内管理机制和行政法规,规范党员的言行。老挝党出台了《领导干部禁令》、《高级领导干部政治责任》等文件,古共除了颁布《国家干部道德法规》外,还制定了《反贪污法》和《干部公务员法》。新加坡人民行动党对本党国会议员与干部的约束极严,建立了诸如党务守密、个人操守、适任考核、进修要求等制度,起到了有力的警戒和威慑作用。越南成立了由政府总理任主任的反腐败指导委员会,严肃查处大案要案,如2003年查处与"张文甘黑社会犯罪团伙案"有牵连的"越南之声"台长陈美幸、公安部副部长裴国辉 、最高人民检察院副院长范士战。2006年处理了交通运输部常务副部长阮越进腐败案。据统计,革新开放以来,越共已处分了近1%的党员,其中30%是各级党委委员。

2、设立专门的党内监督与仲裁机构。

为了保障党内监督的严肃性和权威性,一些政党成立了有相当权限和职能的专门机构。叙利亚复兴社会党设立了具有高度独立性和权威性的纪检和监察委员会。该委员会由党的代表大会选举产生、与中央委员会平行、受总书记直接领导,任何人不得干扰其查、办案件工作,同时还在内阁、金融业和法院系统建立了三个独立的中央检查机构,协助党的纪检和监察委员会做好反腐工作。英国工党扩充了领袖办公室的重大决策权,并将党内控制延伸到基层,加强对地方党组织的监督管理。

许多政党在加强监督的同时,还建立了专门的申诉机构或仲裁委员会,对党组织的决定进行核实和裁定。古共设立了中央、省、市三级申诉委员会,分别在同级党的代表大会上选举产生,其职责是受理党员和党员干部有关处分的申诉,该委员会作出的决定,同级党委无权否定或修改。法国社会党对党员的处分较为慎重,要求严格依照事实和有关程序来实施,即便党组织作出处分决定,如当事人觉得不公或失实,也可以向上申诉。

3、对党内重要人物实施重点监督。

社会主义国家共产党强化中央检查委员会的检查监督职能,加强对中央领导机关的监督。越共实行质询制度,任何一个中央委员都可以对包括总书记、政治局委员和书记处书记在内的其他委员提出质询,也可以向政治局集体提出质询。如质询人对被质询人的回答不满意,还有权继续质问下去,直到满意为止。一些发展中国家执政党重视对党的高层领导自我监督与管理。埃塞俄比亚人民革命阵线每年召开2-4次自查自纠的"评估会",检点和反思工作作风。

此外,许多政党还重视新闻舆论、社会公众的监督。古共设立了全国群众举报委员会,直接隶属古共主管党务工作的政治局委员领导,加大了监督力度。马来西亚巫统建立群众监督机制,自觉接受群众监督, 对群众关心的重大问题在全国范围内进行公示,尽可能地增加透明度。

六、 严肃党的组织纪律,维护党的团结与统一

严肃党的纪律,维护党的团结和统一,以确保党的路线、方针、政策、决议的贯彻执行,是发扬党内民主的必要条件。许多国外政党认为,发展党内民主是有条件的不能危及党的团结统一。这些政党在推进党内民主的同时,重视加强党的纪律性,防范可能的政治风险,提高党内民主的可控性。甚至连那些过去不重视党内组织纪律的西方政党也逐步认识到党内秩序的重要。

社会主义国家共产党始终坚持正确的政治方向,坚决抵制西方思潮的渗透和破坏。越共在总结近20年党建工作经验时强调,"发扬党内民主要同严格的党章党纪相结合"。20世纪90年代初,越共果断地开除了曾向中央写"万言书"、公开宣扬自由化和多党制,反对党的领导、否定民主集中制的党内高级领导人陈果等人。古共注重主流意识形态指导全党,通过党报党刊主导国内舆论,禁止国外资本介入新闻媒体,抵御西方反共思想与政治文化的影响。

发展中国家警惕西方不良思想的侵蚀和政治势力的干预。新加坡、突尼斯、马来西亚、叙利亚等许多发展中国家,以维护党的团结和政治稳定为前提,不允许党内有宗派,不允许将党内不同意见向社会扩散,不允许西方媒体和非政府组织插手党内事务。新加坡人民行动党对于攻击和抹黑该党形象的外国媒体予以严厉的处罚,直至把相关的外国记者驱逐出境。

西方许多政党也不完全实行无限制的绝对民主,而是有一定的纪律约束甚至处罚措施。西方政党将议员作为监督的重点,要求议员对重大问题以党的利益为重,按照党的决定来投票,如果议员公开违背党的决定,或劝其退党,或开除出党。德国社民党和奥地利社民党的议会党团都有专人督促议员参加会议并按照党的规定投票。日本自民党在小泉当政时曾对反对本党推动邮政民营化改革决定的几名议员以开除处分。英国保守党在20世纪90年代也曾开除对梅杰政府的欧共体财政资助议案投弃权票的本党籍议员。

七、推进基层民主建设,发挥基层组织联系民众的作用

随着网络技术的不断普及,党的基层组织的作用和功能不断弱化。为了进一步增强党的吸引力, 调动广大党员的积极性和主动性,发挥基层组织服务党员、联系群众的作用,国外一些政党纷纷采取措施加强基层民主建设。

1、加强基层民主的制度建设。

社会主义国家共产党重视从制度层面加强基层民主建设,制定和实行基层民主制度或者规定领导干部必须定期到基层视察,了解基层民众的疾苦,把一些好的做法规范化、固定化。有的发展中国家政党建立了党的议员定期接见和走访普通党员、群众的制度,切实为群众排忧解难。绿党为保障所有成员的平等参与,设定了非集中的、以社区为权力核心、内部团结合作、直接民主控制为主要手段的组织原则和运作机制。

2、扩大基层组织自主权。

社会主义国家共产党认为基层党组织是党执政的基础。基层组织被赋予发展党员、测评党员、监督党员以及组织党员参加党内选举等重要职责,并在干部任用提拔问题上充分听取普通党员和基层组织的意见。一些非社会主义国家共产党还规定,基层组织在党章规定的范围内可以独立确定自己的机构、工作方式、举行会议的周期和程序等,基层组织在其权限范围内通过的决定,只要不违反党章或纲领性文件,上级机关不能取消。西方社会民主党给予地方党组织更多的权力和更大的独立性,党的地区委员会承担了议员的提名权和吸收新党员职责,党的执委会无权过问。绿党的一切领导机构都由基层直接选举产生,决策权也属于基层, 决策过程是自下而上的。党的一切决议都必须来自于基层, 先由基层代表将问题提交到州大会或联邦大会进行讨论, 在讨论的过程中,充分体现民主的原则, 尽最大可能达成共识。

3、灵活设置基层组织形式。

一些非社会主义国家共产党采取多种方式,扩大与基层党员及公民的联系渠道。如在支部之外成立形式多样的活动小组,讨论基层党员和民众关心的问题;在那些有条件的街区或乡镇建立党支部,作为党在基层的活动中心。西方社会党面对党员流动性大、基层党员对党的事务淡漠或不同支部对关注点不同的情况 ,尝试通过建立"主题支部"、"主题委员会"、"主题俱乐部"以及"专题类基层组织"等方式激发党员的参与热情。同时,在选择基层党组织活动的地点、形式上采取灵活的做法,如非正式会晤、聚餐会等,以提高党员的参与意识和对党内生活的兴趣。西方一些保守党以增强党员的政治归属感为目标,通过代表会议、研讨会以及书报阅读、联谊聚餐等各类正式和非正式活动,来丰富基层党组织活动。

八、利用互联网等信息技术,探索党内民主建设的新模式

信息网络的开放性、即时性和互动性特点,促进了政党组织内部交流模式的转型,许多政党由传统的单向交流模式往互动双向、多向交流转变,打破了金字塔式的集中型决策结构,畅通和拓展了党内交流沟通渠道,扩大了政党的宣传阵地,形成了党内民主建设的新模式。

1、搭建党内交流沟通的平台。

国外许多政党利用互联网作为党内沟通的载体,使党员能够在网上进行方便、快捷的大范围交流,实现组织沟通的信息化。越共开辟高层领导与网民直接对话的栏目,增强中央与普通党员和人民群众的沟通联系。2007年2月,总理阮晋勇与网民进行了两个多小时的网上对话,回答了网友提出的大量问题,拉近了党和国家领导人同民众之间的距离。德国社民党提出"网络党"的概念,社会党总部处理地方来信中,有80%以上为电子邮件。该党还启动了"红色电脑"和"红色手机"计划,实现所有基层组织全部联入内部信息网,并通过手机向党的各级领导人和大部分党员发布消息。法国社会党创建共享网站,各级领导直接在网上回答选民的问题,并就若干政策问题在网上进行磋商。英国工党和保守党把大量的政策信息文件放在网上,鼓励党员直接反馈,创造出"电子民意咨询模式",通过电子装置将每位党员和选民对本党政策纲领的第一反应和评论输入电脑,经过软件处理和专家分析后形成反映民众意见的结论,据此调整、修正政党的行动和决策。

2、改进党的宣传工作。

国外许多政党以互联网作为宣传手段,纷纷建立起自己的网站,全方位地向公众宣传和阐述本党的指导思想、政治理念、方针政策,介绍本党组织体系和联系参与方式等。有的党还通过互联网全程转播党代表大会的召开情况,取得了良好的社会效果。西方政党为加强自身形象宣传,夺回话语控制权和信息阐释权,都建立了自己的网站,并推出领袖个人网页,高密度、全方位地包装和宣传本党领袖及取得的成果,针砭时政和竞争对手,从而提高政治宣传的针对性和有效性。英国工党直接给民众发送电子邮件,避免媒体等第三者对党的信息的扭曲和篡改,实现宣传方式的转型。

3、实现组织动员方式的新转变。

西方主要政党利用信息技术推行网络化的组织结构形式,减少或者取消党的中间管理层次,压平组织机构,加强了横向联系、沟通与协作,使组织结构开始由"控制型"权力结构向部分的"参与型"权力结构转变。美国政党在网上成立"虚拟组织",设立支部,这就打破了时空限制,移居国外的部分党员也可以通过网络开展组织生活。丹麦保守党、社民党利用网络组织动员党员参加竞选活动,大大削减传统的纸质文件流通和使用,提高了竞选效率,降低了竞选成本。意大利左翼民主党、澳大利亚工党等还利用网络吸纳新党员,将党员登记表张贴到网上,公民可随时在网上办理入党手续和交纳党费。

国外一些主要政党党内民主建设存在的主要问题

由于国情党情差异,党内民主发展程度不同,各国政党党内民主建设也面临一些突出的问题,具体表现在:

一、社会主义国家共产党党党内民主建设存在一些封建残余思想和形式主义现象

当代社会主义国家是在经济比较落后的国家,通过无产阶级革命建立起来的,不可避免地残留"家长制"、特权思想、"官本位"等意识,潜移默化地渗透到党内的思想、组织和作风建设中。有的党党内民主建设还存在党内个人崇拜思想,党的领导人长期集权,党内生活不正常,不按规制办事,主观性、随意性大,时有时无、时多时少,抑制了党员干部的积极性和创造性;有的党党内民主建设还不同程度地存在形式主义现象,党内批评与自我批评的作用没有充分发挥;有的党党内民主制度体制还没有完整地建立起来,有的即使建立了,但缺乏贯彻执行的刚性和力度,等等,所有这些因素都或多或少地阻碍着党内民主的发展。建立健全相关的政策法规体系,用制度来规范党内民主的运作,同时保证政策贯彻执行的严肃性和刚性,成为今后加强党内民主建设的一项重点任务。

二、发展中国家主流政党受到专制主义倾向和极端民主化倾向的双重干扰

发展中国家一些执政党普遍面临着发展经济,摆脱贫困,维护稳定的重任,在一定时期选择威权政治制度,轻民主、重集权,有一定的历史必然性。当前,一些政党党内民主的理论建设薄弱,理论指导的现实功能远未得到体现,推动党内民主的功利主义色彩浓厚,甚至出于党内外政治压力的考虑;有些政党党内民主制度不健全、不完善;有些政党的民主制度虽然健全,但并没有树立现代民主意识,做表面文章、形式主义严重。

在党的自身建设上,发展中国家政党,一方面受到专制主义倾向的影响,党内民主严重缺失, "权威主义"尚未打破,党的最高领导人被赋予巨大的权力,作风专断,党内民主观念及各项举措的推行均依赖领袖意志,甚至由领导人操控,上级组织对下级组织拥有无可置疑的绝对领导权,而下级组织和党员个人的权利没有明确保障,极大地抑制了党内民主的开展,恶化了党内民主氛围。如印尼专业集团前领导人苏哈托、已经灭亡的伊拉克复兴社会党的萨达姆等都是如此;另一方面,受到极端民主化倾向的干扰,党内思想难以统一,派别活动泛滥,无休止的派系斗争往往导致党的分裂。南非非国大推行所谓泛民主的方式,淡化纪律约束,缺乏民主进程中的风险控制,不可避免地走上了无序的、无政府主义的轨道,在党内形成拥姆贝基派和拥祖马派,派系斗争在代表大会上公开对峙,损害了自身的形象和战斗力。2008年5月20日,马来西亚前总理马哈蒂尔宣布退出巫统,这是他与现任总理巴达维矛盾公开化的表现,这表明内部的派系斗争已经到了非常严重的地步。

三、西方主要政党组织向专业化发展、权力向中央集中的趋势,明显地限制了党内民主的发展

西方政党组织专业化的发展,专职领薪官接管了本来由普通党员承担的大量党务,缩小了党员的政治参与空间,媒体时代竞选的专业化大大降低了党员和基层党组织政治动员活动的重要性。西方政党中,不同程度存在基层组织涣散、战斗力弱化、党员对党内事务冷漠的现象。据统计,消极党员已占到党员总数的30-40%;政党利用外部人才库为其决策服务,分散了普通党员对政党决策的影响力。党的总部尤其是领袖掌握人事权和决策权,普通党员的民主权利受到削弱。西方政党搞绝对民主化,领导人不敢进行必要的、适度的集中,领导集体软弱无力,影响了党的组织能力和决策的科学性。近年来,法国、德国、意大利等国执政党都曾因不经过仔细调查和科学评估,推出的福利和劳动制度改革引起社会强烈不满。波兰民左联在2003年开展政党整风工作导致扩大化,造成近一半的党员未获重新登记,结果得不偿失;一些政党允许派别存在,权力与路线争斗不断,难以驾驭党内民主的方向和进程。德国社民党、日本社民党和法国社会党都曾因为派别活动数次分裂,付出沉重代价,像日本社民党自战后到20世纪90年代中期一直是第二大党,如今已经沦落为无足轻重的小党。

几点启示

中国共产党的领导和执政,是中国特色社会主义民主政治的根本特征和重要内容;加强和改善党的领导,推进党内民主建设,是发展中国民主政治的前提和保证。综观世界上不同类型政党党内民主建设的探索与实践,对于不断深化对党内民主基本规律的认识,科学认识各国社会制度、意识形态和价值观念的差异,以全球眼光来审视和加强党内民主建设,大力弘扬改革创新精神,适应世界发展潮流和时代前进步伐,使中国共产党的党内民主建设更好地体现时代性、把握规律性、富于创造性,具有重要的启示和借鉴意义。

一、发展党内民主要始终坚持正确方向,保持有序可控稳步推进

民主的实现形式和实现程度受到本国国情包括政治、经济、意识形态、历史文化、文明程度等多方面的影响。党内民主的发展也受到国情和党情的影响。民主的实施是有条件的,不能超越特定的历史阶段,不能想搞多快就能搞多快。世界上100多个发展中国家,至今也没有一例是通过"一人一票、普选、政党轮替"民主化形式实现现代化的。许多发展中国家的执政党不顾实际全套照搬西方民主模式,导致自身力量的削弱和社会政治动荡,严重阻碍了经济发展的进程。比如印尼专业集团,没有顶住西方民主化浪潮的压力,不顾自身的条件,盲目选择西方政党党内民主模式,造成内部分裂不断,执政能力迅速下降,最终失去了民心,丢失了政权。又如南斯拉夫共产主义联盟不顾自身所处环境,过分强调民主,过分弱化集中,最终导致民主改革的失败和国家民族的分裂。从西方民主发展的本身而言,也是渐进的,有条件的。发达国家没有一个在实现现代化之前搞普选的,美国黑人到1965年才有投票权,瑞士到了1971年才实现真正意义上的普选。

因此,发展党内民主要坚持正确的政治方向,循序渐进、稳步推进。我们要始终坚持以中国特色社会主义理论体系为指导,坚持和发展马克思主义的党内民主理论,保证党内民主建设始终健康地向前发展;要把党内民主放到世界民主潮流的大背景下来思考,大胆吸收、借鉴国外政党发展党内民主的有益做法,自觉适应全社会民主意识和民主诉求普遍增强的新情况,加快党内民主建设进程,使党的民主建设始终与时代要求相适应,与世界潮流相合拍;同时,又不能急躁冒进、操之过急,要自觉把党内民主建设放在发展中国特色社会主义的大局中来把握,走自己的路,立足当前、着眼长远,把自上而下的带动和自下而上的促进结合起来,以有序可控的发展态势扎实推进。

二、创新发展党内民主理念,切实尊重党员主体地位

民主理念是民主发展的精神动力。从各国政党发展党内民主的实践看,大都根据民主政治的开放性和越来越走向公开透明的时代特征要求,确立和发展了民主公开的理念,使党员民主权利得到充分行使,增强党员参与党内政治活动的积极性。党的"十七大"提出"尊重党员主体地位"的重大命题,是马克思主义群众观和以人为本思想在党内生活中的重要体现,标志着新时期党的建设特别是民主理念的重大发展。发展党内民主要紧紧围绕尊重党员的主体地位来展开,从理论和实践的结合上,把尊重党员主体地位融入时代发展的进程之中,积极探索和解决尊重党员主体地位面临的任务和课题,把尊重党员主体地位的理念落实到党的建设的各个领域,使加强党的建设的过程真正成为尊重党员主体地位、充分发扬党内民主的过程。要树立服务的理念,党内民主建设必须与党、国家和人民事业的大局紧密联系起来思考和布局,党内民主建设的全部工作必须以党的政治路线为指导,为保证完成它的政治任务服务。要树立改革的理念,全面推进党内民主的体制与机制建设,大胆进行理论和实践探索,不断改进党内民主的方式方法,促进党内民主建设协调发展。要树立和谐的理念,通过党内民主的长足发展,凝聚各方力量,营造和谐融洽、平等有序的党内工作氛围,形成有利于发展党内民主的良好环境。要树立法治的理念,增强法治意识,抓好制度的贯彻执行,使党内民主建设进一步走上法治的轨道。

三、探索扩大基层党内民主的多种实现形式,逐步完善党内基层民主制度

实行党内基层民主制度是国外政党推进民主建设的重要突破口。有的西方政党搞公投式民主,不仅让党员有机会直接对党的重大事务发挥影响,而且扩大参与范围。有的政党主张党内实行公决,把党员直选党的领袖的做法以党章等形式固定化,维护了党员的选举权利。我们不能照搬这些做法,但可以得到一些启示。发展党内民主,需要更加重视基层党组织的地位、作用和权利,充分听取普通党员的意见。坚持从基层做起,探索积累经验,自下而上地逐步推进,在此基础上,及时总结经验,自上而下地规范和指导。逐步细化基层党内民主程序,进一步探索基层党员向上级党组织反映情况、表达意愿、参与决策等民主权利的有效途径。积极创新党内基层民主选举模式,在乡镇以下的基层党组织选举中试行或推行直接民主方式,增强基层选举的透明性、公正性,确保基层党员的选举权和被选举权不致被扭曲。

四、运用现代信息网络技术,拓展党内民主发展的新领域

现代信息技术迅速发展,使互联网等传媒成为人们日常生活必不可少的组成部分,也成为影响国家政治生活和社会舆论的重要因素。国外一些主要政党利用互联网有效地实现组织运行的信息化,加强了组织和党员之间的联系、沟通与协作。中国共产党要积极运用现代信息技术手段发展所带来的资源和优势,结合电子党务和党务公开的推行,通过党建网站、领导干部电子邮箱、开设党员论坛,建立以互联网为基础的党员与党组织交流沟通平台。要构建网上马克思主义意识形态理论传播阵地,掌握网络传媒的话语主导权,切实加强对各种新闻媒体的引导、监督和管理;要加强网络信息安全性建设,严格按照党建工作的性质、原则、范围、保密程度等方面的要求稳步推进;从要素构成、职能机制、发展趋势等方面入手,深化对党内民主建设信息化的理论研究。

五、坚持民主集中制,坚决维护党的团结统一

国外政党由于历史文化不同、党的性质不同,在对待民主与集中的问题上态度也不同。西方一些共产党国家,在苏东剧变后,放弃"民主集中制",实行"民主的运转原则",但由于过分强调民主,导致组织软弱涣散,党内派系争斗不断,党的战斗力明显下降。我们推进党内民主建设,既要充分发扬党内民主,使各级党组织和广大党员的意愿得到充分表达,防止个人专断;又要加强在民主基础上的集中,统一思想认识,保持步调一致,防止出现极端民主化倾向。要教育广大党员增强党纪观念,维护党的集中统一,自觉坚持个人服从组织、少数服从多数、下级组织服从上级组织、全党服从党的全国代表大会和中央委员会的原则,正确处理民主和集中、权利和义务的关系,把全党的意志和力量凝聚到全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的奋斗目标上来。

六、以党内民主带动人民民主,建设中国特色社会主义民主政治

民主政治是近代以来世界各国的政治潮流。党内民主和人民民主是民主政治的两个组成部分。随着经济、文化、社会交往的全球化趋势不断增强,国际政治民主化浪潮不可遏制,一国执政党的政治生活走向民主化就成为时代的要求和历史的必然。在当今世界,绝大多数国家都实行以政党活动为主体的民主政治,政党自然而然成为领导民主政治进展的核心力量。中国的民主是中国共产党领导的人民民主,中国共产党是领导民主政治建设的核心力量。党内民主与人民民主相互影响、相互促进,统一于中国特色社会主义民主政治建设实践中。中国共产党是执政党,党员的政治参与热情直接影响人民群众的政治参与热情,党内民主的状况直接影响社会民主的状况,党内的和谐程度直接影响社会的和谐程度。因此,"以扩大党内民主带动人民民主,以增进党内和谐促进社会和谐",是建设中国特色社会主义民主政治的有效途径。要始终保持党的先进性,发挥党内民主的表率作用,通过扎实有效的工作,不断提高党内民主建设质量和水平,发挥党内民主对人民民主的示范带动作用,促进党内民主和人民民主良性互动、共同发展。 

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