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王绍光:民主:独轮车还是四轮驱动

王绍光:民主:独轮车还是四轮驱动

《民主四讲》

本文为作者2012年5月27日在清华大学演讲的整理稿,初稿由观察者网整理,欧树军校出修正稿,最终经王绍光教授审阅
今天的讲演,我讨论实现民主的四个"轮子":选举、抽签、公众参与、群众路线。民主的实践方式其实比很多人想象的要丰富的多。现在的民主基本都是所谓"代议政府",都有所谓"代表"...形式性代表可以承担实现民主的重任吗?也许一个四轮驱动的车比独轮车跑起来更快、更稳一些。
作者简介: 王绍光
中国文化论坛理事,香港中文大学政治与公共行政系教授、清华大学公共管理学院长江讲座教授,英文学术刊物《The China Review》主编。1990年获康乃尔大学政治学博士学位。1990—2000年任教于美国耶鲁大学政治系。1993年,王绍光与胡鞍钢合著《中国国家能力报告》,推动了中国分税制的改革,时称"王胡报告"。
主要著作有:《理性与疯狂:文化大革命中的群众》、Failure of Charisma: The Chinese Cultural Revolution in Wuhan 、《挑战市场神话》、《分权的底限》、《多元与统一:第三部门国际比较研究》、《左脑的思考》、《美国进步时代的启示》、《安邦之道:国家转型的目标与途径》、《中国国家能力报告》(合著)、《中国地区差距报告》等。

首先感谢各位,现在是考试期间,麻烦各位过来,我知道挤时间很不容易。

现在是信息社会,刚才对我的介绍有些东西几个礼拜前还是真实的,现在已经过时了。首先我已经不是系主任,也不是中文大学服务中心的主任,这些职务我刚刚辞掉。另外,如果我自己写简历的话,我会加一块,我会强调我当过一个很不知名的一个中学的教员,我觉得那个经历对我非常非常重要,所以我写简历时会说我曾任武汉市堤角中学教员和耶鲁大学教员,我把它们放在一块去写。所以如果你是看在我是系主任或者是某个主任而来的话,现在可以离开了。我现在只是以一个教员的身份来演讲。

昨天我和北大法律系77届的同学刚刚在一起庆祝毕业30周年,今天是"求是"学会成立20周年,我就想到30年前我们还在北大读书的时候,就像"求是"学会的这些会员们一样,也是非常关心各种各样的事情,我记得我们当时办了一个政治学会,这个主题就更宽一点,什么问题都谈,讨论了很多当时大家觉得中国和世界面临的问题。这个学会和"求是"学会一样,也是由来自不同背景的同学组成。既有学文科的同学,也有大量学物理学、数学、技术物理、高能物理的同学。三十年过去了,学会里面的人有的变成了国家领导人,也有的变成了海外流亡分子。"求是"学会三十年以后不知道会怎么样。但结果并不重要,这个过程非常重要,不同的人聚集在一起考虑问题,最后可能发生分歧这个也不重要,只要你沿着自己认为正确的路走下去就可以了。

我今天这个题目显然和学会公布的广告有一点点差别,我把他叫做"民主四轮"。几年以前我在清华讲过民主这个课题,讲了四讲,后来我把这四讲编成了一本小书,名字叫《民主四讲》(下载)。今天我还用四个字来概括,叫"民主四轮",等一下我讲这"四轮"是什么意思。

"民主四轮"是什么意思呢?就是涉及到和民主相关的东西,有两样东西恐怕是不能不谈的,第一个就是所谓代表的产生。现代民主往往需要有代表,这个代表怎么产生出来呢?一种方式是大家非常熟悉而且很多人呼吁的,就是选举。但是很少人想到其实还有另外一个方式,就是抽签。所以这就已经有了两个"轮子"。民主还有另外一个层次,比挑选代表更加重要。挑选代表是间接的,由别的人来代表你,更重要的是直接影响决策。直接影响决策一般人会想到的名词叫"公众参与",英文叫popular participation。但还有另外一个"轮子",其实中国人也很熟悉,只是大家很少把它和公众参与甚至和民主联系起来,这就是"群众路线"。我给群众路线起了个英文名字,叫"qunticipation","qun"就是群众的意思。

今天我讲的"四轮",就是讲民主的实践方式其实比很多人想象的要丰富的多。我今天仅仅讲四轮,可能还有别的轮子。所以我并不是说民主只有四个轮子可以走,而是这四个"轮子"已经超过了很多人的想象。我今天围绕这四个"轮子"来讲,为什么这四个"轮子"都是重要的,可能有些大家不熟悉的"轮子"比大家最熟悉的"轮子"更加重要。这就是我们的提纲,我就围绕这四个问题来讲。第一个讲选举,第二个讲抽签,第三个讲公众参与,第四个讲群众路线。不过,在讲这四个问题之前还需讨论一个与选举和抽签相关的议题:代表。

代表 

刚才讲到了,现在的民主基本都是所谓"代议政府",都有所谓"代表"。这个词出现得很早,可以追溯到十六、十七世纪,甚至更早。所以现在的"民主"几乎都不是由人民自己当家作主,都是选出一些代表来为人民做主,这样的一种体制现在被叫做"代议民主"。我们谈到"代表"的时候,稍微做一点分析会发现至少有四个要素。

第一个要素是"被代表"。有很多人是被代表的,包括在座的所有人。被代表的可以是人民,可以是公民,可以是选民。这三个词语听起来一样,但是它们的内涵与外延都是不一样的。我们现在不讨论他们的内涵、外延、被代表的人到底是谁,总之第一个要素是"被代表者";第二个要素是"被代表的东西",比如代表的是人民的利益、人民的观点、人民的情感等等。一般人可能忘掉了被代表的东西,仅仅说"代表人民",这个词听起来太宽泛,宽泛到没有任何意义。这是第二个要素;第三个要素是"代表者"。既然有被代表者,那就有代表者。这样的代表者现在往往被叫做"议员"、"人大代表"、"总统"。这些人都自称、或自认为、或被其他人认为,他们是人民的某种东西的代表者。这是第三个要素。当然这三个要素以外,还有代表这一行为发生的时空环境。所以这样一分析,代表其实不是那么简单的事儿,不是说说而已或者说用一种机制就能解决的问题,实际上已经变得非常复杂了。

网上有个英文的《斯坦福哲学百科辞典》。在介绍"代表"的涵义时,它讲政治代表的概念听起来很简单了,甚至是很容易让人产生误解的那种简单:每个人好像都知道什么是政治代表,但是真正让大家去表达一下自己对政治代表的理解,大家的看法可能是非常不一样。事实上,围绕"代表"已形成了一大批文献,不同的人对这个难以捉摸的概念定义十分不同。刚才我讲到了四个要素,可以产生很多种搭配。只要某一个搭配不一样,理解就会不一样。所以,听起来大家都很清楚什么叫代表,好像非常简单,但政治代表是一个非常宽泛的概念,有各种各样的定义,说起来非常复杂。1960年的时候,美国有一个亚里士多德学会,他们搞了一次研讨会。研讨会的标题是一个非常简单、很多人认为不是问题的问题:一个人怎么能代表另外一个人?大家很少去问这种问题,但是这个问题很值得去追问。这其实是一个很不简单、很麻烦的概念。

在政治学的文献里边,谈到代表的讨论都不能不提到汉娜·皮特金(Hanna Pitkin)的《代表的概念》(The Concept of Representation)一书。这是一本1967年出版的老书,比在座很多人的年龄要长。皮特金还活着,现在已81岁,我等会还会提到她。按照她1967年的的理解,"代表"这个概念仔细分解起来意义非常不一样,至少有四种含义。

第一种含义,叫做"象征性代表"(Symbolic Representation),说到底就是一个象征。比如说我们中国人看到五星红旗就想到中国,甚至外国人恐怕也这么想,当然五星红旗说实在的和中国没有任何关系,但它是象征性的代表。我们在讲到政治代表的时候和"象征性代表"没什么关系,所以待会儿就不会讲它了。当然在政治哲学上,象征性代表有很重要的意义,但我今天不讲。

第二种含义叫"实质性代表"(Substantive Representation)。什么叫"实质性代表"?那些人可能和你们没有任何关系,他们并不是你们推举出来的,也不是你们选出来的,但他们确实能代表你们的利益,在实实在在的意义上代表了你们的利益,人们可以把他们看做大救星。所以陕北的农民才会说"东方红、太阳升,中国出了个毛泽东,他是人民的大救星",但毛泽东并不是选出来的,也不是抽签抽出来的,他在最实质的意义上代表了广大贫苦农民的利益。实质性的代表我今天也不讲,因为很多人认为它与当代不少人的民主理念关系不大,所以不去讲它。

但是后两种意义上的代表就与当代讨论的民主有关了。第三种叫做形式性代表(Formalistic representation),在形式上、在程序上这些人可以代表另外一些人。他们是选出来的,在形式上经过一套程序。这就叫形式性代表。

最后一类,可能大家不是太熟悉,但是学过统计学的人就会知道这是什么东西,叫做描绘性代表(Descriptive representation)。什么叫描绘性代表呢?就是有一大群人,我从里边随机抽取一小群人,这一小群人的特征和一整群人的特征是一样的。这一小群人可以被叫做"缩样"(Miniature),当代民主理论大师罗伯特·道尔也把它称之为"微群"("minipopulus"),它可以代表整群人所有的特征,包括情感、利益、倾向、观点。这种代表叫作描绘性代表。很多人常常认为这个和当代民主没有关系,但实际上它和民主有很紧密的关联。所以我后面讲的内容主要围绕着后两种代表:形式性代表、描绘性代表。

选举

形式性代表,它的制度反映到今天的制度,就叫做代议制政府,英语叫"representative government",有些时候被称为"representative democracy"。我更倾向于不用"民主",因为这个词好像把它定了性,我情愿用一个中性词:代议制政府,即它未必是民主的。那么在这种形式性代表的体制中,代表如何产生的呢?是通过普遍的、自由的、竞争性的选举产生的。普遍是什么意思呢?指的是到了一定的年龄比如18岁,不分男女、种族、阶级、宗教信仰都有参加选举的平等权利,这叫普遍性。所谓的"普选"指的就是这个意思。第二个是自由的:即没有人强迫你去选这个人或那个人,这个党或那个党,每个人的选择是自己意志的体现。第三个是竞争性的:即候选的政党或个人不止一个,多于一个,当然也不是无限多,不是"海选"。

在这种形式性代表体制下,代表通过普遍的、自由的、竞争性的选举产生出来。这个机制大家好像都能理解,好像很简单:一方面选民用参加选举的方式将权力授权给议员以及其他选举出来的官员,这和西方政治哲学里面的社会契约概念有关:我把权力转让给你,你来帮我行使权力。另一方面,议员和其他选举出来的官员要对选民负责,否则要承担不能连选连任的风险。英语叫做"accountability",听起来像个会计学的概念,和会计学没准还真有些关系。这就是形式性代表的运作机制,很简单。用下面这张图来表示,一方面是选民,一方面是代表。选民通过选举授权给代表,代表按照这一理论框架则应该回应选民,对选民负责。如果他们不回应选民,不对选民负责怎么办呢?那下次不选他们,通过选举惩罚。选举是惩罚,也是授权。这听起来是不是大家理解的民主?


现代人们一想到挑选代表,自然就会想到选举,认为这是最恰当的方法。其他选人的方式,比如继承、拍卖、推举、考试等这几种方式,在形式性代表体制下被认为是不恰当的、不公正的。为什么呢?因为一方面其它方式不允许所有人都享有参加选举的平等权利,另一方面它们也剥夺了其他合格的人当选的平等权利,所以大家认为它们是不恰当、不公正的,好像只有选举赋予了所有人公平的机会。所以关于代表的产生方式,往往大家想象的时候连一个疑问也提不出来,包括一些很有思想的人,比如说学西方哲学的都知道的罗尔斯。罗尔斯在《正义论》里边就会写到:"在自由民主体制下,所有的公民享有平等的基本自由,包括政治自由"。什么叫政治自由呢?罗尔斯进一步定义为:"选举和担任公职的权利":选举别人,或者自己担任公职,这就是政治权利,天然的一种东西。现在最流行的理念、理论基本都这么讲,好像天经地义一般。但实际上从"民主"到"代表",再从"代表"到"选举"是概念上的两大跳跃,其中每一次跳跃都很成问题,在理论上都很麻烦。

刚才我提到的那位把代表分为四类的汉娜·皮特金最近写的一篇文章,马上就会用中文出版,北大法学院的一个《北大法律评论》今年七月份会出一期专辑,由六篇文章组成,专门讨论与民主、代表、选举相关的问题,文章由中国人民大学的欧树军教授翻译,我做的校正并写了一篇前言。其中皮特金的文章就叫做《代表和民主》(Representation and Democracy),副标题更有意思:"麻烦的联姻"("Uneasy Alliance)。在很多人听起来,把"代表"与"民主"放在一起是太自然不过的联姻,但在这位研究代表问题几十年的学者看来,它却是个非常麻烦的联姻。她在文章中讲了她自己的认识是如何发展的:关于"代表与民主的关系,我的早期研究从来没有涉及这个主题,因为当时我想当然地认为二者的关系确定无疑。就像今天的大多数人一样,我那时多多少少把民主与代表划了等号,或者至少是与代议制政府划了等号。在现代情境下,只有代表能让民主成为可能,这似乎成了公理。这个假定不能说完全错误,但却存在严重误导,如果人们把它视为公理,只提出技术问题而非基本理论问题,这种误导就仍然根深蒂固。"

很多人第一次读到这句话可能会觉得很纳闷:民主和代表之间的关系不是天然的吗?不是确定无疑的吗?为什么这个研究了一辈子代表理论的人突然到了八十多岁的时候提出疑问,认为这是一种很麻烦的联姻,而且她认为大多数人这样看问题是一个根深蒂固的误导。她在这里提出只讲技术性问题是不够的,技术性问题经常有人讲,比如选举制度如何设计、如何改善等等,但她说仅仅围绕技术问题来讨论代表问题就忽略了更重要的理论问题:民主必须经过代表吗?如果必须经过代表,形式性代表可以承担实现民主的重任吗?如果形式性代表不堪重负,那应该是什么意义上的代表?由此展开的讨论今天晚上是不可能完成的。我这里只是点到为止,目的是告诉大家:民主、代表、选举之间的关系不像很多人想象的那么简单。

那为什么选举、代表与民主之间的关系没有那么简单呢?我下面仅仅是非常简单的介绍一下,选举本身有很多特征使得它无法产生有代表性的代表,因而无从实现任何意义上的民主。首先,大家都想要选举,但是到底是选什么大家往往却忘了。是要选代表还是要选领袖?选代表和选领袖显然不是同一件事情。或者你是要选具有领袖潜质的代表,或者是要选有代表性的领袖。如果你要选的是领袖或者是有才能的人,那还有一些其他方式可以用,比如说推举、考试、锻炼、考验,这些方式都可以使用,为什么不考虑别的方式?如果首先考虑的是代表性问题,那就是另外一码事儿了。如果考虑的是能力问题,大可以用别的方式。所以首先要问的是:选举到底是什么目的。很多人在要求选举甚至自己参加选举的时候,并不清楚自己要选什么,甚至在参加选举时候,不小心就把票投给了帅哥、美女了,因为他们看着养眼。有大量研究发现,长相和得票多少是有关系的。甚至还有说话方面,像我这样肯定就选不上,因为我说话不带磁音,缺乏吸引力。有研究发现,说话有磁性嗓音的男人,对中年女性选民特别有"致命的杀伤力"。那些中年女性投票的时候已经忘了她们是在选代表或者选领袖,她以为是在选美。所以听起来好像很简单,但仔细分析就不那么简单。

第二,现代的选举说起来几乎都是普选,也就是说不能禁止任何成年人享有投票权,法律有明确规定的除外。但实际上到选举的时候,你会发现不同社会阶层的人参与选举的积极性有严重的不平等分布现象。美国的数据很多,我在《民主四讲》中有所列举,这里就不去讲了。下面这张图展示的是欧洲的数据。从欧洲的选民数据中,我们会发现,管理阶层的投票率就比平均投票率高出18%,而体力劳动者的投票率就比平均投票率要低24%,两者之间的差距是42%。

我们一般听说选举应该是普遍的、自由的、竞争性的,但很少听人说选举应该是平等的,这绝不是不经意的疏忽。因为选举的平等不仅仅是选举权的平等,而是参与选举的平等,是实质性的平等。而现实中的选举各阶级的参与往往是非常不平等的。这是选举的另一个特点。大家不要忘了,在以选举为支柱的政治体制下,政客不管别的,他们最在意的就是选票。你参加投票,我就重视你;你不参加投票,对不起,我可以忽略不计。同理,你这个阶层参加投票比较多,我就重视你这个阶层的诉求;你这个阶层参加投票少,我对你这个阶层就就可以漠视。一旦投票参与非常不平等的时候,游戏就会发生潜移默化、但非常深刻的实质性变化。选举的游戏从代表人民变为代表选民,从代表选民变为代表投票比较积极的某些社会团体(它们往往是既得利益集团)。

第三,选举有非常容易被操控的特性。有一名非常有名的理性选择理论大师,名叫威廉·瑞克(William H. Riker),他已经去世了,被认为是二十世纪美国最重要的政治学者之一,担任过美国政治学会会长,在美国政治学的旗舰刊物《美国政治学评论》上发表的文章比其他任何人都多。他写过很多书,用非常严谨的思维方式来分析选举。在《自由主义对抗民粹主义》(Liberalism against Populism)一书中,他论证了两个看法。第一,同样的选民,同样的偏好,在不同的投票制度下,选举的结果不一样。因此,选举(他称之为"民主")是不准确的。第二,在同一种投票制度下,投票的结果是可以操控的。而且由于无从了解公开行动背后的私人动机,区分操控的结果与非操控的结果几无可能。因此,选举是无意义的。后来瑞克还写了一本可读性很强的小书《政治操控的艺术》。

我这里没有时间,不去介绍这两本书,而是想强调,无论是从历史上看,还是从现实上看,选举都是非常容易被操控的。操控的方式至少有三大类,第一类叫抢票,就是用暴力的方式胁迫人民选某人、某党,或者不选某人、某党。这种现象在历史上司空见惯,今天在很多国家依然如此。不要仅仅看几个西方国家,还有很多国家的选举与暴力使用和暴力威胁有密切的关系。只要稍微留意一下新闻就可以了解。

第二类叫买票。买票有两种方式,一种是直接的,就是我塞钱给你:"500块钱你卖不卖?"今天中国基层的村民选举中,已经出现了大量这样的例子。比如用肥皂、香烟、酒、现金来买票。在台湾、印度、菲律宾以及其它很多地方也是如此。不过,这种买票是低技术含量的,高技术含量的买票不用这种方式,而用各种各样最现代的企业营销模式来买票。这里我就不去讲细节,要不大家都学会了,这不是什么好东西,归根结底就是用现代的广告、营销等各种方式,把候选人当商品一样推销给选民。竞选于是变成了看哪个候选人的推销最成功。这些候选人要么用自己的钱,要么找赞助商用别人的钱,这里所谓"别人"无非是一些有权有势的利益集团。这里所说的钱也不是小钱,几百、几千、几万根本不足挂齿,需要的是几十万、几百万、几千万、几亿。在现代竞选中,只有拿得出大价钱才能买到影响力。今天也不去细讲了,这其中有大量可以讲的东西。

第三类叫骗票。骗票的方式千奇百怪,比如说选举,很少国家会把全国划成一个选区,而是把国家分成很多选区。这听起来很技术性,但是大约两百年前美国麻省州长就已经发现,如果在选区划分上操控得当,哪怕支持者人数不变的,自己这个党得票就可以多得多,从而取胜。这也就是说,用操控划分选区的方式可以操控选举的结果。也许有人会说,那是两百年前的陈芝麻烂谷子了。其实不然,尽管过去两百年里,一直有人试图消除对选区划分的操控,今天这个方式依然大行其道。如果你留意去看美国报纸的话,几乎每个月都有这样的报道:哪个地方又在用这种方式骗选票。

除此之外,还有其它形形色色的骗票方式,比如在选民登记上、选票上、计票上,都可以玩花招,等等,我就不去细讲了。。最重要的骗票方式,现在叫做负面选举。我这两天正好在看一本题为Counter Democracy的书,这个标题很难译为中文,我暂且把它译为《防范性民主》。这本书的作者皮埃尔•罗桑瓦龙(Pierre Rosanvallon)是法兰西学院院士,他至少有两本书已被译为中文,其中一本是:《公民的加冕礼:法国普选史》。我不详细讲这本书,只想点到这本书里讲到的一个重要趋势:就是在选举中,不管在美国还是其他西方国家,越来越多的选举叫做close election。什么叫close election?就是两党或者两个候选人得到的选票非常非常接近。在这样的时候,两党的竞选策略就会变得与以前大不一样。

罗桑瓦龙的结论是,"现在已没有人是真正被选上的",因为在每一场选举中,最重要的问题已经不是我想做什么,我这个党应当为人民做什么,而是千方百计地防止对手当选。那用什么方法呢?就是负面抹黑的方式。从赢得选举的角度看,负面抹黑的方式比宣扬自己的政纲要更有效,因为政治分析告诉我们,动员人们反对某个东西比较容易,要动员大家赞成某个东西比较难。用负面抹黑的方式从支出和收益的角度是非常划算的。书中讲到美国的例子:在1980年代早期的选举中,负面广告费占整个选举广告费的不到20%。到1988年老布什选举的时候,他就迈过了一条红线,负面选举的花费占整个选举广告的花费超过50%。到2004年小布什选举的时候,负面选举的广告费比重就更高了。所以美国的政治学家发明了一个词:poison politics,毒药政治,或者negative politics,负面政治,就是抹黑对手。现在不光是在美国,在很多地方选举,不是在重要议题上争论,而是尽量抹黑对手,这是操控选举非常有效的一种方式。

第四,选举中普遍存在策略性投票,也就是选民(或选民的操控者劝导选民)不是按照自己的本意投票,而是把票投给自己其他候选人,其目的是防止出现自己最不愿意看到的选举结果。比如,在2004年加拿大大选中,执政的自由党说服了很多新民主党的选民把票投给自由党,因为新民主党的选民最怕保守党执政,他们不把票投给自己支持的新民主党,而是把票投给自由党,为的是防止保守派当政。如果他们把票投给新民主党,而新民主党没有取胜机会,选票就浪费了。选举本来是用选票来表达偏好,但是由于存在策略性投票的可能性,无法知道谁是用策略性的投票方式,谁是偏好的直接表达,投票的结果并不能清晰地告诉我们选民的偏好到底是什么?瑞克在他的书里专门有一章讨论策略性投票。政党当然不会放过选举体制的这一特点,它们都是玩弄策略性投票的行家,田忌赛马那一套根本不在话下。假设三个人A、B、C参加只有两席名额的代表选举,又假设A和C属于同一个党,而A的支持度远高于其他两个候选人,她肯定可以当选。这时A和C的党就会用一个策略:劝自己党的一些人不要按本意把票投给A,因为投给A会浪费一批选票,他们应该把选票投给C,否则C就未必能当选。这种手法叫配票。配票在台湾选举中运用得炉火纯青,每次选举中都会有配票。这是策略性选举运用的一个例子。

第五,选举会产生政党得票与得到的席位不成比例的情况,例如得到的选票比例高于得到的席位比例;或反过来,得到的选票比例低于得到的席位比例。以2001年英国大选为例,工党得到了40.7%的选票,但得到了62.5%的席位,保守党得到31.7%的选票,但只得到25.2%的席位。其它几个党就比较惨了,比如自由民主党,它得到了18.3%的选票,但得到了7.9%的席位,听起来已经有些不合理了。但是,实际上在很多国家还有更不合理的情况出现:即得票多的政党得到的席位比得票少的政党还少。这种情况曾多次出现在新西兰,得选票多的党结果在选举中失利,得选票少的党结果赢了。如在1981年的大选中,国民党得到38.8%的选票,却在议会占据51.1%的席位,而得票39%的工党只拿到议会46.7%的席位。这种情况直到1996年的选举制度改革以后才有所改善。2000年台湾地区领导人选举也是这样,我们都知道那一年大选陈水扁得到39%的选票,连战得到23%,宋楚瑜得到37%,虽然连战和宋楚瑜在选举时不属于同一个政党,连战是国民党,宋楚瑜是脱离国民党独立参选,但他们都属于所谓的泛蓝阵营,泛蓝阵营显然是赢了,但是"总统"被陈水扁拿走了。选举制度会出现很多这样的情况:得票少但赢得选举。这种情况可以用改革选举制度的技术方法去解决,但我以前在耶鲁大学政治学系的同事道格拉斯·瑞伊(Douglas Rae)证明,任何选举制度都不是真正具有代表性的,得票与议会席位的不合比例性是不可能用技术性方法解决的,它已经反映了更实质的问题。

第六,选举的有限选择性。很多人认为选举应当是有竞争性的,应当有多于一个候选人、或多于一个参选的政党。但如果最后只剩下两个选择,这与只有一个选择差别很大吗?比如说前两天马英九正式宣布就职,台湾领导人选举的时候我正好在台北参观选举,当时大量民调表明这是一个程度非常高的close election,两边谁胜谁输非常难以预测。更耐人寻味的是很多人说我会投马英九的票,但其实我非常不喜欢他,我实在是没有办法,因为蔡英文更糟糕,我只能在里边选一个。2012年1月14日晚间,台湾2012年领导人选举结果揭晓,国民党候选人马英九以689万票,51.6%的得票率获得连任。而马英九2012年5月20日宣誓就职前,其民调信任度只有15%-23%,也就是说70%以上的民众不支持他,但没有办法,只能选他为领导人。这么一个没有能力、不得民心的政客当选只能说明其背后的逻辑是:"两个烂苹果,选一个没那么烂的"。这种情况不是仅仅在台湾的这次选举中出现,而是在很多地方很多次选举中会出现,选民的选择其实非常有限。。

第七,选举具有容易出错性。如果经常看新闻就会发现,很多选举需要重选或者重新计票,重新计票的结果往往会让很多人跌破眼镜。一个例子是2004年美国华盛顿州州长竞选,初次计票共和党胜利,但最后民主党胜利。当第一次计票时,共和党在300万张票中赢了261张票,与民主党差距微乎其微。由于得票差距太小,按照州法应当重新点算一下。第二次点票,共和党还是胜,但只赢了42票。300万张票中多了42票,民主党当然不干,42张选票只占300万张选票的的0.0014%,小小的疏忽就可能造成这种结果,因此有了第三次点票,在这次点票完全靠手工作业,点完后,出现翻盘,民主党反倒赢了10张选票。这一下轮到共和党不干了,于是就有了第四次点票。这次点票才发现有700多张选票漏点,重新计入这700多张选票,点完了发现民主党多得了129张票。最后民主党赢得了选举。现在的选举往往出现各方得票非常接近的状况(尤其是在实行总统制的地方),以至于所谓"大胜"(landslide election victory)也不过差几个百分点而已。在这种竞争非常激烈的选举中,出现误差的可能性其实非常大的。一般学者作统计都会有误差,如0.5%、1%、2%等,更何况选举这种充满了政治意味的游戏,这里出误差的可能性大得多。

第八,选票具有不易解读性。比如说,某个党推举的某位候选人得票比较多,你怎么解释它呢?是因为支持某人,还是支持某党,还是支持某党的政纲,还是支持某党在竞选中所作的允诺?还是因为选民不喜欢其他候选人、其它的党、其它党的政纲、或者其它党的允诺?可能性太多了。按照选举的理论,选出来的人要有回应性,他应该回应谁?他是选上来的人,假设他真心要为选民服务,他要回应什么东西?他根本没法知道。选举结果可以有各种各样的解读方式,非常不容易被解读。政客们深谙此道,他们知道谁也不知道"回应"到底是什么意思。于是政客们养成了一种习惯:在选举的时候天花乱坠,每逢选举几乎就是一个天花乱坠的假期。我们知道,美国每次总统大选期间,候选人都会拿中美关系说事,互相攀比谁对中国更强硬。但与此同时,美国总有官员对中国官员私下保证"这些都是竞选语言",好像竞选就可以发疯,就可以胡说八道,用这种方式可以拿到选票,而且也不需要负任何责任,因为没有人知道怎么解读最终的得票数,我的解读可以和你的解读南辕北辙。

最后,把上述八个特性都归纳起来,可以发现选举有一种自然的贵族倾向。最早发现这一特征的人是意大利人弗朗西斯科•圭恰迪尼(Francesco Guicciardini, 1483-1540),这个人也是最反对民主的。当时是十五、十六世纪,他就赞成选举,不赞成抽签。他认为选举比抽签好,因为不管选民是否与精英加以区隔,选举的结果总会具有贵族制特征。他的判断是,选举(尤其是在广大区域里或广大人群中进行的选举)趋向于将最有德性、最谨慎、最公正(换句话说,也就是最富有)的公民提升到公职。对他而言,选举之所以是个好东西,不是因为它具有任何民主的潜质,而是因为选举必然产生贵族统治,而贵族统治优于民主。他也许是最早鼓吹选举的一个人,因为他反对民主。

另外一位在西方思想史上起了很大作用的人,就是哈林顿(James Harrington, 1611-1677),这也是一位对民主持批判态度的思想家。在他看来,古代雅典民主挑选决策者的方式是愚蠢的,用抽签方法选出的人会比较傻,不会是那么优秀的人。与抽签不同,选举比较好,因为选举会将现有的精英挑选出来,也就是挑选出权贵阶层比较信得过的人。换句话说,反对民主正是哈灵顿支持选举的重要理由。

直到十八世纪,孟德斯鸠对选举的判断也与上两位思想家差不多,他讲的一句话几乎与2000年前亚里士多德讲的话一模一样:"用抽签的方法来挑选决策者,就是民主;用选举的方法挑选决策者,就是贵族统治"(《论法的精神》卷2,第2章)。亚里士多德认为用选举的方法挑选决策者叫寡头制,说法基本一模一样。

这也就是说,在西方思想史上,一直到18世纪末,几乎没有人认为选举是一种产生民主的方式,都认为选举是产生贵族统治、寡头制的方式,而他们认为寡头制、贵族统治是好东西,所以他们支持选举。

也许有人会说,18世纪还没有普选,才会产生贵族倾向。有了普选,这个倾向会不会就消失了呢?我们看看美国第105届国会(1997-1999年)的例子。既美国国会包括众议院和参议院:众议院435人加上参议院100人,总计535多人。在这535人中,225人是律师,还有214个人是商界和银行界的人。把这两类人加起来已经是439人。其余的人也几乎全是精英分子。这种状况不仅存在于这一届美国国会,而是几乎总是如此。如果有什么变化的话,那就是最近一届国会(第112届国会)里商界和银行界背景的人超过了法律界背景的人。我们最近经常批评全国人大工农代表太少,党代会工农代表太少,而美国国会这块基本没有,选出来的结果都是精英。当然你可以认为这是好事情,认为这些人的能力比较强。如果是挑选能力强的人,比选举好的方式多得是。如果用选举的方式挑选北大、清华的学生,大家会怎么看?

2008年哈佛大学法学院一位讲座教授拉尼•吉尼尔(Lani Guinier)发表了一篇题为"超越选主:反思作为陌生权贵的政治代表"的论文。这位讲座教授的经历不简单,因为她长期担任民权律师,争取平等的选举权,她自己说她早期认为选举权是最重要的东西。她后来在美国司法部任职,为黑人、少数民族争取平等的选举权,花费了很多时间。但是注意她这篇文章的副标题:"反思作为陌生权贵的政治代表"。"陌生权贵"指的是非常有势力但普通人觉得陌生的权贵。在这位哈佛教授看来,现在选举出来的人都是一群"陌生权贵"。这个判断几乎和17世纪、18世纪或者15、16世纪的人的判断一模一样:用选举方法产生的后果就是一批自然贵族;选举不是劳动人民、普通民众参政的平台。

选举的最后一个特征是其正当性,英文是legitimacy, 它有时候被翻译成"合法性",我认为是不对的,可能翻译成"正当性"或者"认受性"比较好。很多人认为经过普遍的、自由的、竞争性的选举产生的结果,就代表了选民的认可;选民认可的人当然就有正当性、认受性。的确,选举可以给人一种好的感觉:我参选了,所以我就做主了。但是三十年前我到美国留学的时候我碰到一位老师本杰明·金丝伯格(Benjamin Ginsberg),他正好出了一本新书《认可的后果:选举、公民控制与大众默许》(The Consequences of Consent: Elections, Citizen Control and Popular Acquiescence),我当时没读出味道来,因为我那时对选举相当迷信。但这本书我一直保留着,后来再读,读出味道来了。标题很有意思,叫做"认可的后果"。就是通过选举,你好像认可了这批人来治理你,认可的后果是什么?他说实际上的后果就是让大家心理上产生一种虚幻的满足感,好像我做了主,然后把你应该在其他领域参与的很多冲劲消磨殆尽,就不用别的方式参与政治了,放弃了其他的民主参与方式。

 

现在小结一下。用选举这种方式产生代表、实现民主听起来非常天然、自然,但实际上这三者间存在着非常复杂的关系。选举的特性,包括目的之模糊性、可操纵性、投票的策略性、不合比例性、有限选择性、容易出错性、选票不宜解读性、自然贵族性、正当性,加到一起就使人不得不问,以选举为支撑的形式性代表体制到底能不能实现民主的理念?这是一个大问号。

大量的人直到今天还是这么看,认为民主等于代表,代表就要通过选举方式产生,这叫代议制政府或叫代议制民主。但这种迷信现在正遭到严重的危机。这种危机其实早就出现过,卢梭就曾嘲笑过当时的英国人,"他们只有在选举国会议员期间是自由的,议员一旦选出之后,他们就是奴隶,他们就等于零了"。

在代议制传入中国不久,孙中山也曾提醒人民警惕选主的"流弊",即代议士"其始籍人民选举以获取其资格,其继则悍然违背人民之意志以行事,而人民亦莫之如何"。为此,他特别强调"直接民权"。


现在代议民主的危机表现在三个方面:1)民众对选举失去兴趣,致使投票率一路下滑; 2)政党制度日渐衰落,愿意集合在政党旗帜下的人越来越少;3)人们对议会、内阁、总统、文官等"民选"与"非民选"机构的信任持续走低。2003年美国一位著名专栏作家法里德·扎卡利亞(Fareed Zakaria)写的一本书《自由的未来》。他在书特别讲道:具有讽刺意味的是,在无数个民意调查中,当美国人被问及他们最尊重哪些公共机构时,三个机构总是名列前茅,即最高法院、军队和联邦储备银行。这三个机构的共同特征是:它们都不是选举产生的,不是民意代表机构,恰恰相反,正是那个所谓的民意代表机构-美国国会,在大多数民意调查中处于垫底位置。这是2003年的情况,2010年4月18日美国皮尤研究中心发表的民意调查报告《美国人民与其政府:不信任、不满意、愤怒以及党派积怨》再次证实了这个观察。它发现只有24%的美国人对国会的所作所为持肯定态度,高达65%持否定态度;国会的声誉仅比因金融海啸而搞得臭名昭著的银行与金融机构略高一点。。如果跟踪盖洛普的民调数据就可以看到,到2012年大约只有13%左右的美国人认可美国国会的表现。

对自己选出来的人并不信任,这种情况不仅存在于美国。我有欧洲29国的数据,对比人民对民意代表和警察的信任度,几乎在所有国家,,人们更相信警察这种暴力机构,而不太相信民选出来的所谓"民意代表",只有卢森堡(人口比小小的澳门还少)两者旗鼓相当。

总之一句话,我在这一节做的事就是把选举这种很多人认为是天然的东西问题化了

抽签

上面讲到,我要讨论代表的两种实现方式:一种叫形式性代表,一种叫描绘性代表。什么叫描绘性代表呢?这种制度我把它叫作民主制。它虽然也挑选代表,但不是代议制,因为不必要。这些代表产生的方式,是用抽签,或者随机挑选的方式产生的,英文叫作sortition。中国学英语的人大概没人听说过这个英文词,因为它在参见文献中几乎从来不出现。描绘性代表的运作机制很简单,就是用随机的方式挑选出人民的代表,它是人民的缩样,是"微群"。这群人虽然人少,但由于他们是随机挑选出来的,这群人已经具备了全体人民的特征。因此,他们哪怕随心所以地想问题,作选择,已经可以代表人民的偏好、观点、利益以及意识形态。他们就是人民的替身。

这种代表理念其实也不是什么新鲜东西,法国大革命早期有一位支持革命的贵族,这个人叫米拉伯(Comte de Mirabeau)。他认为,如果一个国家如果要选一个议会的话,这个议会就"应该像一副能够描绘真实地理情况的地图一样,地图不管是它的一部分还是全幅地图,这个小图都要跟真实地理状况的比例一致"。如果你第一次访问清华,找到的清华地图,比例与现实的清华校园不一致,你就会被误导,在清华园里迷失方向。这个比例必须一致,虽然图很小,比真实的清华要小很多很多倍,但是小图要反应真实的地理状况。米拉伯认为议会就应该是这样子的。另外一位提到"缩样"概念的人是美国的第一任副总统亚当斯,他后来继任华盛顿成为美国第二任总统。他在一封给友人的信中写道:议会"应该就像一幅肖像画,只不过小一点",这个人民的缩样"应该像人民一样思考、感觉、推理、行动"。这群人不是用选举的方法产生,不是谁有钱就把谁选上去,,而是选出一群人能像肖像一样准确反映所有人的所有特征。

1867年,英国维多利亚时代最为出色的長篇小說家之一安东尼·特洛勒普(Anthony Trollope)出版的一本政治小说《菲尼亚斯·芬恩:爱尔兰成员》(Phineas Finn: The Irish Member)。这位小说家的看法是"好比肖像必须像本人一样,代议机构必须像它所代表的人民...... 一位权威告诉我们,我们的下议院应该像一面人民的镜子。我认为,不是镜子,而是人民的缩样"。

如果说上面引述的这几位只表达了一种理念的话,现代对实现这种理念的途径也比较清楚了,这就是随机挑选出来的样本。大家都知道盖洛普调查,盖洛普调查是以乔治·盖洛普这个人命名的,他建立了盖洛普这个公司。他在1948年出版的书中讲了一段话:"如果样本是精确挑选出来的话,它就是代表了总人群的一个微缩复制品。它包括的农民、医生、律师、天主教徒、新教徒、老人、年轻人、老板、打工者等等在比例上与在总人口中的比例不相上下。这种样本可以反映全国的观点,只有些许误差"。

形式性代表与描绘性代表有什么实质的区别呢?让我引述一本书,书名是这本书《公民议会》(A Citizen Legislature),由两位学者于1985年出版第一版,2008年再版,作者把书放在网上,可以免费下载。这本书倡导用抽签方式产生议会,作者指出,如果美国国会以抽签方式产生的话,它就应该包括大约50%的人是妇女,12%的人是黑人,6%的人是拉丁裔的人,25%的人是蓝领工人,10%的人是失业者,只能有两位医生或牙医,一位学校的行政管理人员,两位会计师,一位地产商、八位老师、一位科学家、四位会计、九位饮食业员工、一位儿童工作者、三位木匠、四位农场工人、三位汽车修理工、一位消防员、一位计算机工程师(记住第一版出版于1985年)、一位佛教徒。我们没必要细究各项比例现在发生了什么样的变化,重要的是,用这种方式挑选出来的美国国会将与现实中的美国国会完全不一样,不再由律师、商人、银行家掌控。这就是两种代表的最大区别。

与这个区别相关的还有两项区别。第一,运作方式不一样,一个是以授权和负责来运作,一个由选出来的人随心所欲就能代表人民。第二,两者产生的制度非常不一样:一个是代议政府,一个是真正的民主制。

很多人第一次听说用抽签的方式挑选人民代表都可能觉得不可思议。那么抽签这种方式背后的假设是什么呢?与选举一对比其实也很简单。选举最早的支撑者以及现在的支撑者,只要你一逼问他们,他们就会说选举可以选出最能干的人。这背后有一种假设,就是这个世界只能由能干者来统治。高贵者可以统治世界,而愚蠢者则不能,选举可以把他们排除出去。不太好看,不太聪明,没有好的学历,没有财富就选不上。抽签的基本假设则不同,它假定任何人只有愿意参与抉择,都有能力在其中做出贡献。这与精英政治选举政治的假设是背道而驰的。这就像毛泽东的一句话"高贵者最愚蠢,卑贱者最聪明。"虽然这说得有点过,但是我们可以说,他们是一样的聪明或是一样的愚蠢。这是基本假设的差别。

抽签不是一个新东西。20世纪以来对抽签在政治中的运用讨论不多,但在此之前情况并非如此。例如19世纪末叶还有这方面的书籍出版,1884年出版了一本题为《用抽签的方式挑选--治理政治腐败的唯一方法》的书,几年后,在1891年又出版了一本历史书:《雅典时期的抽签选举》。

的确,用抽签方式来实现民主,是一种更公平的方式。我前面讲到选举目的的模糊性,用抽签就不模糊了,这种方法尤其适用于挑选作为人民代表的决策者。实际上早在古希腊时期的民主,抽签就是选取官员的主要做法。大部分官员和议员是用这种方式选出来的,其基本假设是每个人都有管理城邦的能力。那时只有少部分需要特殊技能的职位要用选举方式产生。实际上,如果选能是目的,这还不如中国的科举方式。

雅典时代的抽签就具有一些技术含量,现在希腊的碑铭博物馆(Epigraphical Museum)还保留着那时的抽签仪,石头做的。

大家熟悉的思想史上两位巨人柏拉图和亚里士多德都谈到过抽签,不过他们都不喜欢民主制。比如柏拉图讲:"民主制度是党争结果,平民获得胜利,他们把敌党一些人处死,一些人流放国外,其余的公民都有同等的公民权及做官的机会-官职通常抽签决定"(《理想国》第八卷)。这就是柏拉图对当时民主的概括。亚里士多德说的也大体一样:"用抽签的方式产生执政官被认为是民主,用选举的方式产生官员被认为是寡头政治"(《政治学》卷四、章九);"平民政体有这样一些特征:所有官员从全体公民中选举产生;全体公民统治每一个人,而每一个人反过来又统治全体公民;所有的官职或者是所有不要求具有经验和技术的官职,都应通过抽签来任命"(《政治学》卷六、章二)。由此可见,古希腊民主中抽签的地位。

与人们普遍的误解相反,抽签制并不仅仅体现在雅典民主中。在发明代议制之前,大多数公民行使权力的政治制度都在不同程度上、实行过不同形式的抽签制。古希腊以后,罗马共和国时期,大量运用抽签方式来任命官员。到了后来意大利半岛的那些城市共和国也是这样,如威尼斯大公国。

威尼斯大公国的长期稳定曾引起观察者极大的兴趣。在一千多年里,大公是威尼斯的首席执政官。从1268年到1797年,威尼斯大公是通过抽签与选举搭配的方式产生的。这个过程的复杂性超过了现代人的想象。第一步,用抽签的方法挑选出30名成员;然后再用抽签的方法在30人中挑出9人。第二步,这9个人选出40个人来,再用抽签的方法把这40个压缩为12个人。这12个人再选出25个人来。第三步,用抽签的方法把这25个人压缩为9个人,这9个人再选出45个人来。第四步,用抽签的方法将这45个人压缩11个人,这11个人再选出41个人来。最后,这41个人选出一个人来,他就是大公。程序如此复杂,就是为了防止有钱有势的家族控制大公的挑选过程,使任何一个有势力的家族都不可能把握最终结果,因为他们也许可以操控选举,但无法操控抽签。

无独有偶,同样在意大利半岛,佛罗伦萨的执政官长期也是用这种方式选出的。在很长时期里,佛罗伦萨是人文主义与共和复兴的知识中心。在中世纪与文艺复兴时期,Signoria是佛罗伦萨的市政府,它由9位成员(the Priori)组成,在城市的行会成员中产生。产生机制很复杂,最终所有30岁以上行会成员的名字都可能被放入8个叫做borse的皮革包中。这些皮革包通常被存放在Santa Croce教堂中;每两个月举办一个简短的仪式,从中随机抽取出9人。如果被抽中的人没有负债,最近没有担任过Signoria成员,且与已经抽中的人没有关系,他们便有担任Signoria成员的资格。他们的任期不长,任期一到,又按前述方式来一次抽签。下图就是佛罗伦萨的抽签包。看来这个包也不太高级,与现在时髦的香包差远了。

 

也许会有人说,管理古代社会比较简单,抽签也就罢了,现代社会不适合用这种方式挑选人民的代表。此言差矣!在不少国家,长期以来,法院的评审员便是从老百姓中随机挑选出来的,他们的任务是决定庭审被告是否有罪,手握生死予夺的大权。从20世纪70年代开始又有了一些新的试验,如规划单元(planning cell)、市民团(citizens' jury)、共识会议(consensus conference)、商议性民调(deliberative polling)等等。

比较大的试验2004-05年发生在加拿大的英属哥伦比亚省。他们那儿的选举法有问题,需要修改。然而如欲让被选上的议员改选举法,这几乎是不可能的。是与虎谋皮,因为他们是现行选举法的受益者。所以英属哥伦比亚省换了方式,就是从该省79个选区的每个选区随机抽取一男一女,再加上原住民中抽取的2人,共160人,他们组成市民议会,由他们提出选举改革的建议。这些人都是各行各业的普通人,请专家给他们讲解各种选举制度的异同后,他们都变成了选举制度的专家。他们再经过反复讨论达成方案,用这个方案来改造选举制度。但方案变成法律要经过全民投票批准,门槛是60%的全省选民以及60%选区中简单多数支持。最后功亏一篑,79个选区中77个选区过了门槛,但全省只有57.7%的选民支持,虽然是大多数,但可惜没有通过设定的门槛。尽管没能成功改革这个省的选举制度,这项试验意义重大,引来了不少学者与其他人的关注。加拿大最大的省安大略省后来也采用了这种方式来改善他们的选举制度,不过也没成功。

在大西洋对岸,法国2006年总统大选的时候,有一个社会党人候选人Segolene Royal提出了一项大胆的修宪建议。她许诺,如果当选,她组建一个由抽签产生的市民议会;市民议会将与现存的国民议会一道参与修宪的讨论,最后拿出草案提交全民公决。

2011年剑桥大学出版社出了一本新书我觉得很重要,书名叫做《马基雅维利式民主》,值得译成中文。这本书改变了以往人们对于马基雅维利学说的解释。一听到马基雅维利中国人首先想到的是韩非子,是个玩弄权谋的大师,目的是用强大的国家让臣民屈服。但这本书完全改变了这种解释,,很值得一看。这本书最后一章有个建议,希望美国成立一个类似罗马共和国时期的保民院,由51名公民组成,经抽签产生,任期一年,不得连任,不得重复担任。对其成员的激励措施包括,对他们发放一年的薪酬补偿,保证回到原来的工作岗位,免除子女大学学费,免税一年。而政治和经济精英没有资格进入保民院,这是指一生当中已连续两任担任市镇、州或联邦民选官职的任何人,以及净家庭收入等于或超过34.5万美元的任何人(比如美国最富有10%的家庭成员)。考虑到美国的独特历史,应该赋予非洲裔美国人和美国土著公民更多机会担任保民官。保民官有权以多数表决方式否决国会立法、行政命令和最高法院的判决;可以召集全民公投;如果51票中最少有38票赞成,保民官在其一年任期内有权对现任联邦官员启动弹劾程序。

我上面之所以不厌其烦地列举现实中的试验与理论上的建议,是想告诉大家,许多关心现代民主的人已经跳出了选主(即以选举为特征的制度)的束缚,用抽签的方式来产生人民是值得考虑的选项之一。

从学理的角度看,抽签具有一些优势与劣势。学政治学或是哲学的学者可能会听说过叫埃尔斯特(Jon Elster),他是清华大学崔之元教授以前的导师,现在是美国哥伦比亚大学教授和法兰西学院院士。我自己在抽签研究中受到纽约大学曼宁(Bernard Manin)教授《代议政府的原则》(The Principles of Representative Government)一书的影响。前年在巴黎见到埃尔斯特时,我跟他提到这种影响。他说曼宁的著作当然很重要,因为他是我的学生。原来他早在20世纪80年代就开始研究随机性在政治中的运用。在埃尔斯特看来抽签有几大优势。第一,它可以避免策略性投票,因为在抽签中,策略性投票既无必要也无可能。第二,它可以避免选票浪费问题。如果有些人得到的选票超过当选的门槛,就会出现选票浪费。抽签解决了这个问题。第三,抽签可以避免少数派永远得不到代表的问题。第四,抽签可以防止出现一个专业政客集团。第五,特殊利益集团对立法机构的压力会大大减小,因为它们不再能操控选人的过程。第六,不断加入的新鲜血液有利于代表对人民的需求与要求有更深切的感受。

如果让我来概括的话,我会强调抽签在公平与效率两方面的优势。如果抽签和选举都有公平性的话,那么两者的公平性不在同一个量级上。选举保证每个人都有选别人的平等权利,而抽签保证的是每个人都有当选的平等机会,选举则没有这种可能性。这样一比,两者的公平性高下立分。除了更公平外,抽签很可能也是更有效率的。2011年一份非常有影响科学刊物Physica A发表了一篇非常有意思的论文,标题是"偶然的政客:随机挑选的立法者如何能提高议会效率?"(Accidental politicians: How randomly selected legislators can improve parliament efficiency)。作者用数理模型证明,假如一个议会有两个政党或两个政治联盟,这时如果在议会中增加一部分通过抽签挑选出来的成员,议会制定法律的效率就会提高。他们衡量立法效率的标准有两个:一是通过法律的数量,二是平均社会福利。所以用抽签来改造选举制度不仅从公平角度看是可欲的,从效率角度看也是可欲的。

许多人可能还是不相信抽签比选举可靠。那么我们就来看看美国的老百姓如何看待抽签。2012年2月,与盖洛普齐名的调查公司"拉斯穆森报告"(Rasmussen Reports)在美国进行了一次全国性民调,问题是:如果从电话簿中随机抽选一部分人来做国会议员,他们会不会比现在的国会议员做得更好?结果,43%的人认为抽签选出的人会做得更好,38%的人不同意,还有19%的人不知道怎么回答。以前的调查结果比43%还要高。

当然抽签不是没有劣势。埃尔斯特列举了两条,一个劣势是代表不太可能连任,既然他们不断轮换,就难以积累立法经验。但我觉得这不是什么太大的劣势。埃尔斯特自己在前面讲到,如果常换的话,他们与人民的关系就更为紧密。似乎这里面有点内在矛盾。另一个劣势是,假如代表都是抽签挑选出来的话,官僚的权力可能会变得更大,因为他们此时成为了制度中的稳定因素。如何避免或缩小这个劣势需要认真思考。

可能还是有很多人会认为选出来的人水平可能会高一点,但我刚刚看到一个报道:美国独立调查研究机构阳光基金会(Sunlight Foundation)2012年5月的最新报告称,目前美国国会议员的平均讲话水平连高中毕业生都不如,与高二的学生处在同一个档次。看来选出来的人也许社会地位比较高、拥有资源比较多,但真实水平就让人难以恭维了。抽签挑选出来的人水平未必会比他们差多少。

如果比较选举与抽签这两种方式的话,很明显选举的那些特性,如目的之模糊性、可操纵性、投票的策略性、不合比例性、有限选择性、容易出错性、选票不宜解读性、自然贵族性、正当性,抽签几乎可以避免所有这些问题,只有一点:老百姓接不接受抽签挑选出来的人?他们会不会缺乏正当性或认受性?如果看上述美国民调,美国老百姓可以大致接受,我不知道中国人现在能不能接受。也许现在的关键是没想到,认真想一想,也许中国人也会认为这是一个不错的主意。

当然还有一种方式就是选举与抽签混合,但混合也有不同的搭配,大家可以设想一下用什么样的方法搭配出来的鸡尾酒最可口。

公众参与

上面讲到的民主都是通过代表实现的:如果代表是选举出来的,就等于是别人帮你作主;如果代表是抽签产生的,与整体的人民直接作主相当近似,但毕竟由他人替代,还是间接的。间接民主最大的问题是阻隔广大人民群众亲身参与经济、社会、政治管理的途径。美国有一位年已九旬的政治理论家谢尔登•沃林(Sheldon Wolin),他是普林斯顿大学政治系荣休教授,一大批美国著名的政治理论家都是他的门生,包括上面提到的皮特金。沃林认为民主制是一项关乎普通公民政治潜质的工程,也就是说,民主的关键是千千万万普通公民把民主理念内化于心,相信自己、依靠自己、敢于发挥自己的首创精神。抱着与沃林相同或类似的理念,真正关心民主的人都会强调公众参与的重要性,公众参与首先表现为直接参与决策过程,影响决策。1984年,本杰明·巴伯(Benjamin R. Barber)出版了《强势民主》(Strong Democracy: Participatory Politics for a New Age)一书。该书已有中译本,但译名似乎不太准确,译为《坚固的民主》也许更好。与"坚固的民主"对应的是"羸弱的民主",也就是巴伯所说的"thin democracy",即代议民主。什么才能造就"坚固的民主"呢?书的副标题给出了答案:参与政治。令人遗憾的是,中译的两个版本封面都只有书名,没有副标题,忽视了参与的关键作用。

公众参与是指可能受政府决策影响的人对政府决策的影响。对这个简单的定义,需要作以下说明。

第一,这里"公众"并不一定是指全体公民,而是指那些可能受政府决策影响的人,或简称为"利益相关群体"。政策不同,受其影响的人群也不同。有些政策也许只会影响很小一部分人,有些政策则可能影响到所有人。因此,"公众"的含义是随政策性质而变化的。

第二,利益相关群体未必是利益相同的人。恰恰相反,利益相关群体很可能是由利益相互冲突的人群组成,如与环保政策相关的污染方与反污染方,与劳工政策相关的劳方与资方。

第三,这里"政府"不一定是指中央政府或最高决策者,也包括中央政府的各个部门、地方各级政府、以及地方政府的各个部门。一般而言,政府的层级越低,利益相关群体的规模越小;层级越高,利益相关群体的规模越大。

第四,在大多数情况下,"公众参与"并不意味着"公众"直接做出决策。政策制定可以细分为政策规划、方案草拟、方案比较、政策确定四个阶段。公众参与主要是在前三阶段对政府的决策施加影响,而不改变政府作为政策最后拍板者的责任。当然,在例外情况下,公众也可以在第四阶段直接决定政策,如瑞士进行的那些具有约束力的公民投票。

第五,公众影响政府决策的渠道很多,可以归为两大类:一类是政府通过法规设置的体制内参与渠道,一类是体制外渠道,如请愿、抗议、罢工、示威、骚乱等。前者越完善,后者被利用的可能性越小。但历史地看,后者往往是推动前者发展的原因。尽管如此,本文关注的重点是体制内的公众参与渠道,或简称为公众参与机制。

从以上定义可以看得很清楚,公众参与是公众与政府间的互动过程。公众"输入",政府"产出"。政府产出的是政策,那么,公众可以输入什么呢? 概括地说,在政策形成过程中,公众有三类资源可以输入。第一类是"民意",即民众的政策偏好;第二类是"民智",即民众针对政策方案提供的建言;第三类是"民决",即民众对政策备选方案的取舍。

由此看来,公众与政府的互动有三个关键环节,即 "听取民意"、"吸取民智"、以及"实行民决"。在政策制定的不同阶段,这三个环节发挥着不同的作用。听取民意的作用主要体现在政策规划阶段,偶尔也会影响方案比较阶段;吸取民智在方案草拟与方案比较阶段优为凸现,实行民决则只有在政策的提出和拍板阶段才能显露身手。

为了分析的便利,以下我们依次分别讨论这三个环节及其在西方国家的实践,目的是为中国树立一个横向参照系。需要指出的是,现实世界往往比抽象的分析框架更为复杂,这三个环节的界限并不总是那么清晰,几个环节混杂在一起是常见的事。

听取民意

所有现代政治体制都标榜尊重民意,但直到最近,多数西方国家才开始做出让民意直接影响政策制定的法律与制度安排,比广泛实施信息公开还要晚。

听取民意是指在政府在制定政策的过程中充分考虑民众的需要、关切、期望、价值观、以及他们面临的问题。听取民意之所以重要是基于以下四个理由。第一是伦理性理由:既然政府的决策会影响某些人的福祉,那些人的政策偏好就理所应当受到尊重。第二是实质性理由:由于很多政策问题相当复杂,只有听取民意,才可能从方方面面获得必要的相关信息,使出台的政策不至于荒腔走板。第三是工具性理由:经过与民众进行广泛对话,利益相关者才能充分理解政策的目标和手段,因而有利于消除政策采纳与实施中可能出现的障碍。第四是教育性理由:听取民意表达的过程揭示了不同人群的不同政策偏好,因而使人们更容易理解政策是妥协的产物。

听取民意是公众与政府之间的双向互动:一方面,为了获得民众的反馈,政府必须首先向民众提供必要信息;另一方面,政府承诺尊重民众在政策制定过程中发出的呼声。不过,在这种双向互动中,政府仍然居于主导地位,因为是它划定在什么问题上、听取谁的意见的范围,并为最后决策拍板。

关于在什么问题上必须听取民众的意见,各国做法差异很大。在某些国家(如瑞士),制定政策必须听取民意已成为宪法基本原则之一;在更多的国家(如日本、加拿大、意大利、芬兰),法律只要求对那些涉及规制的政策征求民众意见,即所谓"规制影响评估" (Regulatory impact assessment)。这种评估针对计划出台的规制向相关产业和社会大众征求意见,以确定其成本与收益的时间、空间、社会分布。规制影响评估在环境保护、土地使用、都市规划方面尤为常见。还有些国家尽管没有关于征求民意的立法(如冰岛),但在法律和政策出台前往往会听取各相关方面的意见,已经形成了惯例。

关于征求哪些民众的意见,各国在不同政策领域里的做法差异也很大。有的只注重直接受政策影响的人群,有的则把征求意见的范围扩展至可能间接受到影响的群体,还有的涵盖全体公民。不管被征求意见的范围有多大,关键是有没有包括政策争议各个方面,能否严防一言堂,避免偏听偏信。为此,不少国家都建立了政府参与的多边对话机制,尤其是在劳工政策和社会政策领域。

政府听取民意的形式有主动和被动之分。依互动程度排列,前者包括定期进行社会普查、有选择地展开民意调查、发布咨询文件征求意见、安排焦点小组 (focus group) 深入访谈 、召集听证会、组建咨询委员会等。后者是指政府被动地接受民众用各种方式表达出来的意见,如向政府工作人员反映情况、给官员或报刊编辑写信、上访、请愿、投诉、抗议、罢工、示威等。主动和被动形式的咨询都是必要的,两者都可以为政府形成政策方针提供有价值的信息。互联网的普及更是为政府咨询民意提供了便利。现在,政府可以通过电子邮件、设立专门网站、开辟在线论坛等方式来征求民众对法律与政策的意见。

吸取民智

在政策制定过程中尊重民意,好比厂商在产品设计过程中做消费者调查,民众在这里还不过是政策的"顾客"而已。公众参与的下一步是在政策制定过程中输入民智。与"民意"不同,"民智"不再是民众的政策偏好,而是他们与政策相关的经验、观点、思路、创意。在这里,民众不再仅仅是政策的"消费者",而是政策设计的参与者。

吸取民智的关键在于如何定义民智的"民"。它是指决策者以外的任何人?还是指政府以外的任何人?还是指千千万万普通老百姓?如果是指决策者以外的任何人,很多国家早已建立了政府内部的政策研究机构。如果是指政府以外的任何人,形形色色的专家学者、民间智库,游说团体也早已在不少国家的政策制定过程中大显身手。问题是这些人都是所谓"政策精英" (policy elite),由他们构成的"政策网络"(policy networks) 或"政策圈"(policy communities) 固然在很大程度上统治了不少现代国家,  但是这些网络和圈子能在多大程度上代表普通老百姓的利益就十分可疑了。

为了防止公共政策被精英"垄断"或被特殊利益"劫持",吸取民智不能忽略普通民众的输入。在确定政策优先排序、化解政策冲突、比较和挑选政策选项方面,普通民众的智慧绝不比政策精英们来得低。吸取民智的传统方式包括召开民众大会、公布咨询文件以听取意见等。近年来,一些国家(如加拿大、英国)开始推广一些公众参与的新方式,如组建公民咨询团 (citizen panels) 和公民审议团 (citizen juries)。两者成员的构成都必须在统计意义上反映当地人口的构成,具有代表性。其差别是,前者规模较大,政府定期以问卷调查或开会的方式进行政策咨询;后者规模很小,集中讨论复杂、技术性较强的政策议题。互联网大规模普及以后,设立开放的互动式网站也正在成为广泛吸取民智的新渠道。不过,这些制度创新大多仍处于试验阶段,且集中在地方政府层面。

实行民决

尊重民意和吸取民智可以统称为咨询。两者之间的差别在于,前者着眼于民众的政策偏好,后者着眼于民众的政策创意;两者的共同点在于,它们都是政府主导的双向互动。不管是尊重民意,还是吸取民智,政府都掌握着主动权,民众不过是被动反应。民决是公众参与的下一步,让民众也分享提议权和决定权,在决策过程中成为与政府平起平坐的伙伴。

理想的民决应该体现在决策的全过程,允许民众与政府一起参与设置政策议程、提出政策选项、控制政策流程、做出最后抉择。但在现实世界中,理想的民决并不存在。现实存在的民决主要体现在决策过程的一头一尾。在决策的初始阶段,民决表现为由民众提出立法或政策议案。如有些发达国家(如奥地利、西班牙)的宪法赋予民众提出立法建议的权利。在瑞士,如果在18个月内获得十万选民的签署,民众甚至还可以要求修改宪法,议会和政府则不得改动其修正案。在决策的最后阶段,民决体现在由民众以公民投票的方式决定是否采纳或撤除某项法律或政策。 即使这一头一尾的民决在西方发达国家也不多见,如果存在的话,很少运用于全国性决策。因为这个缘故,一项有关发达国家的研究把民决称之为公众参与的"新疆域",应该是恰如其分的。

公众参与的位阶

以上三个环节可以被看作公众参与的三级位阶。输入民意是最低的位阶,因为此时民众只是被当作政策的"消费者"。即使政府根据民意进行政策规划,不过是"看客下菜"而已,民众在方案草拟、方案比较方面的能动性、创造性被完全忽略了。输入民智将公众参与的水平提升到下一个位阶。不过如上所述,对"民智"的"民"要作进一步分析。在很多情况下,所谓"民"不过是"外"的意思,即只要政府利用"外脑",就被当作尊重"民智"了。而"外脑"往往特指政府部门以外的专家、学者,而不包括普通百姓。如果是这样,虽然"公众参与"的"参与"范围扩大了,"公众"范围却缩小了。真正意义上的尊重民智必须尊重所有人的智慧。"民决"是本来意义上的民主:公众直接作出政策抉择,而不需假手代议士。只有在这个阶段,民众才不仅拥有参与的权利,而且拥有了决策的权力。 不过即使在西方"民主"国家,"民决"的局面也很少出现。

区分公众参与的位阶并不意味着在任何情况下位阶都越高越好。政策种类千差万别,并不是在所有政策的制定过程中,高位阶的公共参与都是必要的、可能的。要确定哪个位阶的公众参与最为恰当,必须取决于政策是技术性很强还是价值性很强?是地方性还是全国性?是涉及一部分人还是所有人?是争议性很小还是很大?  具体问题具体分析,这才是判断的标准。

公众参与对推进民主的作用无疑是巨大的,但我们还是需要对这个作用做进一步解析。一个问题是谁在起作用?参与在很大程度上取决于各利益群体的参与能力。由于各种资源(包括金钱、人脉)分布不均,不同利益群体的参与能力非常不同。美国的诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨2011年5月发表了一篇文章:"1%有、1%治、1%享"(Of the 1%, by the 1%, for the 1%),随后美国出现了99%的运动、占领华尔街运动。虽然都可以参与,但是1%人的参与能力比99%的人的参与能力要强太多。所以占领华尔街运动会把美国国旗改成下面这个样子,不是50个州而是50个大公司。同时占领华尔街运动在各地都打出了同一个口号:"华尔街有两个党(指美国的民主、共和两党),我们需要自己的党"。在中国,大都市那些与官府有千丝万缕联系的商人参与能力一定很强,而贵州山区穷乡僻壤的孩子们也许完全没有参与能力。不平等的参与必然导致不平等的影响力。

第二个问题是参与过程得到表达的是什么?一般而言,参与者向决策者表达的是自己的要求(wants),如治理环境、减税等。需要指出的是,"要求"不同于"需求"(needs)。后者是指维持生命以及维护尊严的必需,如贵州山区孩子的基本教育设施、营养午餐;而前者一般超越了后者。 很明显,仅仅强调参与,美国最富有1%人口相当于其余99%人口的优势只会强化,不会削弱;仅仅强调参与,对贵州山区的孩子们无异于缘木求鱼。

下面的图将公众参与的理想情形与实际情形进行了对比。公共参与的理想情形是所有的利益相关者影响力是一样大的,但实际情形可能是比较强的利益相关群体对决策者影响比较大,弱势群体实际上对决策者影响会比较小。这是有大量实证研究证明的。听起来大家都享有参与的平等权利,据所谓多元主义学者说,不同群体可以相互制约。其实根本制约不了,强势的比弱势强不知多少倍,弱势的根本不能平衡强势的影响力。

 

 

群众路线

 

从上一节可以看到,当今对公众参与的讨论似乎假定,政策制定过程中存在一扇门,决策者在里面,公众在外面。建立公众参与机制无非是把原来紧锁的门改装成虚掩的单向弹簧门,公众参与就好比公众推开了那扇门,得以登堂入室参与屋内的游戏。不过矜持的决策者却不会走出户外。毛泽东等中国革命的领导人对"参与"的理解截然不同,他们主张决策者必须走出户外,主动深入到民众中去,这就是著名的"群众路线"。

在中国共产党的历史文献中,"群众路线"这个概念最早出现在1928年。该年11月,李立三在与江浙地区党的负责人谈话时指出,"在总的争取群众路线之(下),需要竭最大的努力到下层群众中去"。  此时这个概念还很不清晰。次年,周恩来与毛泽东分别在各自起草的文件中也使用了"群众路线"的概念,。  其后,在一系列文章和讲话中,毛泽东反复阐发了深入群众、尊重群众、依靠群众、动员群众、关心群众痛痒、真心实意为群众谋利益的重要意义,使群众路线的内涵逐步丰富起来。 1943年6月,在为党中央起草《关于领导方法的若干问题》的决定时,毛泽东第一次较为系统地概括了群众路线的思想:"在我党的一切实际工作中,凡属正确的领导,必须是从群众中来,到群众中去。这就是说,将群众的意见 (分散的无系统的意见) 集中起来 (经过研究,化为集中的系统的意见),又到群众中去作宣传解释,化为群众的意见,使群众坚持下去,见之于行动,并在群众行动中考验这些意见是否正确。然后再从群众中集中起来,再到群众中坚持下去。如此无限循环,一次比一次地更正确、更生动、更丰富。这就是马克思主义的认识论......从群众中集中起来又到群众中坚持下去,以形成正确的领导意见,是基本的领导方法"。

刘少奇等其他中国革命第一代领导人对群众路线的形成与发展也作出了卓越的贡献。1945年,在中共七大上作关于修改党章的报告时,刘少奇对群众路线作了详细的说明,将它归结为两个方面,即群众观点和群众路线的领导方法。在肯定"从群众中来,到群众中去"这一领导方法的同时,他特别强调群众观点的重要性,"一切为了人民群众的观点,一切向人民群众负责的观点,相信群众自己解放自己的观点,向人民群众学习的观点,这一切就是我们的群众观点,就是人民群众的先进部队对人民群众的观点。" 他认为只有具备了这样的群众观点,"才能有明确的工作中的群众路线,才能实行正确的领导"。到1956年中共召开八大时,邓小平关于修改党章的报告对以上两方面再次加以强调,明确把群众观点作为群众路线的一个重要内容。此后,中共对群众路线的表述基本定型,这就是:一切为了群众,一切依靠群众,从群众中来,到群众中去。

毛泽东把群众路线称之为中国共产党的"三大优良作风"之一, 《中共中央关于建国以来党的若干历史问题的决议》则把群众路线看作毛泽东思想"三大基本方面"之一。国外也有学者对群众路线赞誉有加,把它看作中国对马克思主义革命理论最具原创性的贡献。 

群众路线实际上就是一种决策模式。美国学者哈丁认为群众路线与西方社会科学中的决策过程模式不谋而合,包括信息采集、议程设定、政策策划、政策确定、政策实施、政策评估等几个阶段,只是用语不同。  但这样用西方模式来硬套群众路线有几个盲点,难以把握群众路线的精髓。第一,在群众路线的决策模式里,清晰的决策阶段并不存在;整个决策过程被看作一个周而复始、无限循环的过程,由领导与群众的不断互动组成。第二,群众路线模式的首要条件是决策者具有群众观点,而这个条件必须在任何具体决策前形成,并在与群众的互动中不断深化。第三,与其它任何模式相比,群众路线模式对群众在决策过程中的作用更加重视,要求形成密切的干群关系。第四,在群众路线模式里,决策者的角色并不是拍板者,因为,他们作出的决定还得拿到群众中去作宣传解释,化为群众的意见,并在群众行动中考验这些意见是否正确,以期未来的决策更加正确。  总之,群众是群众路线决策模式的主角。

与目前流行的各种公共参与模式相比,群众路线可以说是一种逆向参与模式,它所强调的是,决策者必须主动深入到人民大众中去,而不是坐等群众前来参与。这个模式有四个支撑点。

首先,所谓"从群众中来"就是要求领导干部与"群众打成一片,不是高踞于群众之上,而是深入于群众之中",一刻也不脱离群众。  毛泽东本人十分注重密切联系群众。即使在革命战争年代,他也经常利用战争间隙深入群众,了解老百姓的生活疾苦和需要。

其次,深入群众是为了培植群众观点。为此,毛泽东要求领导干部经常下基层,并在下基层时实行"三同",即与人民群众同吃、同住、同劳动,以拉近与群众的距离。除了在日常工作中必须密切联系群众外,五十至七十年代还形成制度,定期将领导机构的干部下放到农村当社员,下放到车间当工人,下放到连队当兵,直接参加体力劳动,与人民群众同甘苦,共患难。  只有保持与人民群众的血肉联系,干部才能转换角色,把世界观和立场真正转到工人农民这方面来,热爱人民群众,想人民所想、急人民所急,牢固树立起一切从人民的利益出发的群众观点。

第三,深入群众要倾听群众的呼声,了解民意。毛泽东特别强调到基层进行调查研究的重要性,他本人也树立了调查研究的典范。他认为,实际政策的决定,一定要根据具体情况。坐在房子里想象的东西,一定是脱离实际的东西。"所以详细的科学的实际调查,乃非常之必需"。 为此,他提出了"没有调查,就没有发言权"的名言。在毛泽东看来,调查研究可以有两种方法:走马观花和下马观花。他提倡下马观花,即深入基层、长期蹲点,做从历史到现状的系统调查研究。只有这样,才能发现问题、才能找到解决的办法。

不光调查研究的对象主要是人民群众,调查研究的重点也应该是人民群众的福祉。毛泽东在这方面说得很透彻,"一切群众的实际生活问题,都是我们应当注意的问题......我们应该深刻地注意群众生活的问题,从土地、劳动问题,到柴米油盐问题......一切这些群众生活上的问题,都应该把它提到自己的议事日程上......要得到群众的拥护吗?要群众拿出他们的全力放到战线上去吗?那末,就得和群众在一起,就得去发动群众的积极性,就得关心群众的痛痒,就得真心实意地为群众谋利益,解决群众的生产和生活的问题,盐的问题,米的问题,房子的问题,衣的问题,生小孩子的问题,解决群众的一切问题"。

如何能在调查研究中听到群众的真话呢?毛泽东指出,"主要的一点是要和群众做朋友,而不是去做侦探,使人家讨厌。群众不讲真话,是因为他们不知道你的来意究竟是否于他们有利。要在谈话过程中和做朋友的过程中,给他们一些时间摸索你的心,逐渐地让他们能够了解你的真意,把你当做好朋友看,然后才能调查出真情况来"。

第四,调查研究也是向人民群众吸取民智的过程。毛泽东式的调查研究与西方实证主义的调查研究不同,因为人民群众不仅仅是被观察对象,也是调查的积极参与者。这个研究方法上的差异源于对人民历史作用的判断。在毛泽东看来,"人民,只有人民,才是创造世界历史的动力"。基于这个判断,他告诫各级领导干部,"群众是真正的英雄,而我们自己则往往是幼稚可笑的,不了解这一点,就不能得到起码的知识"。 

毛泽东特别注重下层民众的聪明才智。他说,"'三个臭皮匠,合成一个诸葛亮',这就是说,群众有伟大的创造力。中国人民中间,实在有成千成万的'诸葛亮',每个乡村,每个市镇,都有那里的'诸葛亮'。我们应该走到群众中间去,向群众学习,把他们的经验综合起来,成为更好的有条理的道理和办法,然后再告诉群众(宣传),并号召群众实行起来,解决群众的问题,使群众得到解放和幸福"。 

向人民群众学习,不仅要有正确的观点,还必须展现出正确的态度。毛泽东根据自身的经验提醒广大干部,要调查研究,"没有满腔热忱,没有眼睛向下的决心,没有求知的渴望,没有放下臭架子、甘当小学生的精神,是一定不能做,也一定做不好的"。 进行调查研究时,一定要以普遍劳动者的身份出现,尊重群众,平等待人,要采取同志式的、讨论式的商量态度,决不可当钦差大臣,决不可摆架子,不可耍老爷式的态度。

与公众参与一样,群众路线也是有阶梯的,比较低的阶梯叫座谈会、恳谈会,高一点像现场调研、工作队、扫贫问苦、大下访、抓点蹲点、以点带面,最后是三同:同吃同住同劳动,真正变成普通民众,哪怕在短期里。其作用在于培养群众观点、设身处地感同身受、了解民情尤其是需求、汲取民智。

群众路线是中国共产党的优良传统。不幸的是,在过去一段时间,这份丰厚的遗产却被淡忘了。一些党政干部高高在上、脱离群众,甚至肆意欺压群众,成天与有钱人、小兄弟吃吃喝喝、拉拉扯扯。可喜的是,近来群众路线再次得到了重视。我非常喜欢中央电视台的一个栏目:"走基层、转作风、改文风"栏目。它的题头语生动地概括了群众路线的精髓:"坐在同一条板凳上,才缩短了心与心的距离;住在农家的炕头上,收获的才不只是建议。我的脚下沾有多少泥土,我的心中就沉淀多少真情,走近你、读懂你、为了你、依靠你。"而且后边还有一句话:"用双脚丈量民情,用心灵感受民生,"很精辟。

当然今天讲重庆不太时髦了,但我以前写过重庆,我今天对重庆的看法也没什么变化,所以我还愿意讲一讲。很多人以为重庆就是打黑唱红,但重庆更重要的东西和数字相关,一个叫三项制度,一个叫三项活动,一个叫五个重庆。三项制度、三项活动,说到底就是要把当官的逼到民众中间去,并把它制度化。

"三项制度"针对的是基层干部,而 "三项活动"针对的是全市各级机关干部。2008年底,中共重庆市委决定在全市村、社区普遍建立健全"三项制度"。第一,村、社区党组织书记要统筹安排各项工作,每周集中接待群众不得少于一次,每次不少于半天。要通过党务公开栏、网络、广播等方式,对外公布接待群众的时间、地点、联系电话等事项。要耐心听取群众反映问题;对群众反映的情况,依据法律法规和有关政策规定及时进行处理;对群众提出的不符合法律法规和政策规定的不合理要求,要做好耐心细致的解释说明工作;对应通过司法途径解决的,要明确告知诉讼程序和受理单位。第二,村、社区党组织班子成员要制定进家入户走访群众的分工计划(成员间不相互重复走访),按照分工计划,每位成员每年到本村、本社区每户群众家庭走访不少于两次。重点家访困难户、上访户、致富能人、老党员和老干部。在入户家访时,重点了解党和国家的方针政策在基层的落实情况,群众的生产生活情况、存在的困难和问题,对党和政府的意见和建议等。第三,村、社区党组织对群众反映的问题和提出的意见建议,在做好详细登记的基础上,要明确处理责任人和具体经办人,限时办理,并在规定的时限内及时反馈反映人。

 "三项活动"指的是"三进三同"、"结穷亲"和"大下访(大走访)"。"三进三同"要求各级机关干部每年至少用一周时间,新招录公务员、新提任领导干部至少用一个月时间,进基层、进村子、进农户,与群众同吃、同住、同劳动。区县领导干部每年下基层调研不少于三个月,市级部门领导干部每年不少于两个月。为了不给基层和农民增加负担,干部在参与"三进三同"活动时,每天要交纳25元生活费,并自带生活必需品。

"结穷亲"要求各级机关干部与贫困村或贫困户结对帮扶,尤其要把重庆18个贫困工作重点区县作为活动的重点区域,把农村建卡贫困户、城市低保户和困难党员作为重点人群,把因子女上学负担较重、有劳动能力但缺乏生产条件的困难家庭作为重点对象。重庆要求市级机关厅局级领导干部和区县级领导干部每人结对帮扶一户困难党员和一户困难群众,市级机关处级干部、区县部门和乡镇级干部每人结对帮扶一户困难党员或困难群众,一般干部职工可单独,也可以党支部或处、室、科为单位,集体结对帮扶一户以上困难群众或困难党员,确保人员不漏、对象不重,机关全覆盖、干部全参与和农村建卡贫困户全结对。结对干部每年必须深入帮扶对象家中一般不少于两次。2010年6月下旬召开的重庆市委三届七次全会又决定将"结穷亲"实现机关全覆盖、干部全参与,与农村50万贫困户全结对。 

"大下访"要求区县党政主要负责人每人每月下访不少于一次(全年每人不少于12次),区县其他市管领导干部开展下访活动原则上每人每月一次,区县及以下各级干部也要采取定点接访、重点约访、带案下访、座谈走访、驻点指导、专题调研等方式参与"大下访"活动。"大下访"的目的是主动为群众诉求提供畅通的表达渠道,而不是坐在办公室里等待群众信访或上访,切实解决群众反映强烈的热点难点问题。

早在2007年5月,重庆市便全面启动了"万名干部大下访"活动,七万多名来自各级党委、人大、政府、政协以及各级法院、检察院,市和区县(自治县)两级党政机关、人民团体以及乡镇(街道)的领导班子成员和中层干部走出机关,深入基层,聆听群众的呼声和愿望,尽可能为老百姓释疑解惑、济困解难。2009年4月底,重庆市委又决定,在"大下访"的基础上,开展干部"大走访"攻坚行动,动员全市20万名干部,深入基层,走近群众。"三进三同"则开始于2009年7月。"结穷亲"是"三进三同"的副产品,2009年12月后迅速在两万多机关干部中展开。2010年3月,重庆市委正式出台《关于在全市机关干部中开展密切联系群众"三项活动"的意见》,明确要求不断深化"三进三同"、"结穷亲"、"大下访"等密切联系群众的"三项活动",把它们建设成联系群众、服务群众的长效机制。

所以重庆有句话叫"官不聊生"。当然有些人走形式,有些人是不情愿,但在重庆挂职一年有余的清华大学崔之元教授讲,哪怕是10%、20%做得有实效,也比不做要好的多。全国各地近年来也有类似的做法,不比重庆差。

下面的图将群众路线的理想情形与实际情形进行了对比。

图中SS是强势群体,WS是弱势群体, P是政策制定者。群众路线的理想情形是这样的: 决策者应当更多深入到弱势群体中去,而不是和强势群体多打交道。中共各级、各任领导人强调的基本也是如此。但是,群众路线有两个缺陷,它既取决于决策者是否有主动深入群众的意愿,也取决于决策者到底深入哪些群体。所以理想情形和实际可能的情形也可能出现不同。理想情形是多深入到普通民众中去,但实际情况上可能干部和老板在一起的时间更多,这是完全可能的。

总而言之,群众路线的决策模式调转了参与的方向,要求决策者主动、持续地深入群众。因此,我为它创造了一个英文单词叫"qunticipation",其中的"qun"就是"群"。公众参与模式强调参与是民众的权利,而群众路线模式则强调与民众打成一片是干部的责任。虽然这两个模式的着眼点不同,一个敦促决策者走出去,另一个要把民众请进来,但在听取民意、吸取民智方面,它们可能有异曲同工之妙。它们两者都有优势,但不是对立的,而是互补的,可以珠联璧合、相得益彰互补的方式就是老百姓可以走进决策者中间,决策者也必须走出去,尤其是要深入到所谓弱势群体里;将弱势群体组织起来,让他们对决策者有更大的影响。

结束语

今天的讲演,我讨论实现民主的四个"轮子":选举、抽签、公众参与、群众路线。我的结论可以用两张图来说明,一张是美式独轮车,一张图是国产的四轮驱动车。我的看法无非是想讲,也许一个四轮驱动的车比独轮车跑起来更快、更稳一些。大家同意吗?谢谢各位!

王绍光教授为香港中文大学政治与公共行政系讲座教授

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