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欧树军:统一福利身份改善再分配

删节版发表于21世纪经济报道2011.8.26,此为全文
社保号码与身份证号码统一的意义,需要放在整个福利国家史背景下来理解。福利国家的历史在西方并不长,从普鲁士建设最早的福利国家算起,不过百余年。但是,建设福利国家,增强政府的再分配能力,自现代民族国家兴起以来,就一直是声势最为浩大、投入最多、社会呼声最高的国家大事。

人力资源和社会保障部正在紧锣密鼓地推行全国社保卡统一工作,居民身份证号将作为社保卡号,终身不变,新社保卡将全国通行,并且具有充值功能,可随时随地交纳费用。

福利证是基本政治问题

    社保号码与身份证号码统一的意义,需要放在整个福利国家史背景下来理解。福利国家的历史在西方并不长,从普鲁士建设最早的福利国家算起,不过百余年。但是,建设福利国家,增强政府的再分配能力,自现代民族国家兴起以来,就一直是声势最为浩大、投入最多、社会呼声最高的国家大事。各国福利国家建设的方式不一,先后侧重点不同,经费来源、支付和可持续性也存在不少差异,但总体而言,福利国家通常是将生育、教育、失业、工伤、贫穷、住房、疾病、养老、死亡等等个人生活的重大事项都涵盖进来,整全而细致地照看人的整个生命过程,建立从摇篮到坟墓的全民基本社保体系,建立面向全民的"安全之网"。

    对于国家而言,如何通过认证界定福利资格,防止福利欺诈,扩大社会保障的覆盖面,让真正需要保障的人真正受益,直接决定着全民社保体系能否建立起来,能否维持下去,直接影响着普通人对国家的认同感。因此,在再分配领域,福利认证对于国家而言是个非常基本的政治问题。

    不同的福利领域,涉及家庭、儿童、身体、劳动力、穷人、居住状况、体质、老人等等个人不同生命阶段的基本身体、社会或者经济特征,这些特征有可能互相交叉重叠共同发挥作用,也有可能单独发挥作用,如何将与之相关的年龄、健康状态、贫富状况、就业状态等个人基本事实最大限度整合起来,涉及国家能否全面分析、比对、甄别、审核福利申请,认定福利资格,筛查福利欺诈,处理福利争议,换言之,有效的福利体系需要全面、整合的福利受益人身份和财产事实。全民基本社保体系比较完善的国家,通常将个人福利号码作为福利认证体系的整合机制。

个人福利号码可以整合人口调查、纳税调查、收入调查的结果,综合个人的基本身份、财产状况,并把它们放在一个唯一的个人号码之下。在很多国家,个人福利号码就是个人最好的身份证明,成功实现了个人身份的唯一性。通过个人资料的比对核查,实现准确处理福利申请、认定福利资格,从而有效防止福利欺诈的预期目标。而国民个人要想融入国家的福利体系,就得向国家提供自己的各种事实,并将个人重大生命事项的变动,比如迁居、地址变更、工作变动等状况,及时告知社会保障部门。

个人福利号码是福利认证的核心机制

    社会保障号码、国民保险号码、社会保险号码、国民健康保险卡等个人福利号码,是现代福利认证的核心机制,也是各种认证属性、各种个人特征的最佳融合器,集真实、准确、唯一、整合、流动和更新的优点于一身,也便于国家在规范层面设定统一的福利认证标准。美国的社会保障号码表现最突出,1935年社会保障法所建立的养老保险,就以全体国民的纳税调查为前提。1960年开始设立的社会保障数据库,已经将社会保障号码与1937年以来所有美国人的姓名、收入记录、福利状况与领取记录、住址变更等情况关联起来,以社会保障号码为基础的全国社会保障数据库成为极为重要的福利认证形式。

1943-1996五十三年间,普通人日常生活的方方面面都与个人福利号码这种现代福利认证的核心机制关联在一起,从中央到地方,从政府机构到私人部门,个人福利号码不仅用于证明公职雇员(1943)、军人(1966)、退伍军人(1966)、陪审员(1994)、外国合法居留及入籍(1996)等合法身份,也用于证明纳税人(1962)、购买债券(1963)、 申请贷款(1982、1989)开设银行账户(1983)、减免税资格(1986-1990)等基本经济活动,用于申请医疗补助(1965)、生育津贴(1974)、公共援助(1976)、食品券(1977、1988)、学校午餐补助(1981)、 失业救济(1984)、就业资格(1986)、退伍军人福利(1990)、工人补偿(1994)等福利项目,用于申请出生证(1988)、结婚证(1996)、离婚令(1996)、死亡证(1996)等个人的重大生命事项证明(1988),还用于申请捐血证明(1988)、各类驾照(1996)、专业资质(1996)、支付令(1996)、亲子鉴定(1996)等重要的社会经济事务。

可以看出,通过个人福利号码这种基础结构,国家与国民之间实现了紧密的联系和通畅的沟通,让国家史无前例地有能力将个人的各种身份特征、经济特征和社会特征整合在一起,加速了福利认证能力从弱到强的转变,建立起非常有效的福利认证体系,从实质上改善了国家的再分配能力。

世界上运转良好的全民社保体系,都离不开个人福利号码这一福利认证能力的基础结构,离不开个人福利号码这一现代福利认证的核心机制。社会保障的安全之网,离不开以个人福利号码为核心所建立的"认证之网"。这是现代人必须接受的政治现实,因为正是现代人对国家福利的需求甚至依赖,让国家有能力建立"认证之网",让国家有可能真正关注绝大多数人的期望,并为绝大多数人服务。

    概言之,"安全之网"需要"认证之网",有效的全民社保体系离不开福利身份的统一。社保号码与身份证号码的统一,将是中国建构、维系全民基本社保体系的重大进展。长远来看,也许不仅仅是实现号码的统一,有必要考虑社保卡与身份证的合一,这将在为人们提供更多便利的同时,更有效地统一福利身份,将全体国民纳入社保体系,最大程度地降低福利欺诈。事实上,我国的身份证制度最初有个方案,就是把"身份证"命名为"社保证"。也许当时是因为担心名实不符而没有采纳这个方案,今天二者已经有了名实相符的可能和需要。作为基本制度建设的一部分,福利身份的统一,将开启国家与社会治理的深刻变革。

作者:中国人民大学国际关系学院政治学系

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