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欧树军:财产认证与国家税收

经济社会体制比较2010.3
为什么税收在发达国家得到广泛服从,在发展中国家一度遭遇偷、漏、逃、骗税现象困扰;为什么富人在发达国家能够有效"被征税",而发展中国家却经常做不到;为什么减退税在发达国家能成为政策工具,而发展中国家往往不善于发挥税收的再分配功能?

内容摘要

为什么税收在发达国家得到广泛服从,在发展中国家一度遭遇偷、漏、逃、骗税现象困扰;为什么富人在发达国家能够有效"被征税",而发展中国家却经常做不到;为什么减退税在发达国家能成为政策工具,而发展中国家往往不善于发挥税收的再分配功能?可能的解释当然很多,比如经济发展水平、财政体制、税收机构的自主性以及纳税人的服从程度等等。本文尝试回到更本源的财产认证问题,旨在全面了解国民财富多寡进而制定统一税收规范的财产认证,在事实与规范两个层面影响着国家税收,是最基础的国家行为之一,是理解不同国家税收服从、能否对富人有效征税以及税收的再分配功能的一把钥匙,也是现代国家基本制度建设的基础环节。

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税收是国家的血液,没有能力从社会中汲取充足资源的政府,不可能实现任何目标(王绍光,1991、1993、2002)。影响汲取能力的因素很多,比如经济发展水平(Musgrave, 1969; Hinrichs,1966)、财政体制(王绍光与胡鞍钢,1993:1-26)、税制改革的政治意愿(Cukierman, Edwards and Tabellini, 1992)、政府的自主程度(Findlay and Wilson, 1987; Olson, 1991; Lake, 1992; McGuire and Olson, 1996)、纳税人的服从程度(Fauvelle-Aymar, 1999),甚至发挥税制再分配功能的政治能力(Alesina and Drazen, 1991; Edwards and Tabellini, 1991)也可能会倒过来影响国家汲取能力。

但是,国家从社会汲取资源的基本机制尚未得到适当重视。建立在纳税人认定和企业计帐等制度基础上的有效汲取机制,而非政治运动和国有化,是很多现代国家强大汲取能力的来源(王绍光,2002)。构筑汲取机制的细微制度变革,表面上琐碎、断裂、技术化、行政化,实际却是更为实质、更为持久、更为必要国家基础能力建设(Mann, 1993: 59-63)。作为税收的前提,旨在了解国民财富多寡进而认定纳税资格、合理定税的财产认证,就是这样一种国家基础能力。

所有国家都十分关心自己到底能够汲取多少社会资源,财产认证因此成为一项长期的国家基本行为。在某些历史时期,一些国家的横征暴敛招致人民的强烈反抗而不可持续。摸清经济家底,掌握个人与法人的经济特征,才有可能合理征税,让国家行为在税收领域走向成熟。因此,财产认证不仅仅是加减乘除意义上的数字增减问题,更是实现"良治"不可不仔细考虑的基本问题。财产认证的差异,直接影响税收国家( Schumpeter, 1991[1918]: 108)的建设进程。

一、财产事实与税收规范

事实的全面程度与规范的统一程度是分析财产认证的两个基本变量。前者是指财产事实的真实、准确、唯一和整合程度,后者是指税收规范是否针对贫富程度、财产类型建立明确的分类、精细的规则,能否针对不同收入设定不同税率,在全国范围内超越地方妨碍确立统一标准。只有事实的全面程度与规范的统一程度这两个维度的水平都很高,各项指标得到较好满足,才能达至适度的强认证状态,汲取能力才会趋强,国家的汲取能力才能在本国境内得到充分保障。

国家确认自己到底能收多少税的过程,就是财产认证机制的形成与运作过程。无论直接税、间接税,还是累进税、累退税,亦或所得税、增值税的征收,都离不开财产认证。在这一点上,汲取能力较强的国家之间的共性大于差异。

财产认证着力解决的基本政治问题,在于国家认证与个体逃避之间的关系1。作为纳税者,个人和法人可能会向国家提供虚假或不实的信息,从而逃避税收,国家需要通过财产认证克服逃税现象。为了解决这个很多人认为无解的问题,在从领地国家向税收国家的转型中,国家财产认证能力总体上从从弱事实、强规范向强事实、强规范的状态发展,在事实与规范两个层面加强财产认证体系的有效性。包税制给领地国家所造成的税收困境,也正是税收国家建设所要克服的认证缺陷。

二、包税制下的认证缺陷

在前现代农业国家,土地税是主要税源,土地收成相对稳定又易于辨认和量化,财产认证只需关注真实性、准确性就足以确定税基。财产认证与身份认证常合为一体、经济身份与政治身份和政治权利直接挂钩(库朗热,2005:15-50、62-74、90-104;黄洋,1996:21、41-42、81、155-157)2,古希腊的公餐礼、取洁礼、公民分层制和贵族捐献制都有财产认证功能,普通人逃之不易3。而人头税、六一税及其中世纪变种什一税,则展示了"弱事实、强规范"财产认证状态下国家税收的暴力面:强行按固定税率征税,不管个人贫富。在现代财产认证成型前,"弱事实、强规范"状态集中体现为包税制,古代帝国、罗马教会和世俗王国都处在包税制支配之下,在财产事实认证缺陷和收集权的激烈争夺中痛苦挣扎。

国家得不到真实、准确的财产事实,是包税制给前现代国家制造的第一大难题。简陋、粗糙甚至可笑的财产认证状况4(汤普逊,1984:47-48),加剧了人们对税收的抵制,罗马帝国被迫频频改进认证形式。戴里克先时期按照肥沃程度划分土地等级、编制新账册的牛轭制,君士坦丁堡时期确定税基、税率的小纪制,以及查士丁尼时期的连坐土地税制和行会重税重役世袭制(汤普逊,1984:48-52、213-214;1992:47-48、61、212),都是改善财产事实全面程度和规范统一程度的尝试。由于代理帝国税收的教士、领主和包税商人从中渔利,大大削弱了这些努力的成效,普通人的税负相当沉重。

罗马帝国将基督教立为国教之后,利奥三世(795-816)试图摆脱包税制、建立税收国家,在势力强大的教士、领主和包税商人抵制下不了了之(汤普逊,1984:229-230)。五百多年后,教皇约翰二十二世(1316-1334)开始向整个基督教世界征收什一税(汤普逊,1992:58-59),设立教会收税官,尝试夺取包税制中间代理人的财产认证权。什一税分为向普通教徒征收的和向神职教士征收的两种。向普通教徒征收的什一税是非常繁重的"教粮教税",农民和工匠必须按照教区向教会申报财产状况(汤普逊,1997:266-268),教会按教区建立纳税登记档案,在欧洲各地乡村广泛建立什一税仓库。向神职教士征收的什一税,通常是世俗国家征得教皇同意,用于十字军东征或世俗国家之间的战争,有直接使用各地教会当年所征收的什一税和另行确定税额单独征收两种。为了避免教士自行申报的少报、漏报弊端,教会在欧洲各国划分税区,分派专职收税官负责认定纳税人、评估教职人员年收入、确认免税或减税资格(龙秀清,2001:64-70)。5

作为包税制的主要行动者,领主们在领地上建立了严密的认证体系(韦伯,2004:83;布洛赫,2005:156-157;汤普逊,1997:390-396)。这对国家有害无益,因为领主通常不会向国王坦白真实财产状况,他们更乐意向国王们隐瞒事实,争取减少贡赋比例,这是西欧民族国家走向税收国家的基本障碍。

在包税制笼罩下,世俗国王们并不知道自己到底有多少财产,到底能征多少税。所谓国家税收并不存在,只有国王税,独立于教会的财产认证成为国王们的迫切需求。1085-1086年的末日审判调查,1254、1274和1291年三次战争税估产(龙秀清,2001:64-70),就是英国国王通过强制估产掌握治下土地所有人财产事实的一种尝试。最后一次估产所形成的"教皇尼古拉斯四世税册",作为国王或教皇向英国教职人士征收各种捐税的依据,一直沿用至1535年。而财产认证的制度化,促使王室财政署演化成为国家税收机构,掌握强制财产认证权力,比如百户调查和司法权调查等(马克垚,1992:92-95)。服务于各类税收的专门认证开始出现,比如1377年理查三世的人头税登记,1378 年的财产税城乡分别计算。在逐步降低对事实的困惑的过程中,国家形成了建立明确分类、精细规则的能力。

作为税收代理人,贵族领主们是抵抗国王改进财产事实全面程度的主力军。中世纪前期,法兰克领主以农村份地为纳税单位征收土地税,墨洛温王朝长期沿用罗马帝国时期的土地丈量册,很少更新土地册(布洛赫,2005:172-182)。580年,纽斯底利亚国王试图修改土地估价法,受到贵族反对,罗马土地税沦为贵族向佃农所征的贡税(汤普逊,1984:262-263)。国王与贵族之间的税权争斗,主要是在事实的全面程度上进行的。

国王们当然不甘心在这场事关重大的斗争中落败。从9世纪初开始,法国国王们试图消除弱事实的缺陷。比如808年的全国庄园数调查,812年登记世俗、宗教和国库所领有的一切采邑人口和财产详情(汤普逊,1984:309-313), 860年向教会仓库、商人住所和穷人征收捐税,866年为征收什一税而强制评估商人,877年向行商和坐商按财产十分之一比例征收丹麦金(汤普逊,1997:304-305)。11世纪末,法国征收什一税,领主征收不定期、不定额的人头税,常常引发农村暴动。直到13世纪才定额年纳,却给卡佩王朝的领主们带来巨大财富(布洛赫,2005:98)。领主汲取能力的加强,意味着国王汲取能力的削弱。"弱事实、强规范"如果不及时向"强事实、强规范"转化,就会出现非常负面的政治后果。

13世纪末14世纪初,英王爱德华一世、法王腓力四世开始与教皇争夺征税权之际(汤普逊,1992:33-37),法国仍不存在全国统一的财产认证,各地征收的战争附加税、消费税、免兵役税和关税都不统一,认证形式差别很大。1328年征收第一次战争附加税时,桑城按炉灶数量征缴定额税,特鲁瓦按人头征收递增财产税,鲁昂由各教区分摊、居民根据财产数量缴税。各地对王室税收虚与委蛇,迫使国王开征可以提供稳定收入的炉灶税和盐税,因为这两种税的认证比较容易。1346年召开两个等级会议时,什一税从教会税变成政府税源。1360年12月5日,盐税、炉灶税和四便士消费税成为法国的永久常税(汤普逊,1992:141-152)。

通过限制、削弱乃至剥夺教士、贵族等封建领主和包税商人的财产认证权,以及与教皇的财产事实收集权斗争,西欧借鉴了权力竞争者的认证形式,并通过法律和行政手段将其贯彻在整个国土之上。财产认证成为近代国家建立全国统一税收、向税收国家转型的关键步骤,堪称国家的第一理性。

三、税收国家的财产认证机制

13世纪晚期至15世纪中期,英国与法国率先从领地国家转变成为税收国家,土地税、人头税、什一税、灶税、窗户税、关税、特许税和交易税等成为英国和法国的全国税种,国家财政不再依赖领地收入(王绍光,2007)。英法建设税收国家的路径不尽相同,在全国范围内收集财产事实的能力都不算强大,国王们仍然不了解全国到底有多少耕地、村庄、农庄和房屋(格拉青斯基,Vol. 3:255-256)。建立全国统一税收的努力面临种种认证挑战,财产事实的真实性、准确性不高,是早期税收国家的普遍问题。

早期现代国家很难在统计意义上避免这种现象,财产事实的真实性与准确性仍然寄托在不切实际的认证技术上。1696年,英格兰用建筑地产税取代灶税,认证标准从炉灶数量换成了窗户数量,税名变更并不意味着财产认证能力的提高,房屋等不动产的真正价值仍然没有得到准确认证。近代国家的认证兴趣仍然类似于古代认证阶段的纳税财产和纳税单位,现代认证的诸多方面还不在考虑之列,现代认证的主要特征并不具备。不纳税的人,国家是看不到的(芒图,1997:273-389)。因此,这个时期所保留下来的财产认证籍册并不是计算准确人口、财产数字的可靠依据,这也是古代认证的普遍特征。

为了从殖民地聚敛更多社会资源,近代欧洲殖民者围绕人口与土地开展极为严密的身份与财产认证,建立了对殖民地每个居民、每块土地、每笔交易乃至每项可征税活动的有效认证,被国家认证遗漏的可能性越来越小,纳税人逃避税收的可能性微乎其微(斯科特,2001[1976]:122)。在殖民者本国,这套认证体系并未因此被国家放弃,相反,它受到了国家的精心呵护和改良。

过去,受制于真实性和准确性上的缺陷,财产认证无法成为国家汲取社会资源的主要手段,重要性也没有得到充分彰显;现在,它在各殖民地的成效令殖民母国的统治者们激动不已,一个新的认证时代即将伴随工业化出现在各国的税收国家建设中,现代财产认证也随之成形。

(一)事实越来越全面

1 第一次普查与第一次征收所得税的时间

第一次普查开始的时间

国家

第一次征收所得税的时间

1749

瑞典

1897

 

瑞士

1840

1754

奥地利

1849

 

新西兰

1891

 

荷兰

1892

1769

丹麦

1903

1769

挪威

1905

1796

法国

1909

1801

英国

1799

 

芬兰

1917

1830

比利时

1922

 

爱尔兰

1922

1850

美国

1862

1861

意大利

1864

1867

印度

 

1871

德国

1891

1871

加拿大

1892

1881

澳大利亚

1895

1897

俄罗斯

 

1920

日本

1887

1953

中国

1950

所得税资料来源:彼得斯,2008[1991]:230

从十八世纪中期到十九世纪末,现代工业化国家陆续开始第一次人口普查,后来又相继开始经济普查与各类社会统计,一个崭新的财产认证时代由此开始。人口、经济与社会调查逐渐定期化,财产事实的真实、准确、唯一和整合程度开始在统计意义上得到改善。表1表明,经过长期事实积累,在对境内人口、职业、财产有了清晰了解之后,各国在19世纪中期至20世纪初相继开始征收所得税。1965年至今,所得税逐渐发展成为现代税收国家的主要税种之一(OECD, 2008a)。

2 现代工业化国家的主要税种

税种

细目

所得税

个人所得税

企业所得税

社会保障税:雇主、雇员

消费税

一般消费税:营业税、增值税

特别消费税:关税,烟、酒、燃油和环保稅等特许权税

财产税

不动产税:房屋税

动产税:累积财产税、遗产稅、赠与税

税外收入

政府债务、政府服务收费

来源:彼得斯,2008[1991]:59-64

二战以后,尤其是1965年至今,各国税收结构基本稳定下来,所得税、消费税和财产税成为现代工业化国家的基本税种(各税种的具体构成,参见表2)。所得税需要认证个人与企业的经常性收入,消费税需要认证企业的经济行为和特殊主体的消费行为,财产税则需要认证不动产所有人和富裕阶层的长期固定财产。国家对人的收入、财产及其他经济特征的掌握,也就是财产认证的事实全面程度在质和量上都出现了飞跃,无论个人愿意与否,这在现代国家都是普遍的政治现实。

现代财产认证并不是自动完成的,它首先需要努力脱离"弱事实"状态,不断改进国家对个人与企业经济特征认证的真实性、准确性、唯一性和整合性,努力追求完善事实的全面性。通过建立真实、准确、唯一的经济身份,整合个人与企业的全部经济特征,让现代财产认证在事实层面越来越全面。

国家针对个人经济特征的认证,通常有两种方式:一是纳税人自估税额、政府核查定税,二是纳税人申报财产、政府估产定税,这种方式越来越普遍。这两种方式都离不开政府通过税收数据库建立针对个人收入、财产与经济行为的全面认证,将认证直接建在个人所得上。

国家针对企业经济特征的认证,主要体现为企业保存大量财务记录、薪金记录和交易记录,政府按一定比例征税,这种认证也离不开政府通过税收数据库建立针对企业收入、财产与经济行为的全面认证,将认证直接建在企业生产、流通、销售等经济环节上。

1、建立真实、准确、唯一的经济身份

现代财产认证的第一步,是为个人与企业建立真实、准确、唯一的经济身份。在前现代农业国家,不仅财产数量常常无法准确计算,财产归属也往往无法准确认定,导致财产所有人有可能逃避国家的财产认证,造成国家税收流失。因此,在现代工业化国家,个人与企业都不缺乏真实、准确、唯一的身份,比如名字、国民身份号码和企业身份号码,也有了真实、准确、唯一的经济身份,实名制银行账户和纳税号码是其中最重要的两个。

无论是个人还是企业,无论是储蓄还是消费,无论现金消费还是信用消费,都依赖实名制银行账户。保护个人隐私,保护商业机密,常常是银行招揽顾客的绝佳借口,但银行拒绝政府机构执法合作要求的可能性很小。与之类似,拥有完整雇员收入记录的企业通常也无权拒绝政府的这种要求,并且不必为此承担什么泄密责任。因此,在现代国家眼中,个人的经济特征并不是什么隐私。有了实名制的银行账户,国民收入多少、支出多少对国家来说都不再是什么秘密。所以,个人与企业通过银行账户实名储蓄或者消费,看似与国家无关,实质却是国家为个人与企业设定的第一个真实、准确、唯一的经济身份。

第二个真实、准确、唯一的经济身份就是纳税号码。现代国家不满足于只拥有个人与企业的非经济身份,通过中央税收机构多年积累的个人与企业财产申报与代扣代缴记录,为个人和企业分配纳税号码,使纳税号码成为纳税人的基本身份(OECD, 2008a)。在很多国家,纳税号码这种经济身份就是人们的公民身份,有纳税号码才能享受各种国民权利,没有纳税号码往往会面临很多实际障碍。

纳税号码是个简单、清晰、标准化的认证形式,全国每个纳税人都有一个纳税号码,是国家直接对国民征税的体现。这个号码是唯一的,每个人的纳税号码都与别人不同;这个号码是真实、准确的,它与国民的公民身份、权利关联起来,成为每个人的纳税身份;这个号码是整合的,它整合了个人与法人的身份、收入和财产等等各种重要经济特征,全面注视个人与法人的财产流、经济流。这个号码所包含的纳税资料还可以及时更新,现代国家通常对个人和企业的收入实现了年度认证,从工薪阶层工资中直接扣除所得税的税收行为,意味着国家对个人收入实现了月度认证。

如果个人和企业的纳税申报与国家税收机构的评估标准相距甚远,国家还可以采取执法行为,审查个人或企业的所有相关财产资料和经济行为,也就是说,只要国家认为有必要,就可以随时对个人或企业进行财产认证审查。实际上,国家已经有足够手段,通过为个人和企业建立唯一的经济身份,收集全面的财产事实,这可以说是现代税收得到广泛服从的最深层原因。

2、整合个人与企业的全部经济特征

在前现代农业国家,个人经济特征相对单一,往往是生产资料与生活资料相结合,主要体现为土地及其农副业收获,农业税在很长时期内都是一种实物税,土地测量与收成估算为古代财产认证的主要形式。

在现代工业化国家,个人经济特征更为丰富多样,主要体现为工资收入、资本收益、房屋、家庭耐用品等等,现代税收从实物交纳转变为货币交纳,并且越来越电子化。因此,个人经济特征的衡量与评估对于现代国家而言并不太复杂,工资收入、股票收益、资本收益都是简单清晰的,可以直接通过实名制账户来评估。房产相对复杂一些,但难度也不大,确定建筑时间、居住状况和交易状况就基本可以了。家庭耐用品通常体现为企业转嫁给个人的一般消费税和特殊消费税,对国家税收机构而言,一目了然。在没有隐瞒的情况下,是否在使用奢侈品也可以直观判断。因此,国家对个人收入和所得的认证相对容易。然而,在认证水平不高的国家,即使简单明了的个人经济特征也可能非常难以认证,除了工资收入以外,其他各类财产的认证面临种种现实难题。在这个问题上,国家税源是以直接税为主还是以间接税为主,与国民的收入多寡无关,而与认证水平的高低有关。

在以直接税为主要税源的国家,对企业经济特征的认证是围绕企业雇员的收入进行的。雇员的个人收入既要交纳个人所得税,又要交纳社会保障税,差别在于个人所得税在三项所得税中的比例大小。虽然企业既要交纳所得税,又要为雇员交纳社会保障税,但都低于雇员所交的所得税比重,在所得税总额中所占比重不大,在国家总税收中所占的比例也不大。在这一点上,现代工业国家之间的差异越来越小,即使在人们通常视为例外的北欧国家,雇主为雇员所交的社会保障税也不高(OECD, 2008a)。

在以间接税为主要税源的国家,对企业经济特征的认证主要是围绕增值税的征收进行的。关税、烟税、酒税、燃油税以及越来越多的环保税这些一般消费税所依赖的认证机制是简单有效的:谁消费、谁交税,整个过程发生在特定空间,时间简短,没有什么连贯性。从书面的静态认证变成数字化的动态认证,只是量上的增加,没有什么质的区别。然而,增值税所依赖的认证与之存在很大不同,这是因为增值税直接针对企业的生产、流通、销售和消费环节,认证对象本身流动不居,处在一个连贯、长期、多次发生的过程之中。如何对这个连贯、长期和多次发生的经济行为过程建立有效认证,是增值税这个税种存亡的关键。现代国家有效解决了对增值税的认证难题,实现了对增值税统一而全面的认证,从而使增值税成为越来越重要的国家税源。1980年代以来,各国烟、酒和燃油等特别消费税呈现下降趋势,营业税、增值税呈现上升趋势,现代财产认证在其中的作用越来越不可或缺。

通过要求纳税人通过纳税号码申报财产资料(OECD, 2008b),通过对本国居民和境内外国人收入和财产的代扣代缴(OECD, 2008b),现代国家的财产认证体系纳入了越来越多的个人与企业经济特征,越来越多的身份、就业与税收资料,纳税人的各种历史资料、当前资料,静态资料、动态资料,固定资产、不动产、房产、住宅、年薪和资本收益都囊括进来,个人与企业的收入不再是静态的、书面的数字,变成了动态的、流动的字符,现代财产认证的整合程度不断提高。

税收数据库的前身和远祖是各种税册、土地丈量册、土地估价册和估产账册等书面税收档案。与这些古代财产认证形式相比,税收数据库实现了最真实、最准确、最唯一、最整合的认证,个人、企业的收入资料变得全面起来,国民到底有多少财富,国家能够征收多少税,中央政府不需要复杂的计算与评估就能看得清清楚楚。这种巨大优势是现代国家绝不会放弃的,税收数据库因此从1960年代以来就成为现代国家改善汲取能力的最爱,越来越多的纳税信息从书面档案变成电子档案(OECD, 2008b),各国个人所得税、企业所得税和增值税的信息化程度也不断提高(OECD, 2008b),认证知识在认证体系中的流动性也越来越大。与古代财产认证相比,现代财产认证的更新周期大大缩短,个人所得税实现了每月代扣、年度报告,甚至每月代扣、每月报告,企业所得税实现了每季度认证、年度退税评估,增值税实现了每月或每季度记录(OECD, 2008b)。

(二)规范越来越统一

在收集尽可能全面的财产事实、充分掌握个人与法人的经济特征的过程中,认证权力越来越地统一在现代国家的中央税收机构手中:获得个人与企业所有纳税信息,相关第三方所有信息,要求其他部门在人口与住户普查、经济普查时为自己做专项调查,要求其他政府部门提供自己所需要的纳税资料,纳税人必须做好所有纳税相关档案备查,如此等等。国家开始有能力交叉核对纳税人的财产申报资料,对纳税人的经济特征建立明确的分类,精细和规则和全国统一的标准,来确定纳税人所申报财产的真实性和准确性,决定是否需要进一步的税收核查或者采取税收执行行动,以完成堵住税收漏洞、严惩偷税漏税行为的既定目标。

如果税收机构根据自己的认定标准,发现纳税人有税收违法嫌疑,很多国家的税收机构可以在未经纳税人同意、没有搜查令的情况下进入纳税人营业场所,有些国家甚至可以在这种情况下进入纳税人的住宅(OECD, 2008b),直接收集个人、法人与税收有关的经济事实,作为指控其逃税、避税或漏税的证据。

与早期现代国家相比,现代工业化国家税收结构、主要税源也越来越具有一致性,背后是现代财产认证越来越成熟,越来越趋同。从18世纪中后期开始,现代国家通过经年累月的定期人口普查、经济普查和社会统计,累积了大量认证知识,完成了"弱事实、强规范"向"强事实、强规范"状态的转变。

由此,现代工业化国家可以通过所掌握的个人、法人的经济特征,借助个人号码、数据库、互联网等现代沟通技术,建立更加明确的分类,区分个人财产与家庭财产、企业财产,区分流动财产与固定财产,区分穷人与富人。进而,在不同收入、不同税率原则基础上,制定更为精细的税收规则,将纳税人的收入与税额匹配起来。

分类的明确化与规则的精细化,最重要的政治效果是使国家对穷人和富人适用不同的税率,并且在财政困难的时候,适当提高富人的纳税额。针对富人制定较高的所得税率,在法律形式并不是一件难事,但要想让这笔税收真正进入国库并不容易,国家必须全面掌握富人的全部经济特征。否则,就无法充分发挥税收的再分配功能。在这个意义上,税率的不平等,正是为了促进国民待遇的平等,为实现最大多数人的社会正义提供财政支撑。

最终,人的经济特征,各种基本事实、流动方向、真假优劣和利弊得失在全国范围内得到统一,认证分类、规则和标准的设定、执行也都统一在代表国家的中央税收机构手中,有助于国家争取两个最基本的政治能力:既能有效增税、提高汲取能力,又适当减税、发挥税收的再分配功能。

结论与讨论:现代财产认证的政治意义

本文的分析表明,从弱事实、强规范向强事实、强规范转变,是现代财产认证能力演进的总体趋势。不仅美国、英国、加拿大、澳大利亚、新西兰、日本、瑞士等以所得税和财产税等直接税为主要税源的国家如此,1980年代以后的OECD各国总体上也是这种模式。在事实的全面程度与规范的统一程度上都表现不好的国家,不仅个人与企业的经济特征无法进行全面认证,中央政府的认证权力也无法在全国范围内执行,地方政府与中央政府之间争夺财产认证权,阻碍、削弱和损害了整个国家的汲取能力。严重依赖关税、销售税、货物税、营业税、增值税、特许权税等间接税的国家,常常遇到这样的困难,比如一些早期现代国家与二战后的新生发展中国家。

由于各国认证个人和企业财产的能力和模式的共性越来越大于差异,而且越来越有效,越来越多的收入、财产、利润和收益成为认证对象,税基不断扩大,各国税收政策已经相当稳定,税收结构开始趋同,并向宽税基方向发展(彼得斯,2008[1991]:67-71)。国家要想增税,已经不必采取扩大某一税种税率的单一手段。纳税人往往不宜察觉新的增税形式,税收增减越来越成为经济政策和社会政策的基本工具和政治杠杆。

进而,现代国家的税收政策调整引发有效抵制和大规模反抗的可能性也越来越小。零散的逃税、漏税、避税还会时有发生,但大面积、大规模、涉及各个社会阶层的逃、漏、避税现象已经不可能出现。这首先是因为,现代财产认证改变了以往税收的暴力性,提高了认证对象财产的透明度,增强了与人的经济社会权利的关联,增强了税收与福利、规管的关联。现代人所希望政府提高的基本公共服务,没有哪一样能够彻底离开纳税,税收也就得到人们更加自愿的服从。

在没有建立全面统一的现代财产认证制度的国家,税收往往受到种种偷税、漏税、逃税、避税现象的破坏,国家消除这些不利行为的积极性与有效性都大打折扣。没有现代财产认证,中央政府很难从统计意义上创造和识别新的治理对象,也就是可以征税的人,也就很难真正具备向统计意义上的大多数人征税的能力,汲取能力难免长期处于较低水平;同时,也难以运用增减税政策工具,社会问题的解决和社会政策的推行都可能因此处于被动状态。

初稿于香港中文大学

修改定稿于中山大学

参考文献

保尔·芒图著、杨人楩等译,1997:《十八世纪产业革命》,北京:商务印书馆

盖伊·彼得斯著、郭为桂等译,2008:《税收政治学》,江苏:江苏人民出版社

格拉青斯基,1959:"指派调查圈地委员会的国王文告",《世界中世纪史原始资料选辑》卷3,天津:天津人民出版社

黄洋,1996:《古代希腊土地制度研究》,上海:复旦大学出版社

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欧树军,中国人民大学国际关系学院政治学系讲师,香港中文大学政治学博士,北京大学法学硕士,曾任中山大学人文高等研究院驻院学人,Email:oushujun@hotmail.com。本文的写作得到中山大学人文高等研究院"驻院学人计划"资助,特此致谢。

注释

1 诚然,税收认证并不必然等于财产认证。在古代国家,财源较少而且固定,税收认证可以等同于财产认证。在现代国家,财源丰富而且多样,税收认证并不必然完全等于财产认证,比如烟、酒、奢侈品、燃油、环保等特别消费税,就是对消费行为的认证,对不动产的认证可能服务于其他治理目标,而不仅仅是为了收税。但是,现代国家的主要税种,比如所得税、一般消费税、关税、财产税等,都是直接针对财产的认证。本文在此意义上用财产认证指代税收认证,并把财产认证作为影响国家税收的基本变量。另外,大部分特别消费税都具有劫富济贫功能,表面上是对消费行为的认证,但实质上包含国家针对富人财产进行二次分配的意图,行为税的实质仍是财产税。

2 在前现代农业国家,不向城邦、国家申报真实、准确身份和财产的后果是丧失公民资格。在现代工业化国家,不主动申报或者申报不实,虽然不会导致如此严重的政治后果,但却逃不脱沉重的法律后果。对这个后果的恐惧,可以视为现代人服从国家税收的一个主要原因。实际上,工业化国家并不担心国民的申报不实,因为它已经可以通过严密有效的认证体系确定治下的国民到底有多少钱。历史地看,工业化国家这种强大的财政认证能力,是很多前工业化国家所不具备的。

3 根据土地和收成、奴隶等财产多少,认定谁是贵族、谁是邦民。具体认定形式上受制于公民主动申报,但不申报,不主动纳入城邦财产认证体系,就会带来严重的政治后果:丧失邦民资格及其相应的政治权利。

4 只按面积大小评估土地价值,根本不考虑土壤肥瘠、耕种难易和位置优劣,而矿场价值居然荒唐到只按工人数量来衡量。

5 罗马教会在欧洲各地设立的教区、税区,在近现代发展成为这些国家的人口、选民登记区。

 

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