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包雅钧:罗伯特·达尔论美国民主政治体制

《新疆社科论坛》2009年第2期
美国宪法并不比其他国家民主宪法优越。达尔基本的结论就是,不要把美国立宪民主政治体制看作是实现民主的样本,或是把它看成最优的,它只不过是适合于美国而已。这对于我们全面认识美国政治体制具有重要启示意义。达尔所提出的对于美国立宪民主体制的问题可以归结为以下几个方面:立法机构的失灵;新的政治失序;总统制的伪民主。

美国著名政治学家罗伯特·达尔(人文与社会:Robert A. Dahl)不仅仅关注民主的程序及其社会条件等理论,他对现实西方政治体制尤其是美国的立宪民主政治体制也有所思考,这些论述构成了其整个民主政治理论与思想中必不可少的一部分。笔者以为,达尔在有关美国的立宪民主体制这一方面具体关注的问题,是试图转变人们对美国的宪法及其规定的立宪民主政治体制的看法。达尔基本的结论就是,不要把美国立宪民主政治体制看作是实现民主的样本,或是把它看成最优的,它只不过是适合于美国而已。这对于我们全面认识美国政治体制具有重要启示意义。

一、美国宪法的价值

罗伯特·达尔首先提出一个问题:为什么今天的美国人还愿意受二百多年前制定的宪法的约束?①如果说美国人是在追求民主,那就意味着这部宪法在现在仍然满足民主的标准。可是我们不要忘记,开国之父们制定的宪法一开始在很多方面,按现在的民主观念来看,是不民主的,这体现在宪法没有禁止奴隶制;没有保证投票权利,而是把其权利资格限制交由各州决定;行政权力被赋予总统,而其选举则独立于国会的控制与平民多数决原则;参议员不由人民而由各州立法机构选举,任期六年;不顾各州人口不同而规定参议员代表人数相同,每州二名;对司法机构宣布违宪的权力没有限制,司法机构可能在审查合宪性伪装下从事政策制定,即司法立法;国会的权力受到限制,妨碍了政府采取调控经济社会事务的行为。②虽然说在那时存在共和与民主之争,但是麦迪逊等人追求的共和其实就是代议民主,要求权力最终由人民控制。只是由于立宪会议上的种种斗争与妥协,才有了许多不民主的因素。

但是由于美国人的历史实践,他们在殖民时期,作为"英国人",已经是支持共和政体了,反对英王不经议会同意的种种行为;再后来,由于独立宣言的发表引起了一系列观念、实践与制度上的变化,提供了政府自治的经验。这些导致最后人们提出选举权的要求,使国家走向了民主共和国。美国宪法的前十条修正案---权利法案,就是这些观念的结晶。后来,奴隶制在美国也被废除了,国会也获得权力对收入征税,选举权资格渐渐得到扩大,参议员则因第十七条修正案得由各州人民选举。正是在宪法修正案中,民主程序的原则得到了满足, ③这些修正案克服了制宪者原初宪法的部分缺陷。

达尔提出的这个问题很值得深思,美国宪法的价值在哪里? 不过,达尔在这里突出的不过是---美国宪法并不是非常民主的。这是因为达尔的主要理论兴趣在于民主。但是美国宪法之所以延续二百年的价值,在笔者个人看来,就在于它实现了民主与宪政的混合安排。在某种意义上说,宪法的价值也就在于反民主。当然,对于为什么后代人能接受前几代人的宪法约束,史蒂芬·霍姆斯作了一个深入的分析, ④其核心观点在于我们不能把宪法看成是约束性的,而应看成是解放性的、授权性的东西,前人的宪法没有约束我们,反而是解放了我们,所以是正当的,民主的悖论在于,只有约束自己的手脚才能增加自己的权力,而美国宪法正是实现了这一点。

但是,美国宪法并不比其他国家民主宪法优越。美国人之所以在现在仍然坚持适用这样一部宪法, 是不是因为它维持了民主体制、保护了基本的民主权利、确保了公平、促进了民主同意的表达并提供了有效能的民主政府呢?⑤达尔具体考察了美国立宪民主体制在这五个方面的表现,认为在维持民主体制方面,其他的二十二个民主国家也成功地维持了各自的民主体制,在保护基本民主权利方面也是如此。而在确保公平方面,达尔则以选举制度为例,说明比例代表制的优点。人们常常认为比例代表制更能体现出一致同意,更能代表公平,而多数主义的胜者得全票原则在现实中很难实现。如果认为美国的选举制度,与两党制相配合,是奉行多数决原则的,那么这就意味着美国并不比其他民主国家更能代表公平。达尔同时指出,美国并不是一个多数决原则的国家。⑥笔者以为,这主要是针对美国整体立宪民主体制而言的,它形成了三个多数,总统代表的多数,两院各自代表的多数,如一个党很少在二个院同时居多数,即使这样,其决策也不是自动能执行,还要受法院的裁决。同时,若这三个多数都体现在一个党派身上,如共和党人赢得总统大选并支配了两院,也不能说这三个多数就是重合的,并能按一致步调行事。美国的这种杂合政治体制,既非比例代表制又非多数主义的,可能同时拥有两者的缺点却并不同时拥有两者的优点。⑦它不能确保比例代表制下的公平,也不能像多数主义下能明确责任的对象。至于是否可以提供一个有效的政府,需要考虑多重因素,如规模、多样性、富裕等,但是达尔的基本结论是,与其他的民主国家相比,美国在这一方面的表现充其量也是中等的。

二、美国立宪民主体制的独特性

如果把西方国家都看成民主国家,美国肯定是非常独特的。从人民主权的民主含义上看,主权在民与议会主权是有一定区别的。美国贯彻的是主权在民原则,而另一些民主国家则贯彻议会主权原则。⑧这足以构成一种政治体制上的重大区别。达尔作了一个具体的分析,他通过比较二十二个稳定的民主国家后发现,各个国家的立宪体制各不相同,许多美国人以为美国宪法(制)优越于其他国家是一种极其错误的观点。

这可以从以下几个方面来分析: (1)国家结构。在除美国之外的二十一个民主国家中,只有六个同美国一样采取联邦体制。( 2)强有力的双院制。联邦主义的影响之一就是代表联邦单位的第二院的存在。在单一制国家可能也有第二院,但其作用并不明显。在20世纪末,有力的双院制只在四个国家存在,这四个国家都是联邦式的,即美国、澳大利亚、德国、瑞士。(3)不平等的代表权,即第二院的人数与各联邦单位人口数目不成比例。它们被设计来对多数决原则构成障碍,小的联邦单位不会被大的联邦单位所否决。但是这种不平等在各个国家又是不同的,美国的这种不平等可谓到了极致。⑨ ( 4)强有力的司法审查。发达的民主国家,为了维持联邦体系,也赋予最高法院以否决立法机构与行政机构行为的权力,但是法院这种权威是备受争议的。如果一项法律是民主政府机构作出,为什么法官有权宣布它违宪? 以美国为例,联邦党人认为,法院可以解释法律,这暗含有制约议会权限的意思,"每逢立法机关通过立法表达的意志如与宪法所代表的人民意志相违反,法官应受后者,而非前者的约束,应根据根本大法进行裁决,而不应根据非根本法裁决。"⑩但是解释法律并不等同于决定是否违宪,判定立法机关与政府法令是否合宪的权力在宪法中没有明确规定。正是在马伯利诉麦迪逊案中,大法官马歇尔通过判决把这个极为重要的、宪法上没有明文规定的权力抢到手中,大大提高了法院的威信,改变了鸡肋形象,形成了政府三权分立制衡的局面。至于马歇尔为什么要这样判案呢? 他本来可以有其他的判决结论的,也许当时政党政治的因素在作怪;虽然后人从确立三权制衡的意义来说,对之如此判案好评如潮,但也有人认为如此判案是违背司法常规,甚至是"违法的"。不过从制度创制的角度说,这个三权制衡的制度确实是体现了偶然性与必然性的统一。可是,法院的这种权力以及三权制衡从政治哲学上看,或许如同有人认为的那样,从它产生的那一天起就受到了怀疑、批判甚至是否定。 再说,在解释宪法时,法官不可避免地引入了自己的意识形态与偏好。仅以区区几人的意见就能推翻代表多数的法令? 这确实是政治理论及现实的一个无法自圆其说的难题。(5)选举制度。尽管选举制度很复杂,但是大体上可以分为两类,一类可称为"胜者得全票"型,这种投票体制常常有利于两党制;另一类可称为"比例代表制",达到一定规模的选票,则多少可以按所获票数得到代表份额,它有利于多党制。二十二个民主国家中,有十八个实行比例代表制及其变体,而英国、美国、加拿大三国则实行典型的单名制选区制度,法国则有一种特殊安排以弥补这一体制的缺陷。但是,英国在1999年选举中则对苏格兰与威尔士的立法机构实行比例代表制。然而,现在的多数美国人不是很愿意考虑自己现在奉行的选举体制的替代方案,不愿意思考什么样的选举与政党制度更能满足民主的目标。(6)政党制度。虽然政党制度同选举制度之间有某种规律可循,但是不能将两者等同起来,完整地描述政党制度也许是很困难的事,涉及到的方面很多,但是就美国而言,它的政党制度是很复杂的。可以简单地概括说,美国的政党制度也是很独特的,两党制并不能反映实质,如同英国是两党制国家一样,可是由于议会制的作用,英美两国的政党制度各有千秋。( 7)独一无二的总统制。美国的行政首长是民选的,由此形成一种总统制,总统掌握实权,不对议会负责,还与议会间形成某种相互制约的关系。其他的民主国家可能也有总统,但并不掌握实权,绝大多数民主国家实行议会制。法国与芬兰,其总统也有某些实权,但主要是对外的。美国这一总统制的形成与如何选举总统紧紧联系在一起。在制宪会议上,国父们是差一点就选择了议会制。当时弗吉尼亚方案主张之一就是国家行政首长要由立法机构选举产生,但是最终通过的是由州立法机构任命的选举人来选举行政首长,之所以不受国会选举,是担心总统过于受国会的掣肘。在制宪者的时代,在某些方面为他们所欣赏的以英国为代表的议会制,在他们看来已经步入沉沦之路了,因为以女王为代表的行政首长还享有某些特权,如世袭、人身神圣不可侵犯、对议会法案绝对的否决权。总之,女王的权力过大。此外,反对君主暴政是联邦党人的共同愿望。那时他们不可能预见到后来英国议会制的生命力是如此强盛并发生了实质上的变化,行政首长由总理取而代之。现在英国的议会内阁制不是也运行得很好么? 从上面这些标准来看,美国政治体制真是不比其他国家的优越。

三、美国立宪民主体制的问题

 

无论美国人民对宪法看得如何神圣,在达尔看来,唯一合法的宪法就是能满足民主目标的宪法。政治平等并不是遥不可及的,民主制度在许多国家的传播已经说明了这一点,但是它也是一个理想的目标,现实中存在的问题就是如何更进一步地走向平等。事实上,美国近些年来已经取得了更大的进展,如公民权利法案的通过。应该说,这种进步的过程是缓慢的,但民主确实在增长。对于追求民主的民族来说,宪法应该通过帮助维持那些铸造政治平等的政治制度来实现民主的价值。然而,美国1987年对美国宪法功能的一项调查表明,尽管总体上是支持现行宪法的,但是51%的人认为依宪法确定的政府在平等对待公民问题上表现得很差劲, 8%的人没有表态,而只有41%的人则认为尚可。对于那些想要改革宪法的人来说,有必要注意的首要一点就是,宪法的角色总是有限的。一般宪法总是集中于结构与权力两个方面,可是对于美国来说,联邦制、总统制、参议员的不平等代表权以及选举人团恐怕是不大容易变动的。而对于选举制度来说,达尔认为,现在的美国人也很难重新设计一种结构来取得更大的同意或更强的多数主义。美国的政治文化可能会阻止同意式设计发挥它的潜在优点,而多数决原则则不能给领导人提供足够的动力去寻求更大的支持。对于州与联邦、三大部门各自的权力是否与今天民主的需要成比例这一问题,达尔只是简要地为这一分析提供了方向,而没有作出具体的分析。如要保障民主,意味着公民要有权利,则政府需要履行义务,但是最为重要的是公民应当拥有资源以实践他们的权利。那么政府应该如何拥有、行使权力才能让公民享有充分的权利? 现在最高法院的权力是不是有些过大? 最高法院的司法审查对于民主的维持有重要意义,但是他们是否超越了这一权限,不仅在裁决合宪, 更是在制定它自己的法律、政策呢? 把最高法院仅仅看成一项司法制度是贬低了它的作用, 它还是一项政治制度, 行使着决策功能。虽然存在这些问题,但是因为短时期内恐怕没有人能提出一项多数人接受的权力结构安排,也就没有一种更优的、更接近民主的宪法了。因此,达尔对于宪法的更进是持悲观论调的,认为实质意义上的变化在很长时期内也不大可能。基于民主与宪政的价值区分,笔者以为,达尔对什么为好的宪法的判断标准并不妥当。他认为,越能体现民主,宪法就越好。可是我们前面已经说明,宪法的价值不单在于民主,实现民主就要有反民主的内容。美国政治体制中这些不民主因素得以形成的原因在达尔看来是因为美国传统意识中的矛盾。而当我们认识到这些矛盾后就可以寻找治病的药方了。

严格地说,达尔在先前提出的关于民主的困境尤其是平等问题也是针对美国政治生活而提出的,也就是美国立宪民主体制下的问题。不过它更多地体现了民主国家的共性,在这里我们要分析的却是美国立宪民主体制制度本身的问题,它与前者的关系可以表述为,是一般性问题的特殊化,侧重于美国制度的运作,从不同侧面深化了我们对那些共性问题的认识。在笔者看来,达尔所提出的对于美国立宪民主体制的问题可以归结为以下几个方面:

1. 立法机构的失灵。

在讨论作为一种社会过程的多元政治时,达尔就把它作为一个特殊问题提出来了。因为政治领导人必须对大量的复杂的集体事务作出公共决策,民选的立法机构在控制政策上就可能失效,立法机构的政治家到处都在被行政官僚所排挤。这是由于决策的技术性质所导致的,但是作为多元政治过程来说,它需要的是民选的政治家即议员们能发挥监督、批评、反对、参与决策的功效。的确,达尔当时提出的这一担忧就是当时行政权力大大扩充的写照,在美国由于特殊的政治体制安排,国会既要监督行政官员,又要与他们共处,更是增加了他们监督、参与的困难。而国会自身的组织结构可能使单个的议员,尤其是委员会的主席,更能发挥自身的效能,而不是与集体合作,从而降低了集体决策的功效。对此,达尔提出的建议就是联合各派别以约束个人行为并增加国会多数的权重,使之能作出持续一致的安排;或者采取措施,如简化议员议程安排以减少耗费议员大量时间、精力、能力的琐碎事务,使他们集中精力于重大问题的决策。

2. 新的政治失序

达尔认为,在最近几十年,美国政治生活体现了一种新的特征。 第一个特征就是政治决策趋向于响应更多的相互冲突的利益团体的要求,而鼓励冲突各方谈判协商的政治制度却更加弱化,权威更加破碎。由于权力分立格局的宪法制约,在利益更趋多元的战后,总统和国会常常不是出于同一政党,如果不想妥协的话,结果就是僵局,如克林顿政府期间发生的"政府关门"一样。在利益集团爆炸性增长的战后,利益集团的影响增强了,可是对利益加以整合的政治制度却削弱了,如选举与竞选期间政党的整合功能在下降,而同时国会的负担过重。第二个特征就是存在于公民与领袖之间的直接影响力增强了,却没有相应地增强代议与审慎性制度的发展,下面的总统制之伪民主分析就是一个特例。总统制有一种情况,这种情况下民决性因素主要是由于公共舆论的发达所引起的,结果由于传统的直接民主思想作祟,人们认为民决更能体现民主。但是,达尔提醒人们注意,这种直接沟通是不理想的,不仅不会加强民主,反而制造了一种伪民主,让政治领袖更容易操持。民决性政治过程是以政治审慎为代价的。达尔提出的这一问题是足以引起人们的沉思,那就是如何看待现代政治生活中直接民主因素的作用。同时,达尔也指出,现代决策事务所具有的复杂性也是一个重大影响因素,普通公民可能很难理解决策过程应如何操作,甚至什么样的决策对多数人有利,这样在直接民主的面具下把关键的决策因素留给领导人。 复杂性还使得专家在政治决策过程中的作用特别重要。这样的一种政治秩序使人们无法理解到底政治决策过程是如何作出的,让一致性的政策更加难以取得,责任也不明确,结果人们的改革方案成为江湖药方,注重政府具体行为的改进,而不是政府本身的制度框架的改进。而要对政府结构进行改进,达尔认为,重任落在三大制度---政党制度、国会制度与总统制度上。但是,前两者的改进有很大的限度,而只有在白宫主人把自己的总统权力看成是维系类似于多党制联盟政府这类目标之艺术时,权威的破碎才有望弥补。 至于宪法结构的变迁,如以议会制代替总统制,在选举中以比例代表制代替单名制,以多党制代替两党制,前面我们已经注意到,达尔认为在短期内是不大能实现的,不是因为美国的立宪民主制更比它国优越,而是因为对替代方案的辩护在很大程度上取决于宪法结构更新的难度。

3. 总统制的伪民主。

达尔在许多地方都曾提到了这一点。他认为,在总统选举中,人们有一种误解,即总统的当选表明其权力得到了人民的授予。也许这种授权神话肇始于安德鲁·杰克逊,他第一个宣称,总统不仅是全体人民的代表,而且他的当选确认了他获得人民支持其政策的权威。事实上,美国总统权力的扩张是公认的,这有多方面的现实原因,但是其根源笔者以为就在于这个职位的候选人也是民选的,"如果说国会代表的是各个地区各种利益集团的总和,则总统代表的就是全国人民的利益。总统的大部分权力和威望,直接有赖于人民的支持,如果失去了这项支持,总统的职权必然萎缩。" 就是这样,总统获得了扩张权力的理论依据。这种总统授权论说明了什么? 这可以从选举过程来分析,或许它包含了这样的一些意思:选举过程赋予胜者以宪法与法律权威;当选总统为多数选民的最佳偏好;多数选民偏好当选总统的政策并希望他推进其政策;既然总统获得多数选民支持,当其政策与国会发生冲突时,总统的政策主张应占上风。 但是后两项是不太容易让人接受的。达尔举出了许多例子说明这一点,事实上,只要我们注意到,由于特别的总统选举制度---选举人团的因素,在美国历史上,有的总统并没有得到多数选民的支持却当选了,如1876年拉瑟·福德海斯与1888年本杰明·哈里森作为总统所获得的实际选民票数比竞争对手还少;而1880年加菲尔德、1884年与1892 年克利夫兰、1948 年杜鲁门、1960年肯尼迪、1968年尼克松当选为总统,虽然得票超过对手,却未能过选民票半数,理解这一点就会明白这种授权论是有严重缺陷的。总统选举并不是确证授权,在达尔看来,它只是赋予总统以权利、机会,以便让他所持有的政策主张能得到采纳。结果国会与总统都可以宣称自己的政策主张是得到多数人的支持。但是,总统制的民主化,理论上为授权论所支持,实践上也有体现,如提名制度的变化。最初,总统候选人要得到党在国会中代表的一致同意,后来代之以党的提名会议,由于在这种会议上容易受党的领导人的操纵,最后又改成提名初选(primary) ,体现了民主化,因为提名更直接,带有民决性。结果这种过程牺牲了民主所特有的审慎性与协商性,对民主程序所要求的充分知情权造成伤害,传统的"中间过程"效能低下。在达尔看来,让总统制民主化也不符合制宪者的初衷,他们本意是要让总统选举与民众隔离开来的,让总统由充满智慧、美德并且才华横溢的少数杰出公民选任。这可以联邦党人文集第68篇得到证明。

四、专家决策的弥补

现代多元政治的一个重大特征是决策的复杂化,从而引入专家决策问题。在现代专家广泛参与到各项决策事务中来,行政的、立法的、司法的,在美国尤其明显。基于民主的理想,如何才能让专家既能发挥作用同时又不失民主、既能有效地解决问题又可保证人民的最终控制? 毕竟专门的知识在现代分工情况下只是为少数人所占有。在这种情况下,人们趋向于把政治决策过程解释为是在连续接近公民选择的政策目标,在人们选择政策目标后,他们授权官员选择特需的方式---这中间可以发挥专家作用---解决问题。可是这种方案并不能产生理想的效果,有着重重困难,因为官员们不知道下一次选民会选择什么政策,再说新的问题总是处于两次选举之中,为着自己的前途考虑,他们不会冒然行使选民们所赋予的这种权威。更有甚者,官僚可能会利用知识来操纵民众。这样说,专家决策问题必将长期困绕民主理论。事实上,这也是现代政治中技治主义对民主的挑战。但是达尔也对此作了一些设想,那就是说,在未来的政治体制中要想办法缩减政策精英与民众之间的鸿沟。 他认为这需要一个"热心的公众"( attentive public) 来参与到决策中去。"热心的公众"消息灵通,人数要足够多(当然与广大民众相比实际规模是相当小的) ,活动能力足够强。这一批人能够代表多数民众,达尔把这称为是"最小民众"(minipopulus)制度。他设想说,在政府的各个层级---国家、州、地方---都随机地选择如一千人组成minipopulus,他们可以以电话等方式联系,在一定期间如一年内就一问题作出审慎的思考,最后公布其选择。各个minipopulus关注的问题可以是不同的,一个注重议程问题,另一个则可以注重于具体的重大事项。他们的裁决就是人民的裁决。达尔认为这样的方式,或者在将来人民可能会选择的其他方式,都会使得民主的程序同现实相调适。值得注意的是,这样的一种设想,我在此列为美国立宪民主体制下的问题,但同样也是其他民主国家所必然要遇到的。

注释:

①②③⑤⑥⑦⑨ Robert A Dahl, How Democrat2ic Is the American Constitution? New Haven, Yale UniversityPress, 2001, P. 2, PP. 15~19, P. 28, PP. 92~93, P. 109, P. 115,P. 49, PP. 143~145, PP. 146~147, P. 152, P. 154。

④参见史蒂芬·霍姆斯(美)《先定约束与民主的悖论》,载于埃尔斯特(美) 、斯莱格斯塔德(挪威) :《宪政与民主》,潘勤、谢鹏程译, 北京, 生活·读书·新知三联书店1998年。

⑧Anthony H. Birch: The Concep ts and Theories ofModernDemocracy,London, Routledge, 2001, P. 74.

⑩《联邦党人文集》,程逢如等译,商务印书馆1997年,第393页。

(作者单位:中央编译局) 

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