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扎卡拉斯:抽签与民主代表:一个温和建议

开放时代2012.12
选举与民主并不总是紧密相关。正如民主史家常常指出的,古代雅典人相信抽签而非选举是挑选执政官的最民主手段。比如,亚里士多德就写道, "通过抽签任命执政官被认为是民主的,通过选举来任命是寡头式的。"

【原提要】选举往往导致富人和特权阶层享有过多代表权,而穷人和弱势公民则得不到充分代表,抽签从候选人库中随机遴选,每个人都有被选中的平等机会,可以矫正这种民主的缺陷。抽签广泛应用于早期民主国家和共和国:古雅典和文艺复兴时期的佛罗伦萨和威尼斯城市国家。才能与知识的障碍不应成为将普通大众排除在民主过程之外的借口,现代大众民主国家应考虑将抽签制度化,并扩大其适用范围,这样才能让自己的政治制度更加民主。如果理所当然地接受受过教育的精英支配一切,并满足于他们仅仅只是每隔几年接受一次选举制约,那我们就不能再自称为民主主义者,我们所喜好的实际上就是带有自由、民主和技术专家统治特征的"寡头混合体制"。

选举与民主并不总是紧密相关。正如民主史家常常指出的,古代雅典人相信抽签而非选举是挑选执政官的最民主手段。比如,亚里士多德就写道, "通过抽签任命执政官被认为是民主的,通过选举来任命是寡头式的。"①雅典人对选举的使用是很谨慎的,用来选拔将军、财政官员,用来填补需要特殊专业才能的职位。他们认为通过选举选拔执政官将会导致这些人不成比例地来自社会和经济精英。

雅典人不是唯一这么看待选举的人;事实上,正如伯纳德·曼宁(Bernard Manin)已经阐明的,从圭恰迪尼(Guicciardini)到美国制宪者,这样的人在整个现代共和传统中随处可见。比如,孟德斯鸠(Montesquieu)就主张"通过选举来选拔,本质上是贵族制的作为。"②在他看来,选举让公民有机会选择拥有特殊功绩和盛名的人,这些人必然来自上层阶级。③少数当代民主理论家最近重新阐述了这一观点。曼宁本人在其《代议制政府原则》中,专门用一章来论证选举具有内在的贵族制倾向。他说,选举犒赏的是那些成功引人瞩目的人,而富人和社会名人都能吸引注意。④更为晚近的约翰·麦考米克(John McCormick)写道:"选举是这样一种官员选拔方式:它直接或间接有利于富人,阻碍公共官职在所有社会经济背景的公民中间更平衡的分布。"⑤富有的政治野心家有能力"获取更大声望",让自己听起来更大声,并且具备政治成功所必要的各种才能(修辞及其他)。⑥

很多针对当选政客社会与经济背景的实证研究已经证实了这些关注。对下述现象人们也许已经司空见惯:现代民主制中的立法者倾向于比选民"受过更好的教育、拥有更高的职业地位、来自更显赫的背景"。⑦这些结论既适用于发达工业化社会,也适用于发展中民主国家;对于国家、州和地方官职都适用:社会经济精英在市议会也拥有过多的代表,而不仅仅是在全国性参议院。⑧我们可以这样来概括这些发现:选举未能产生描述性代表议会,亦即它们没能用符合人口总体实证特征的政客填补议会。有些特征(最突出的是财富和社会特权)得到过多的代表,而穷人、不享有社会特权的公民得到的代表过少(常常是极少)。⑨

 

社会经济精英趋于赢得选举,这绝非无关紧要。最迫切的民主关怀在于,他们将会制定有利于其自身利益而忽视穷人利益的法律。罗伯特·普特南(Robert Putnam)曾经写道:"最明显的假设(它是如此显而易见以至于它很少被仔细考证)是决策者来自哪个社会群体,就会支持有利于那个社会群体的利益。"⑩这一点不需要依赖精英自私假设。密尔(J. S. Mill)评论道,既使是由最利他主义的贵族组成的国会,也会不待见工人阶级:"国会或者任何国会议员曾经用工人的眼光看待任何问题吗?哪怕只是偶尔一转念?当一个涉及劳动者利益的主题出现时,除了雇主视角以外,是否还使用过任何其他视角?"11如实回答的话,两个问题的答案都显然是"没有";密尔认为这很明显。即便是满怀善意的精英,与穷人和弱者相比,也有不同的担忧、不同的参照方案、不同的焦点关切。

 

当然,选举并没有让公民在对抗统治自己的精英时完全无能为力。选民可以把统治精英赶下台,这一简单而又重大的事实足以迫使这些精英在某种程度上对选民负责,足以让政府至少在名义上对投票的公众负责。然而,人们常常可以发现,选举是迟钝的、不完美的公共控制工具。曼宁、普热沃尔斯基(Przeworski)和斯托克斯(Stokes)评论道:"政府做出成千上万影响个体福祉的决策",而"公民却只有一个控制这些决策的工具:选票。"他们说, "一个人无法用一个工具来控制一千个目标。"12选举产生的代表倾向于保有大量自由裁量权。这一点可以概括为选举常常不能实现实质代表(substantive representation)。选举没有给公民确保政治决策真正代表其利益的必要工具。

 

正如曼宁所指出的,选举给我们提供了两种角色,但我们中的大多数人只习惯扮演其中的一个。自由、公开的选举允许我们既是公职的投票人,又是公职的候选人。作为投票人,我们是平等的。作为候选人,我们并不平等(社会经济精英占据优势)。曼宁认为,选举包含着两个相互冲突的倾向:"选举的基本事实在于,它们同时既是平等的又是不平等的,既是贵族性的又是民主性的。"13我同意他的看法。选举没能实现实质代表,是指它的平等主义特征没有强大到足以抵销其不平等倾向的地步;我们作为投票人的平等权力不足以抵销作为候选人的不平等所引发的实质偏差。这一点可以说得更直白一些:选举(或者至少是当代不同政治体的选举实践)违反了(至少部分地)民主的一个最基本的规范性承诺:公民的利益将会获得平等对待。

 

 

一、一个温和的建议

 

各种现代民主制没能充分照料更贫穷脆弱的公民,这一说法当然是老生常谈,但它有大量证据支撑。拉里·巴特勒斯(Larry Bartels)和马丁·吉勒恩斯(Martin Gilens)最近在美国联邦政策中找到了这一趋势的有说服力的证据:他们两位的研究都显示,贫穷公民的政策偏好在国会决策中实质上一文不值。14比如,巴特勒斯发现在对于贫困选民非常重要的议题上,包括最低工资法、反歧视法、学前教育与低收入家庭能源补贴项目开支,参议员对富裕选民的意见表现出高度的回应性,却完全不回应全国最贫穷三分之一人口的偏好。巴特勒斯写道, "现代参议院非常接近于收入的平等代表而非公民的平等代表。"15关注这种不平等的民主理论家典型的反应是试图提出更好的选举理论:比如,推动竞选经费改革以减少请愿者之间的不平等,或者推动更好的公民教育和更好的参与式论坛,以帮助公民更为明智地将选举用作公共控制的工具。

 

然而,候选人的替代遴选方式极少受到关注。作为对选举的某些民主缺陷的一种矫正方式,抽签尤其值得更严肃认真地考虑。当然,抽签意味着从候选人库中随机遴选,每个人都有被选中的平等机会。抽签广泛应用于早期民主国家和共和国:古雅典和文艺复兴时期的佛罗伦萨和威尼斯城市国家。尽管现代大众民主国家很少运用抽签(比如用来挑选陪审员),几个政治理论家最近还是建议我们应该考虑扩大抽签的适用范围,让我们的政治制度更加民主。

 

约翰·麦考米克2006年发表在《美国政治学评论》的文章中,勾勒了一个尝试性的建议:设立由51个公民组成的"保民院",从成年人中抽签产生,任期一年。政治与经济精英"没有候选资格"。16保民院在任期内可以否决"一项国会立法、一项行政命令、以及一项最高法院判决"。17他们还可以挑选一个议题、召集一次(有约束力的)全国性公民复决、启动针对一位联邦官员的弹劾程序。凯文·奥利里(Kevin O'Leary)在其《挽救民主》一书中提出了更详尽的计划:设立435个百人规模的公民会议,每个国会选区设立一个。成员由抽签产生,组成一个群体,这43500个公民将讨论并评估联邦立法,最初只有咨询功能,最终拥有充分的否决权。18

 

不那么学术的场域也提出了类似改革。比如,1998年英国政府考虑改革上议院,安东尼·巴雷特(Anthony Barrett)和彼得·卡蒂(Peter Carty)提交了一个名为"雅典方案"的计划:议员由抽签选拔,有权延迟批准新法,行使对下议院的有限宪法制约。192009年1月,戴维·波林-里瓦克(David Poulin-Litvak)向澳大利亚公民议会提交了一个建议,后者的召开是为了评估澳大利亚民主制度是否适当。波林-里瓦克建议在宪法会议和高等法院之外,再设立一个澳大利亚公民议院,全部通过抽签遴选,补充澳大利亚现行制度的功能。2020世纪80年代中期,为大众写作的欧内斯特·卡伦巴赫(Ernest Callenbach)和迈克尔·菲利普斯(Michael Phillips)建议在美国设立一个公民立法机构,由抽签选拔。21

 

我自己的建议在某些方面比上述的方案更简单,仍在美国联邦和州立法机构的两院制架构下运作。22这不是一个完全原创的建议,它从我刚刚总结的几个方案中借用了各种元素,我在此只勾勒其轮廓,抛砖引玉,促使读者想象抽签在实践当中如何发挥作用。现在假设州和联邦参议院均被废除,代之以公民院,由抽签挑选其成员。所有成年人都有资格参加选拔,但如果他们不想服务也可以谢绝参与。公民院的规模将取决于相应州或联邦的人口规模,所有成员都由抽签产生。每个公民院都应足够大,以减少挑选出不具代表性人口样本的机会。23

 

新公民院的权责将会缩减:它们不能启动新立法;相反,它们会审查选举出来那一院所批准的立法,审议其价值,然后表决批准或否决。它们不能变更立法;被否决的法案送回选举出来那一院重新起草。24公民院还可以通过多数票决敦促选举出来那一院对其已推出(但在委员会被搁置)的立法进行全院表决。25最后,公民院将被授予全权,根据新的人口普查数据划分和重划立法选区;这一权力将从选举官员手中彻底移交过来。市议会也可以按照这一两院制模式重建。在小的自治市镇,议事会或委员会的半数席位可以由抽签分配;在这些小地方,抽签选拔的代表应与选举产生的代表承担相同责任。

一旦选举产生的那一院通过一项法案,相应的公民院将决定是予以审查还是走简易程序迅速批准。这一决定经过全体议员讨论后做出,只有获得多数票才能将法案提交审查。一旦法案确定要审查,将指派一个委员会审查。委员会从公民院抽签选出,根据需要在几周或几个月内承担审查任务。委员会将成为审议论坛,举行公共听证,邀请专家作证(以及来自选举产生那一院的支持与反对正反两方证词),并举行公开辩论。委员会随后向整个公民院提出建议,提交表决,否决需要多数票。新选区重划建议的批准也走类似程序:指派遴选委员会,准备提交全院批准的建议。

每个公民代表26将被要求就拟议的立法能否推进公共利益(而非仅仅坚持党派路线)形成自己的独立判断,并将作为公共福祉的捍卫者对此宣誓。市、州或联邦各级由抽签选拔产生的公民,将服务一整个立法会期,外加在上个会期观摩两个月。在州和联邦一级,他们获得标准薪酬,即美国家庭平均收入(现在约为五万美元)的两倍,可根据生活成本做部分调整。当这些人完成这一年的公共服务回到原工作




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