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欧树军:"治理问题体制化"的思想误区

文化纵横2012.8
近五十年前,亨廷顿以其一贯的冷酷现实观尖锐指出治理问题体制化为什么错了:"国与国之间最重要的区别,不在于政府的形式,而在于治理的水平",也就是说,关键不在于体制形式的优劣,而在于国家治理的能力及水平。亨廷顿几乎是以一己之力,老辣独到地反驳了当时流行的"放弃国家"理论倾向,其后的政治理论演化与世界政治秩序变化也证明了这一反拨极为成功。
作者简介: 欧树军
中国人民大学国际关系学院政治学系

作为分析病灶亦或现实焦虑的"中国问题"来自哪里?领土争端、经济主权漏洞、社会不安宁,地方政府的土地依赖症、税负的不均衡分布,正当性危机、边疆民族分离倾向、核心价值观缺席,政令不出中枢、腐败现象层出不穷,(城乡、贫富、地区、收入)四大差距、(住房、医疗、教育、养老)四座大山,假冒伪劣、生产安全治乱循环,环保关切、群体性事件、网络谣言,上有政策下有对策、政策的选择性执行困境,公共卫生事故、突发事件、紧急状况、国际经济危机的应对不力,以及基础信息资源的部门分隔、各自为战,种种问题究竟是治理问题,还是体制问题?何者为先?

    就历史逻辑而言,治理先于体制,治理更直接,体制更间接。所谓"治理问题体制化",就是说一遇到问题就撇开"治理"直奔"体制",把治理问题简单化为非左即右、非黑即白、非此即彼的意识形态立场选择,这实际上是一种偷懒的做法,因为它同时忽略了治理问题和体制问题的复杂性。

    近五十年前,亨廷顿以其一贯的冷酷现实观尖锐指出治理问题体制化为什么错了:"国与国之间最重要的区别,不在于政府的形式,而在于治理的水平",也就是说,关键不在于体制形式的优劣,而在于国家治理的能力及水平。亨廷顿几乎是以一己之力,老辣独到地反驳了当时流行的"放弃国家"理论倾向,其后的政治理论演化与世界政治秩序变化也证明了这一反拨极为成功。

    二战结束直至1970年代的三十年里,行为主义成为西方政治学主流大行其道,传统国家研究萎靡不振,国家概念的核心地位摇摇欲坠。阿尔蒙德和伊斯顿等比较政治学者用结构功能主义的"政治系统"取代"国家",用"功能"取代"权力"、用"角色"取代"职务"、用"结构"取代"政府机关",但这种"放弃国家"的学术努力在努力提高国家概念的可操作性的同时,也让国家面目变得模糊起来,国家从自变量变成了因变量,国家的基本职能和正常行动不再重要,"国家中心论"让位于"社会中心论"。

    1970年代末1980年代初,在解释发达国家与发展中国家、甚至不同发达国家的内部发展差异上,行为主义力不从心,国家本身再度受到青睐,从因变量转变为自变量,国家治理研究重新回归主流。这一转变首先要归功于"新国家主义"的领军人物史考朴(Theda Skocpol),她针对"社会中心论"提出了"国家中心论",强调国家不仅仅是社会经济斗争的舞台,更是由行政权威领导和协调的一整套行政、治安和军事组织。任何国家都首先并且主要从社会汲取资源,进而利用这些资源来建立和维系行政机构。因此,她主张应该把重心放在国家的自主行为、利益和偏好上,放在国家本身执行政策、实现预期目标的能力上,尽管国家的政策和目标未必与社会团体和阶级的利益和需求相符。

    史考朴希望用国家自主性(state autonomy)和国家能力(state capacity)这两个核心概念,来丰富理论阐释的可能性,强调二者对社会经济、阶级结构和意识形态等因素的影响,国家治理研究的学术谱系获得了有力的分析工具。

    国家治理研究尝试更多地将国家作为自变量,从国家对社会经济和个体生活的影响中观察国家职能的转变、国家行为的轨迹以及政治逻辑的演化。在此基础上,"国家治理"研究以去意识形态化为出发点,反对将"治理问题体制化"。其核心主张在于,国家调控社会经济事务的外延范围与有效程度是两码事,"管得宽并不意味着管得住",所以有必要把"政权形式"与"国家(治理)能力"区分开来,不纠缠于意识形态化的政体优劣,不在民主制和权威制、中央集权和分权、公有制和私有制、计划经济和市场经济之间做简单的二元取舍,不把弱政府视为民主制、分权制、私有制、市场经济的自然属性,也不把强政府视为权威制、中央集权、公有制、计划经济的必然特征。

    因此,国家治理能力是指以中央政府为代表的国家,通过发挥认证、汲取、强制、濡化、统领、再分配、监管、吸纳、整合和学习-适应等基本职能,有效运用和分配社会资源,将自身意志和目标转化为现实的基础能力。王绍光指出,国家治理能力受两个变量影响:即国家希望达到的干预范围和国家实际实现的干预程度,国家希望达到的干预范围越大,国家能力越弱;国家实际实现的干预程度越大,国家能力越强。

    国家实际实现的干预程度,决定着国家能否有效动员、分配、使用各种资源实现既定政策,决定着国家权力能否实现韦伯意义上的理性化,后者正是国家治理研究的现代理论渊源。正如罗伯特·希格斯(Robert Higgs)所言,主张经济与社会现代化必然导致政治现代化、现代国家必然与更为复杂多样的社会相适应的现代化理论,主张集体行动困境导致国家必须提供公共服务来维护公众利益而非私人利益的公共物品理论,市场失灵需要国家干预的福利国家理论,主张"劫富济贫"维护社会正义的政治再分配理论,以及主张现代民族国家的形成开启了国家权力理性化过程的国家建设理论等等政治学思想,都尝试从财政、税收、人口、生育、婚姻、死亡、精神病、社会救济和福利保障等实证角度,对现代国家权力的理性化过程做出规范解释。

    国家权力的理性化是伴随国家职能的重大转型而来。新韦伯主义者迈克曼(Michael Mann)指出,传统国家的职能以军事为主,现代国家越来越以民事为主,其中最重要的是国家必须建设新的信息基础设施,君主国和工业国干预经济生活的范围和深度日益扩大,经济发达国家为个人提供现代社会保障。职能的转变让现代国家干预社会的规模日益宏大,也让现代国家本身的专业化和官僚化不断加深。作为结果,现代国家权力越来越理性化,国家越来越有能力"将例行的、规范的、合理化的制度加诸其治下的国民与社会,既通过法律也通过行政实现全面渗透,实现了外延范围与有效程度为前现代国家所不能比拟的国家干预"。国家职能的重大转型,国家对社会干预程度的突飞猛进,促使人们深入思考国家权力的内涵和外延。

    迈克曼根据现代国家的这些显著特征,将下述国家权力两分法作为其国家理论的核心:专制权力(despotic power)与基础能力(infrastructural power)。专制权力是指国家精英不需与社会群体做例行化的协商即可实施的权力。基础能力是指现代中央集权国家将其命令贯彻全境、协调社会生活的制度能力。基础能力是一种双轨权力,国家用它来"渗透"社会,社会群体用它来控制国家。也就是说,基础能力的增强不一定增强或削弱专制权力,但行之有效的基础能力会增强集体性国家权力。社会生活越需要国家制度的协调,基础能力对社会生活的建构作用也就越来越强化,不能有效调控和干预社会的国家,必然走向消亡之路。在这个意义上,国家治理理论的主要关切正是国家基础能力的制度建设。以政治权力集中和国家对社会经济事务的调控能力增强为主要标志的民族国家形成与国家建设过程,均可视为从专制权力向基础能力转化、基础能力不断增强的过程。

    在迈克曼看来,社会权力是个复杂的有组织的权力网络,由政治权力、经济权力、军事权力和意识形态权力四个支柱,最有效的权力组织方式需要同时具备三对权力的特性:个别性权力(Distributive Power,A对B的零和博弈能力)与集体性权力(Collective Power,人们合力控制第三方或者自然界的能力);广泛性权力(Extensive Power,在辽阔领土上组织大量人民、实现最低限度稳定合作的能力)与深入性(Intensive Power,紧密组织和指挥高度动员、让参与者服从的能力);以及,权威性权力(Authoritative Power,下达明确命令、获得主动服从的能力)与弥散性权力(Diffused Power,通过自然的、传统的、不言而喻的共同利益获得共识性服从的能力)。每种权力的行使又都依赖于权力组织技术的成熟度。

    基础能力的增强,就是权力组织技术的增强,就是手段、组织、后勤、沟通等基础结构的增强,因为这些组织和控制人、物、领土的能力及其贯穿整个历史的过程,正是权力的核心所在。因此,在迈克曼看来,国家职能通过基础结构弥散、覆盖与渗透整个国境,而基础能力就是国家通过基础结构协调、限制与规范社会生活的能力。今天,西方发达国家这种渗透社会生活的基础能力最为强大,几乎无处不在,远远超过历史上任何国家和当代第三世界国家,其国民甚至难以找到"一块现代国家的基础能力不入之地"。相比之下,其他时代和其他地区的政府也许专制权力更大一些,但却常常在深入社会和经济生活上遭遇巨大困难。基础能力的强弱,已经成为各国政治水平差异的重要尺度。

    那么,国家都有哪些基础能力呢?在蒂利、派伊、宾德和格鲁等人研究基础上,王绍光强调了十种国家基础能力,即,强制:对外维护政权和领土完整,对内维护社会秩序;汲取:动员和调度社会资源,建立现代公共财政,从资金上保证国家各项机制的正常运作;濡化:培育与巩固以国家认同和公民平等为特征的社会核心价值;统领:对国家工作人员和国家机关加以规范和限制,使国家工作人员尽职、廉洁,使整个国家及其统一协调;再分配:降低各类社会风险,维护社会稳定和分配正义;监管:为了保护人和自然,规范和限制市场和社会;吸纳:将民众参与纳入制度化轨道的能力;整合:协调不同利益、形成公共政策的能力;学习-适应:面对环境变化等因素造成对种种不确定性时,发现和纠正现有缺陷,接受新信息,学习新知识,尝试新方法,应对新挑战,改进制度运作的能力;以及认证:收集、识别和确认自然人和法人的基本事实。

    这十项国家基础权力分别对应十项国家治理的基本制度,它们的价值目标也各自不同。强制追求是主权的安全,包括外部安全与内部安全,即实现主权对外的独立性、自主性,对内的至上性、最高性,保障国家的自由存活和国民的个体权利与自由。汲取是国家理性的开端,为政治共同体的存活提供血液,财政统一让血液在国境内自由流动,预算监督让血液更加健康的流动。再分配是为了回应社会在市场全面压力下的反向保护需求,实现作为公平的正义与平等。濡化试图建构认同、塑造共识,实现共同体内部的同质性和统一性。监管将对安全的关注从国家总体转向个体生命,尤其考验政府相对于市场力量的自主性。统领追求实现官僚制国家机构内部的效率和廉洁,这取决于针对公务员个体的行为监控和财产申报是否健全。吸纳与整合都是政治民主的一部分,追求统和、均衡不同阶层、社会群体和利益相关方的参政需求和影响公共政策的能力。认证是为了实现信息与权力的对称分布,建构有能力为绝大多数人服务的政府。

    这些基本制度也有其理想型态,比如"安全国家"、"法治国家"、"行政国家"、"税收国家"、"预算国家"、"廉效国家"、"福利国家"、"监管国家"、"民主国家"、"认证国家"等等。

    国家治理就是由上述追求不同价值目标和理想型态的基本制度构成的体系化过程, 每个国家基本制度领域的运动方向可以首先概括为两个:嵌入与脱嵌,由此可以界定两类社会群体:想进来的和想出去的,进而提炼出不同的社会治理模式,比如包容模式与排斥模式,每个方向、每个群体、每个模式的规模、广度、深度与长度都存在差异,彼此之间也可能会互相影响。

    每个具体领域都存在着方向不同的运动及其在特定时期所形成的历史趋势,极大地影响着深深嵌入在这个治理体系中的国家、经济、自然、社会与个体,无论人们希望以何者为视角、中心抑或焦点来观察、评判和预估,都不可避免地要处理不同方向的运动,国家基本制度在这里生长发育,国家的治道与治术也从此域走向成熟。在政治的历史与逻辑有效整合的国家治理体系面前,怀疑、逃避、恐惧、极端排斥与盲目乐观都是要不得的,无论这些心理反应来自自由主义、保守主义,改革派、保守派,政府派、市场派,还是别的什么政治经济意识形态。

    很明显,治理有其非常复杂的体系化内涵,有其完全不同于体制的构成,这决定了它实际上是无法体制化的,把治理问题体制化,实际上也就忽略了问题及其解决方案的双重普遍性与特殊性。

    这是因为,体制说到底是一种文明框架,不是模式,不是道路,不是经验,不是或者说不仅仅是单一的某个时期的阶段性产物,体制的时间更长、空间更大。毋庸质疑,只有大国才有可能形成对人类有贡献的体制,只有大国之人才有可能对体制做出有自主性的思考。因此,中国体制本质上指向的是一系列具有时空超越性和普遍性的中华文明的基本制度框架。

    体制是我们每时每刻都要立足于上的地板,不要把它想象成天花板,尤其是不能把它想象成别人家的天花板。每家每户都有自己的地板,也都有自己的天花板,不管人们想要欧式的、美式的,田园的、现代的,简约的、复杂的,自己家的风格取决于自己的想象力,也取决于自己的投入,东施效颦只会贻笑大方。说到底,以自信、自觉的文明自主意识反思中国体制,而非跟着西方理论亦步亦趋,才能为中国政治学和中国政治打下更扎实、更反映现实政治的地基。

    对于中国体制的理解,也不例外。学习,需要搞清楚什么值得学习,什么不必学,也就是要有体制自觉、体制自信。无论是拒斥中国体制有任何优越性,还是强调中国体制有很大特殊性,都有可能忽略在现实政治世界和政治科学领域,中国体制对于世界政治体系的贡献,我们不是说古已有之,不是说西方有、中国更有,而是从文明框架的奠定角度而言,承认中国体制的根本贡献,这其中包括:治道与治式之争,王道、霸道之争,郡县、分封之争,中央集权制,以及政令、文字、度量衡、生产交通的标准化,风俗习惯的文明化,基本社会规则的法治化,以及内外相重、轻重相权等轻重之学,诸如此类,等等等等。中国体制可以有内外、古今、时间空间多重观察视角。发现、认识、理解、承认、认可中国体制的各种基础贡献,才可能对中国政治学、对政治学有所贡献。

    但是,晚近三十多年来,我们好不容易重建起来的体制自觉与体制自信慢慢丧失殆尽,我们在各种现代性话语支配下的全球化时代失去了语言能力,更糟糕的是,也有很多人丧失了思考能力。中性一点说,怀疑主义、悲观主义、犬儒主义大行其道,拿来主义成了单向道的顶礼膜拜,丧失了相互理解这个前提。

    现代性左右了体制思考,当你把体制加上先进、停滞、落后,发达、发展中、不发达等各种现代政治经济标签之后,当它成为官方、思想界与各类社会精英的共识之后,中华民族就成了这个世界上最谦逊的民族,没有哪个民族在漫长的一百七十多年里从各个领域发起向别人的学习!是的,中国人都是好学生!

    除了谦虚、谨慎、乐于学习之外,我们还因为普遍的怀疑、悲观和犬儒主义,充满了批判精神。二者相结合,很容易产生一些认知偏差。当我们批评本国税负比别国过高时,除了究竟高不高的真正比较以外,我们还可能忽略了政府税收正是国民自由、权利与财产保障的代价;当我们批评自己享受的福利太低而艳羡别国时,我们可能忽略了福利不是资本主义的必然追求,而是社会主义的内在涵义;当我们批评本国的食品药品产品不安全时,我们可能忽略了安全是任何形式的政府都必须提供的首要公共服务;当我们呼吁政治民主时,我们可能忘了经济民主可能更重要或者至少同样重要;当我们呼吁某个层面的直接选举时,我们可能忘了所谓"发达工业化民主制"在其本国已经走到了"精英民主"的极端,而且受到越来越多本国人的批判;当我们主张政治领导层要有决断能力,我们可能忘了只有决心、没有能力所可能产生的问题,可能忘了好心办坏事所可能催生的悲剧;当我们说中国数千年有某某病症、只有采取某个现代西方体制才能避免这类问题时,我们的时空观念可能错乱了,同时期的西方也许一点也不比我们好。事实上,任何时代的宪法只能约束当代人、后代人,不能约束前代人。

    在很多人心目中,也在很多政治理论、社会理论中,国家是个矛盾体。一方面,它宛如一架庞大无情的暴力机器,威力无穷,无所不在,总是从各个层面对公民个体施以结构性的重压。于是,人们需要"为承认而斗争",也要"为权利而斗争",还要"为反抗国家而斗争",需要时时质疑、警惕并防范着。在这个意义上,国家看上去就像国民的一个"大监狱",人们既然无法逃出国家,也就势必要受这个人造利维坦支配。另一方面,国家又是公民生命、权利和财产的最大保护者,也是普通人生存的真正庇护所。现代国家所面临的社会,既不同于以自由人和奴隶为标准区分公民与非公民的古代社会,也不同于世俗与宗教、王权与神权交战的中古社会,而是一个由陌生人组成的高度复杂分化的"抽象社会",是一个在工业化、城市化、市场化、私有化、全球化、现代化过程中荆棘密布的"风险社会",各种社会问题的解决已经须臾离不开国家,离不开国家治理的体系化,就像二者从未真正截然二分过那样。

忽略国家治理体系的复杂性,把一切归结为体制,导致我们方寸大乱、进退失据,失去了本该具备的体制自信和体制自觉,我们也就彻底忘记了1300年前柳宗元的忠告:公天下自秦始,秦之失,在政不在制。治道治式之别、王道霸道之争,核心在于分封、郡县之异,而分封、郡县各有其"势",关键又在于民政、军政、财税及治安等基本权力的合理配置,而非简单化的道德文章修辞之争。

"治理问题的体制化",这个二十年前思想界有过一场大讨论的命题仍然值得反思。否则,激烈的思想动荡就很有可能演化成一场旷日持久的"文化内战",美国上世纪五六十年代以来的教训告诉我们,这是一场只会导致事与愿违的战争,只会放大精英政治和寡头制成分,国家和民族的命运将极可能因此再来一次兴衰存亡的痛苦轮回

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