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王绍光、夏瑛:再分配与不平等--香港案例对中国大陆的启示

比较2010.4
在大多数讨论香港收入分配不平等的研究中,关注点一般放在初始市场收入的分配上。这是可以理解的,然而,仅仅把研究停留在初始市场收入分配上是不够的。
作者简介: 王绍光
中国文化论坛理事,香港中文大学政治与公共行政系教授、清华大学公共管理学院长江讲座教授,英文学术刊物《The China Review》主编。1990年获康乃尔大学政治学博士学位。1990—2000年任教于美国耶鲁大学政治系。1993年,王绍光与胡鞍钢合著《中国国家能力报告》,推动了中国分税制的改革,时称"王胡报告"。
主要著作有:《理性与疯狂:文化大革命中的群众》、Failure of Charisma: The Chinese Cultural Revolution in Wuhan 、《挑战市场神话》、《分权的底限》、《多元与统一:第三部门国际比较研究》、《左脑的思考》、《美国进步时代的启示》、《安邦之道:国家转型的目标与途径》、《中国国家能力报告》(合著)、《中国地区差距报告》等。

富裕而不平等的香港

世界银行曾一度称赞包括香港在内的东亚“高效经济体”创造了一个奇迹:1960~1990年期间,它们不仅持续高速增长,而且收入分配高度平等1。至少就香港而言,这种夸奖有点不着边际。

不错,战后以来,作为亚洲四小龙之一的香港享受了经济增长的丰硕成果。从1950年到2008年,香港的GDP年均增长率高达6.9%。在此期间,香港人均GDP也快速攀升,年均增长率达4.8%(图1)2。1950年,香港的人均GDP远低于欧美任何一国;而到2009年,香港已成为世界上最富有的地区之一。国际货币基金组织与世界银行的统计显示,按购买力平价计算,其人均GDP已名列世界所有经济体的前十位以内3。快速的经济增长提升了香港家庭的收入水平。现在香港家庭住户的收入状况普遍比过去几十年改善良多。1971年香港家庭住户月收入中位数只有区区708港元,到2006年它已提升至17 250港元,增长了近24倍之多。因此,无论怎么看,香港的经济发展都可以称得上是一个经济奇迹。

香港人均GDP

  然而,家庭收入平均水平提高是一回事,增长了的收入是否在不同家庭住户之间公平分配则是另一回事。与世界银行前述判断截然不同,香港收入分配从第二次世界大战后一开始就是严重不平等的。早在1957年,衡量家庭住户收入不平等的基尼系数已经处于0.48的高位4。虽然此前没有可靠的数据,但不平等水平一定也很高。因为那时失业率经常在15%~17%之间徘徊5。从图2可以看出,香港的不平等状况只是在1963~1973年这十年间稍有缓解。但从1970年代中期开始,不平等态势持续恶化,从未改善,基尼系数在2006年攀上顶峰,高达0.533。

  这种变化趋势在图3中也许可以看得更清楚,它显示的是,不同收入水平家庭能够在多大程度上分享整体收入。很明显,1966~2006年这40年间,只是在1976年以前,低收入家庭的相对份额有所增加。此后,收入水平越低的家庭,分享总体收入的比例越来越少;收入层次越高的家庭,分享比例越来越高。2006年,最富裕10%的家庭拥有整体收入的41.4%,而最贫穷10%的家庭却只占不到1%的整体收入。即使下层50%家庭的收入加在一起,也还占不到整体收入的16%。换句话来说,从1970年代中期以来,低收入家庭的收入增长速度远低于高收入家庭的收入增长速度。如果这个趋势持续下去,已经严重不平等的香港会变得更加不平等。

  在新自由主义大行其道的过去三十多年里,世界上不少国家的不平等状况都恶化了。但相比于其他经济体,香港的贫富差距显得尤为突出。一项2005年的研究比较了香港、韩国、新加坡、中国台湾、印度尼西亚、马来西亚、菲律宾和泰国的收入分配状况6,它发现,在20世纪最后20年,香港的基尼系数在所有四小龙中位列首位,在这八个经济体中仅比泰国略低7。

  如果与高收入经济体相比,香港不平等状况的严重程度便显得更加突兀。图4表明,在人均收入高于20 000美元以上的29个经济体中,有9个的基尼系数在0.3以下(北欧国家一般在0.25左右);有17个经济体的基尼系数介于0.3~0.4之间;只有3个经济体的基尼系数高于0.4,它们分别是美国、新加坡与香港,而香港位居榜首,基尼系数达0.475。需要指出的是,图4与图2中不同,其中“收入”已不是家庭的“市场收入”或“初始收入”,而是“最终收入”,即经过再分配(纳税与享受种种福利待遇)以后的收入。它表明,即使考虑到政府再分配政策的影响,香港的不平等状况依然十分严峻。在图4包括的142个经济体中,按基尼系数从高往低排序,香港位于第32,前31个经济体几乎无一例外全是撒哈拉以南非洲国家或南美国家。

以上数据让我们看到一个反差极大的香港。一方面,就人均收入而言,它是世界上最富裕的经济体之一;另一方面,就家庭收入不平等状况而言,它却是世界上最糟糕经济体之一,而且情况还在不断恶化。

关于收入不平等的讨论由来已久。学者们往往把注意力集中在初始市场收入上,忽略了最终收入的分配状况。本文致力于分析政府再分配政策对最终收入分配不平等的影响。通过与其他经济体进行比较,我们将凸显香港政府再分配力度严重不足,并指出这种不足是香港最终收入分配极度不平等的关键所在。

最终收入分配为什么如此不平等?

前面已经提到“市场收入”与“最终收入”是两个不同的概念,因为在现代社会中,人们从市场经济活动中获得的收入并不是他们最终可以支配的收入。一方面,他们可能要依法向政府纳税;另一方面,他们可能会享受到政府提供的种种福利(包括现金与实物)待遇。只有经过这一增一减之后剩下的收入才是他们的“最终收入”。换句话说,在“市场收入”与“最终收入”之间还有个相关的概念,叫做“税后收入”。它们之间的关系用图5表示:最终收入的分配在多大程度上平等,不仅取决于市场收入的初始分配,也取决于政府通过税收与福利政策进行的再分配。

  上面我们已经看到,香港的市场收入分配十分不平等。在这种背景下,如果政府的再分配达到一定力度,最终收入的分配还是可以比较平等的。反之,如果政府的再分配意愿或能力很弱,最终收入的分配则不可能很平等。图6反映了香港近年来的实情。

毫无疑问,香港政府在再分配方面还是发挥了一定作用的。从市场经济活动中获得初始收入之后,香港居民往往要缴纳薪俸税和一些与房地产相关的税费(如物业税、差饷、地租),其中薪俸税是带有一点累进性的,即税率随着收入增加而逐步递增。同时,香港居民也享有几项福利待遇,如教育、医疗、公租房与政府资助房。以2006年为例,市场收入的基尼系数是0.533,税后收入的基尼系数降至0.521,降低了2.25%;最终收入的基尼系数再降至0.475,累积降低了10.88%。

虽然最终收入的不平等程度比市场收入的不平等降低了一些,在香港这个700万人口的城市,最终收入的基尼系数仍然高达0.475,比存在巨大地区差距、城乡差距的中国内地还要高。这还是让人不解。是不是香港的市场收入太不平等了,仅靠政府再分配政策无济于事呢?作为对比,我们可以看一个初始市场收入不平等水平与香港不相上下的例子——英国(图7)。

  图7显示,在新自由主义的“撒切尔革命”期间(1979~1990年),英国迅速两极化。“铁娘子”上台前,衡量市场收入不平等水平的基尼系数是0.43;到她下台前后,市场收入的基尼系数已上升至0.54,比当时的香港有过之而无不及。与此相应,从1970年代末到1990年代初,英国税后收入与最终收入的基尼系数也双双升至峰值。然而,与香港不同的是,英国政府再分配的力度强得多。在1977~2004/2005年期间,与市场初始收入相比,税后收入的基尼系数平均下降了29.3%,最终收入的基尼系数更是平均下降了42.8%。因此,自1980年代中期以来,英国最终收入的基尼系数一直在0.3左右波动,虽然比1970年代末的水平高一些,但比香港要低得多。

其实,像英国这样的例子还有一些;当然也不是所有经济体的再分配力度都像英国这么强。那么,到底是哪些经济体政府再分配能力比较强一些,哪些像香港一样比较弱一些呢?从图8我们可以得出几个有意思的观察。

  就初始市场收入而言,几乎所有国家都不太平等。在图8涵盖的42个经济体中,有13个基尼系数在0.5以上,也就是说与香港差不多;其余经济体市场收入的基尼系数也都在0.4以上;只有瑞士与荷兰是例外,基尼系数不到0.4,但也相当接近0.4。即使以平等著称的瑞典,市场收入的基尼系数也高达0.468。 这也就是说,在资本主义市场经济制度下,初始市场收入的不平等几乎是不可避免的。在这方面,香港似乎不是例外,而是与其他经济体没有太大的差别。

然而,就再分配力度而言,这42个国家之间的差别就显现出来了。它们可以被分为三组。第一组有17个经济体,它们的再分配力度很强,可以将市场收入的基尼系数消减35%以上。这主要是一些西欧、北欧国家。经过再分配以后,它们最终收入的基尼系数一般在0.3以下。第二组有10个经济体,它们的再分配力度次之,可以将市场收入的基尼系数消减15%以上、35%以下。这主要是一些南欧和盎格鲁撒克逊国家。经过再分配,它们最终收入的基尼系数一般在0.4以下。在第二组经济体中,美国是唯一的例外,因为它市场收入分配的差距太大,也因为它再分配力度仅仅比第二组的最低门栏高一点点(将市场收入的基尼系数消减了15.21%),其最终收入的基尼系数仍然高达0.418。实际上,美国已处在跌入第三组的边缘。第三组有15个经济体,它们的再分配力度较弱或很弱,至多能将市场收入的基尼系数消减15%。这主要是拉美国家,但也包括香港、新加坡与俄罗斯。即使经过再分配,它们最终收入的基尼系数依然在0.45左右。在巴西与智利,税收与福利则完全没有带来收入分配的任何改善。

  由是观之,与新加坡一样,香港在人均收入方面上属于第一世界,但在再分配力度方面则属于第三世界;美国也相去不远。

香港的再分配力度为什么如此之低?从体制上看,原因其实并不复杂。一方面,香港税收体制不利于再分配。不错,香港的薪俸税是累进的,收入越高、税率也越高。但薪俸税的最高税率很低,近年来在17%上下。也就是说,年收入50万的人与5亿的人适用的税率相同。公司所得税的最高税率也只有16.5%。另外,香港没有开征其他地方常见的再分配税种,如遗产税、股息税、资产增值税。因此,香港是富人的税收天堂。而博彩税的大头来自那些热衷于赛马的底层民众;卖地收入的负担实际上也最后落到了一般老百姓头上。由于税种少、税负低,香港的总体税负很轻,政府财政收入占本地生产总值的比重一般在20%以下,与OECD国家一般在40%以上不可同日而语8。

正是因为政府干预少、美国保守智库“传统基金会”几乎年年把香港评为“最自由经济体”9,香港不少人对此也一向引以为傲。但政府财政收入少的直接后果是它无力扩大社会转移支出。在社会转移支出方面,虽然香港政府提供近乎免费的医疗服务、为12年义务教育免除学杂费以及为30%左右的低层民众经营公租屋,但香港没有失业救济、没有退休保障(公务员除外);社会救助(综合社会保障援助计划)的规模也远远低于大多数欧美国家。这反映到图9上:就社会支出占GDP比重而言,香港(黑色粗线)一直大幅偏离绝大多数OECD国家,只与两个经济体为伍,即韩国和墨西哥。到2005年,即使这两个经济体也都已超过香港,尽管它们的人均GDP还远低于香港。

  图10包含91个经济体的数据,它清楚表明,政府社会支出占GDP的比重与最终收入不平等水平之间存在负相关关系:社会支出越大,不平等水平越低;反之,社会支出越小,不平等水平越高。富裕的香港之所以如此不平等,它的“小政府”(政府干预小、政府财政收入少、政府社会支出少)看来难脱其咎。

小结

在大多数讨论香港收入分配不平等的研究中,关注点一般放在初始市场收入的分配上。这是可以理解的,我们的确有必要深入了解为什么市场收入分配的不平等程度会发生变化。然而,仅仅把研究停留在初始市场收入分配上是不够的。如本文所揭示的,在资本主义市场经济体制下,市场收入不平等是常态,而不是例外。香港之所以显得例外是因为它的政府再分配力度太弱,而大多数与香港人均GDP相若的经济体再分配力度要强得多。

这告诉我们,要缓解香港收入分配不平等的程度,仅在初始市场收入上做文章,改善的可能性恐怕不大。真正重要的是,香港必须加大政府再分配的力度。只要香港的再分配力度达到OECD国家的平均水平,其最终收入的基尼系数就可以降到0.35左右。不过,香港政府真有可能改变其“不干预”的哲学吗?什么因素可以促使香港政府作出这样的改变?这些就不是本文可以回答的了。

  1 World Bank, The East Asian Miracle: Economic Growth and Public Policy (Oxford: Oxford University Press, 1993), pp. 8, 28-32. 这份报告的图1-3用一种特殊的方式证明香港与新加坡、中国台湾、韩国同属一类,都在经济高速增长的同时将收入不平等维持在一个很低的水平。

  2 历史数据来自Angus Maddison的网站http://www.ggdc.net/maddison/Historic ... /vertical-.le_02-2010.xls

  3 国际货币基金组织的数据见http://www.imf.org/external/pubs/ft/w ... weodata/WEOApr2010all.xls;世界银行的数据见http://siteresources.worldbank.org/DA ... ICS/Resources/GDP_PPP.pdfhttp://siteresources.worldbank.org/DA ... TISTICS/Resources/POP.pdf

  4 基尼系数衡量收入不平等收入的常用指标之一,它介于0与1之间,0意味着完全平等(所有人都具有同等的收入)、而1意味着指完全不平等(一个人拥有所有收入)。因此,基尼系数越高意味着不平等的状况越糟糕。

5 Tzong-biau Lin, “Growth, Equity, and Income Distribution Policies in Hong Kong,”The Developing Economies, Vol. XXIII, No.4 (December 1985), pp. 397-398.

6 除菲律宾外,这些经济体正好是世界银行1993年报告所说的“高效经济体”。

7 Ragayah Haji Mat Zin, “Income Distribution in East Asian Developing Countries: Recent Trends,”Asian-Pacific Economic Literature, Vol. 19, No. 2 (Oct. 2005), pp. 36-54.

8 根据香港政府统计处数据计算。数据来源http://www.censtatd.gov.hk/hong_kong_ ... bjectID=9&tableID=193

9 见传统基金会网页http://www.heritage.org/index/Explore.aspx?view=by-variables

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