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欧树军:重归家庭: 福利国家的困境与社会治理新模式

文化纵横2011.6
新世纪第一个十年,穷兵黩武、债台高筑的美国越来越像古罗马帝国,欧洲也深陷史无前例的主权债务财政危机,我国人口的再生产则实现了从"两高一低"模式向"三低"模式的历史性转变,身处时局巨变之中的我们,是时候根据我们的人口模式转变和将来可能出现的财政压力,从长计议一种"家庭友好型"社会治理了。
作者简介: 欧树军
中国人民大学国际关系学院政治学系

新世纪第一个十年,穷兵黩武、债台高筑的美国越来越像古罗马帝国,欧洲也深陷史无前例的主权债务财政危机,我国人口的再生产则实现了从"两高一低"(高出生、低死亡、高增长)模式向"三低"(低出生、低死亡、低增长)模式的历史性转变,身处时局巨变之中的我们,是时候根据我们的人口模式转变和将来可能出现的财政压力,从长计议一种"家庭友好型"社会治理了。

 

人口再生产的"三低模式"

 

在很大程度上,欧洲财政危机正是始于其人口再生产向"三低模式"的历史性转变。"三低模式"当然意味着社会安全程度更高,公共卫生水平更好,人民生活更有质量;但同时,人均寿命大幅提高,生育率持续下降,低死亡与低出生叠加在一起,导致人口的低增长甚至负增长。

 

一百多年前,即将完成城市化、工业化进程的列强们还在充分享受人口红利的发展优势,当时老龄人口的比例平均为8.7%,美国只有6.4%,英国略高:7.4%,法国最高12.7%,意大利9.6%,北欧国家中瑞典也非常高:12%。但总体而言,此时的西方还是一个年轻的世界。

 

因为两次世界大战,在损失数千万成年生命之后,西方的老龄化速度看上去比较缓慢,1930年只有10.5%,1960年才到了14.4%。1960年,大国中只有法国接近老龄社会(17.1%),英国是15.9%,美国13.2%,还算年轻。

 

1990年,西方世界已经基本进入老龄社会时代,老龄人口比例平均为18.6%,北欧老龄化程度最高,在今天的欧债危机中扮演拯救者角色的德国20.3%、法国18.9,被拯救者意大利20.6%、英国20.8%,我们的近邻日本17.3%,美国16.6%,这个顺序也基本对应各国的"福利国家程度"。

 

十年前,发达世界在统计意义上普遍进入老龄社会,60岁以上的人口达到五分之一,预计2050年达到三分之一。发展中世界的老龄人口比例均值只有8%,2050年达到发达世界2000年的水平。

 

老龄化不仅仅是发达国家的问题,发展中国家老龄化的速度和规模都将超过发达国家的水平,1982年第一届世界老龄人口大会的这个判断,在发展中人口大国体现更明显,又因为经济社会水平更低而更严重,很多财政能力虚弱的发展中国家,将没有太多时间建构1980年代在西方发达世界开始的国家协调机制。

 

2002年第二届世界老龄人口大会再次突出了人类历史上史无前例的老龄化现象:1998年发达国家的老龄人口(60岁以上)已经历史性地超过年轻人口(15岁以下),世界范围内则是2050年实现这个超越。究其原因,主要是因为人口从高出生和高死亡转向低出生和低死亡。在没有发生国家解体、治理失灵、社会失序悲剧的地方,收入中等及以上水平的人群生育意愿下降,而公共卫生水平的提高和医疗水平、医保体系的提升则降低了死亡率。

 

劳动与退休人口的供养比也反映了这一趋势。1950-2000年间,世界平均的供养比从12:1升到了9:1,2050年将升至4:1。而西方发达世界1980年即达到5:1,2000年为4.5:1,2040年为3:1。也就是说,上班的人负担越来越重了。

 

养老开支压力与欧洲财政危机

 

前文提到的国家协调机制,主要指的就是"福利国家制度",具体而言就是养老保险。养老金在西方的引入,已有百余年历史,经历了一个从自愿到强制的过程。按照时间先后,法国、意大利、比利时、英国、爱尔兰相继引入自愿养老保险制度,这个时期我国清政府已在列强入侵下风雨飘摇。强制养老保险最早出现在1889年的德国,领先其他西方国家二十多年,推行这一制度的铁血宰相俾斯麦于次年辞职下台,但这一制度却得到延续,1910 年就覆盖了53%的就业者。一战前的法国、荷兰、瑞典三国,二战前的比利时、英国、奥地利、挪威、意大利五国,二战后的瑞士、爱尔兰两国,相继推行强制养老保险°

 

养老保险的覆盖范围逐步扩大。1910年均值只有20%,1935年达到56%,德国为均值超过50%做了突出贡献,到了1975年,已达到93%。北欧四国荷兰、挪威、瑞典、瑞士和比利时则达到了100%。

 

养老金占退休前工资的比例反映的是养老保障的水平,这在西方发达世界也是逐步提高的。1939年,这个比例平均只有15%,也就是说,如果你退休前每个月工资是100元,你的退休金每个月就是15元;1969年上涨到了平均51元;1980年上涨到了平均62元,英国、德国、加拿大低于这一水平,分别为47元、49元、49元。意大利、法国高于这个水平,分别为68、75元,瑞典最高83元。

 

自1913年至今,政府的养老金开支占国民生产总值的平均比重也在逐渐攀升。一战后的1920年为1.2%,大萧条期间的1937年为1.9%,二战后的1960年为4.5%,保守主义主导的1980年还在继续上涨为8.4%,1990年为8.9%,1993年为9.6%。1993这一年,法国、德国、意大利等国家高于平均水平分别为12.3%、12.4%、14.5%,英国、美国等国家低于平均水平,分别为7.3%、7.5%。这些国家的养老开支压力越来越大。

 

长期来看,在发达工业化国家,"福利国家制度"既挽救了资本主义,也挽救了民主,这种双重功效反过来将这项制度固化为一种国家治理结构,由此引发社会开支的制度化压力。养老、医疗、生育、教育、工伤、失业、最低生活保障这些福利项目放大了人们对政府的依赖,也为政治家们带来必需的政治支持,因此,在西方历史上,即使最保守主义的政府也不敢缩减社会保障的主要项目开支,更别提"拆散福利国家"这种雄心壮志了。

 

在所有开支项目中,养老金的比例最大,这一块开支又随着人口老龄化而增加。尽管如此,由于"福利国家制度"的双重功效,养老金还是被普遍视为政治上不可触碰的禁区,没有谁敢得罪手握大把选票的老人群体。

 

2011年,世界发达国家的最大俱乐部OECD(经济合作与发展组织)的最新研究表明,1990-2007这十八年当中,30个发达国家的养老金开支总量增加了15%,但是,这些国家的GDP却只增加了6.1-7%。养老金开支成为政府开支中最大的一笔,在政府总开支中的比重平均值为17%。意大利把GDP的七分之一花在这项开支上,奥地利、法国和希腊约为12%,德国、波兰、葡萄牙约为11%,上述国家的政府开支中约有25-30%花在养老金上。这七个国家也是OECD中最老的国家,即,人口老龄化最严重的国家。

 

而2011年的最新财政风险指数,则将欧洲大国及几个小国尽数列入财政风险高危国家,按照危险程度从高到底排序,包括意大利、比利时、法国、瑞典、德国、匈牙利、丹麦、澳大利亚、英国、芬兰、希腊,以及非欧非亚的日本。也就是说,"笨猪四国"的规模还会继续扩大,不只爱尔兰加入,英国加入,还有更多的欧洲国家也正在主权债务失控的大门外排队等候。

 

"三高一低"的社会治理模式不可持续

 

所谓"三高一低"模式,具体是指"高福利、高开支、高税收、低增长","三高"不仅仅是财政政策,也是、更主要是社会治理原则,"一低"则是经济低增长,这当然不是一个主动选择,而是一个客观因素,没有哪个政府不希望国家经济持续发展,但同样也没用哪个政府能对此打保票。

 

欧洲目前的主权债务财政危机也正是其"三高一低"的社会治理模式弊端的长期结果。养老、医疗、(鼓励父母们多生孩子的)正向生育补贴和教育补贴、失业救济、最低生活保障等社会开支的扩张,也就是说,"高福利、高开支"正是人口再生产实现"三低模式"的一个财政后果。另一个财政后果是"高税收",个人所得税、企业所得税和社会保障税成为OECD国家的主体税种,三项加总不断上升,从1965年的均值43%上升到2006年的61%;另一项主要税源是消费税,分为一般消费税和特殊消费税两类,两类加总略有下降,从1965年的均值38%下降到2006年的30%。

 

当然,由于较难提高税率,福利开支又因为对选票的政治需求而不断上升,最终就是福利、开支的增长超过了税收的增长,人们从政府福利得来开始多于向政府缴纳的。看上去,这似乎有着无可厚非的政治正当性,但经济缓慢增长或者不增长甚至倒退,加剧了这种社会治理模式的不可持续性。而为了避免损失选票,即使在经济繁荣时期,西欧、中南欧和美国、加拿大、澳大利亚的政治家们也不会触动"高福利、高开支、高税收、低增长"的社会治理模式,国家财政体系的赤字运行获得了持续的动力,公债比重随着老龄化程度提高而加重。

 

1980年,西方发达世界的人口再生产模式实现了向"三低模式"的历史性转变,"三高一低"的社会治理模式开始拐入快车道。在西方步入老龄社会的第一个十年,1980-1990年十年间,OECD(经济合作与发展组织)国家公债均值增长了14%,达到60.4%。第二个十年,到1997年,OECD国家公债均值升至71%。此后十年,到2007年,OECD国家公债均值升至75%,其中日本、挪威、意大利、希腊、比利时均超过75%,整个欧元区均值为74%,美国73%。随后发生的事情,大家都比较清楚了。

 

从长时段的历史发展来看,2007年的美国次贷危机成为压垮美国和欧洲赤字财政体系的直接原因。美国一直没有从经济衰退中复苏,而欧洲之所以成为此次危机代价最为沉重的牺牲品,也是因为其内伤实在不轻。而日本公债多为内债而非外债,北欧国家则奉行高福利、高税收政策,德国实为当今欧洲经济的动力引擎,尽管它们的公债比重也不低,但均没有出现美欧如此严重的财政债务危机和社会骚乱。

 

根据 OECD 2011年9月发布的最新报告,我们可以将人口老龄化与欧洲财政危机关联在一起。经济放缓甚至停滞、失业率高企与"三低模式"相结合,持续拉高公债比重。根据这份报告,34个经济发达国家的老龄化有两个原因,一是低生育率,一是人均预期寿命的提高。2005-2010年间,34个国家中已经有29个属于"三低模式",平均生育率只有1.69,即每个女性平均只生育1.69个孩子。只有以色列、墨西哥、爱尔兰、土耳其和美国的女性生育率处在临界点2.1或之上。所谓临界点,是指每个女性至少要生育2.1个孩子,才能逐步扭转"三低模式",渐渐走出老龄社ª

 

两次世界大战结束之后都是西方国家的休养生息期:1920-1929年是黄金十年;1945年到1973年第一次石油危机之间,则堪称黄金三十年。这两个时期的人口平均增长率为3.9%。两个黄金年代经济繁荣,作为政治补偿,民主体制向农民、工人、穷人、女性、黑人等持续提供各种经济补贴,其结果是社会开支逐年递增,财政体系长期赤字运行。

 

实际上,早有学者指出,公债与民主在西方世界始终相伴而生。1870年,几个主要西方国家处于从农业国家向工业化国家转变的关键时期,当时这些国家公债占GDP的比重就已达到47.9%,其中财政高危国有两个:英属澳大利亚最严重为100.1%,意大利92%。此外,美国为43.9%,英国为40.2%。此时日本最健康,仅有0.6%。

 

1913年,西方世界公债比重已接近60%的危险值,达59.2%。西班牙、澳大利亚、法国都超过了66%,英国较好30.4%,美国最健康2.5%。1920年,各国公债比重均值上升至66.3%,大国中澳大利亚、英国、法国均超过100%,分别为122.4%、132%、136.8%。1937年各国公债比重均值又飙至78.1%,英国为188.1%,澳大利亚153%,法国137.2%。和平终于没有维持多久,人类历史上规模最大、最为残暴的自相残杀在西方世界拉开序幕。

 

从1870至1996年之间,美国在西方世界都是个特殊的例外,其财政状况相对而言最为健康。直到1997年婴儿潮一代开始大规模进入退休年龄,美国才步入公债危险地带,为61.5%。

 

虽然西方国家已经意识到人口再生产的"三低模式"和社会治理的"三高一低"模式带来的严重问题,但悲剧的是,34个经济发达国家的平均生育率一直在逐次下降。从1975年算起,以每五年为一个阶段,从1975-80年的2.26这个恰当水平,下降到1985-90年的1.91、1995-2000年的1.68。经过二十年的老龄化折磨,这些国家也在想尽办法刺激生育,包括维持势必会带来诸多社会问题、颇受保守主义者批评的单身母亲政策。

 

然而,回头之路相当漫长,这34个国家的平均生育率在2005-2010年间才只增加到1.69,四十年后,预计只能增加到1.8,距离人口生育的最佳替代水平(2.1)还是很远。与之相比,中国是在1995-2000年之间跌破最佳替代水平,为1.8。2005-2010年间继续下降至1.77。未来十年内会略有上升,2015-2020年间预计将升至1.84。此后五年只上升0.01,达到1.85;再往后的三十年,生育率将停止增长。

 

西方国家上述历史数据和未来趋势分析,对我们思考今天中国的问题颇有启发。我们可以发现,朝向"三低模式"的历史性转变,的确意味着我国改善民生、改良社会的成就和速度绝不逊于西方发达国家。但同时,从"两高一低"模式向"三低模式"的转变,意味着人口红利期极有可能提前结束。留给我们做出适当调整的时间已经不多。

 

因此,不厌其烦地回顾西方世界在处理老龄化问题上走过的道路,正是为了更好地找到下述问题的答案:欧洲的今天,是否就是中国的明天?我们还要继续走欧洲"三高一低"的社会治理老路吗?我们有没有可能避免走向这充满未知恐惧的失控世界?我们有没有可能在社会结构稳定固化之前,及时调整我们的政策重心和方向,建构一张可持续的老年"安全之网"?显然,这些问题的答案不在当下,而在未来,在于我们能否走一条"家庭友好型"的社会治理道路。

 

走向家庭友好型社会治理

 

所谓家庭友好型社会治理,是说将社会治理的重心放在恢复家庭的传统功能上,更多地发挥家庭的生育、婚姻、养老等社会功能,以及随之而来的作为生产单位的经济功能,而不仅仅是作为税收单位的政治功能。支持和鼓励主干家庭而非核心家庭,支持和鼓励居家养老而非靠不住的社会化养老或者以房养老,更有可能接续中国家庭自古以来长期存在的养育-反哺家庭模式和慈爱-敬孝的伦理秩序,更有可能发挥老年人的稳定与秩序功能,以更少的行政成本实现社会的自然和谐。

 

在今天的中国,从本源、核心到外围、边缘,从土地、住房、财政、税收、户籍、就业到婚姻、生育、养老,家庭所联接着的这一系列问题,充分表明了家庭在社会治理中的核心地位。因此,要想走向家庭友好型社会治理,需要做出一连串政策调整。

 

土地财政政策 土地与住房是家庭的根基,也就是社会治理的本源,进而,为了维护家庭的基本功能,就需要调整土地政策、住房政策,改变目前地方政府对土地财政的过度依赖,以及随之而来的征地补偿、强制拆迁和房价过高问题。

 

表面上,土地财政是分税制之后,地方政府先是不得已、后是迫不及待的政策选择。实质上,土地财政有两个症结。一是土地收益没有纳入预算内监管,属于地方政府的小金库收入。这个问题又与分税制相关。十七年前,1994年开始推行的以增值税为主体税种的分税制,在很大程度上消除了原来存在的地方预算外收入膨胀以及更为脆弱的财政包干体制,消除了原来盘根错节、问题丛生的中间环节,建立了全国性政府对个人和企业的直接税收,改变了财政上的"弱中央、强地方"局面。总体而言,分税制是一项国家基本制度,希望通过取消分税制来解决有可能归因于分税制的问题,只会带来更大问题,问题的严重性甚至会超过分税制改革所要解决的问题。今天,我们常常忘记了分税制所要解决的问题所以,对土地财政问题的讨论,重心不在于还要不要分税制,而在于如何完善分税制。

 

按照这一思路,就有必要讨论预算内监管对于土地财政的作用。在县域经济充分竞争推动国家经济增长的同时,"卖地收入"的节节攀升、地方政府的寅吃卯粮行为,实际上是预算内监管这一基本制度安排缺席的后果。如果不能堵住土地收益这个财政统一链条上的新生缺口,任何建基其上的政策举措都可能落空,中央地方关系就有可能因为这个缺口而产生新的变化,回顾历史,变化的后果常常是地方政府行为的失控,征地补偿纠纷和强制拆迁现象就是土地财政政策的严重副产品。土地财政收支有出入两端,入口与出口至少要管住一个,如果暂时不能封住入口或者不能封的太死,就必须管住出口。

 

二是因为省内财政体制安排的不合理,即"市管县"所形成的市与县之间的财政竞争,形成了财权层层上收、事权层层下放的局面,这个问题的解决取决于恢复1983年前"省管县"财政体制的进度。

 

住房政策   住房是另一个本源问题。住房市场化比例与公共住房比例失调是核心病症,简言之,就是市场化比重过大,公共住房比重太小。地方政府对土地财政的过度依赖,房地产商对资本利润的无限欲望,催生了住房的过度市场化,商业逻辑下的住房设计和定价机制鼓励的是一家三口两代共居的核心家庭结构,与能够更好地发挥家庭传统功能的三代共居的主干家庭结构相去甚远。

 

两个比重的失衡状态,很大程度上是出于对住房领域"市场万能"的过度迷信和对"政府失灵"的过度恐惧。过度迷信的不当之处很简单,如果房地产商盖房子能够拉动经济,为什么公共部门盖房子就不能?过度恐惧的不当之处也很清楚,只要有了福利身份的全国统一, 只要有了全面准确的个人住房信息全国联网系统,廉租房、经济适用房上所出现的种种欺诈现象绝非无法避免?真实准确的住房信息并不是没有,就在各地房管部门的数据库里,实现全国联网也并不需要太长时间。

 

税收政策   房产税常被视为解决土地财政的利器,因为地方政府手里有准确可靠的个人住房信息,房产税也属于地方税种,税收所得属于地方政府。难点在于征收存量税还是增量税,而如果迷信地方经济只能靠或者主要依靠房地产拉动,当然无法期待担心开征该税会拖累经济的地方政府会采取主动,全国铺开的难度也就比较大。在政策导向上,我们要不要那么彻底地学习英美,把地方政府的收入大头寄托在房地产税上,简言之,要不要征收存量税,要不要给人们施加这样一种税收负担及其可能带来的负外部性,当然是值得讨论的。

 

与维护家庭完整功能更直接相关的,是所得税政策。目前以个人为单位的税收,没有将个人在家庭财政中的地位以及整个家庭的收入与消费进行综合考虑,也就无法准确掌握家庭的具体负担,进而无法有针对性地制定退税或增税政策。有效的家庭税收政策,需要对家庭收入(和消费)进行具体细致的分类。准确可靠精细分类的财产认证,在发达工业化国家,是早就实现了的。我们在这个方面,需要加快步伐,而不是踌躇不前。

 

户籍政策 未来十年内将有1亿人落户城市,中小城市将逐步放开老年人随子女迁移户口,这是个值得鼓励的政策进步,有助于我们维系和扩大三代共居的家庭结构,为全面恢复家庭的社会功能奠定一个好的制度基础。户籍在中国社会治理中长期占据重要位置,是编户齐民体系的核心,政策调整的方向当然不是彻底取消户籍制度,实际上,在福利保障水平的城乡差异大幅缩小以前,在人们的经济社会权利状况得到实质提高以前,在新的身份认证形式真正完善以前,户籍政策以及附随其上的城乡区分不会轻易消失。

 

从本源、中心、外围到边缘,家庭所联接的其他问题也值得深入讨论,包括婚姻司法政策贯彻个人财产制还是家庭财产制,生育政策如何适度放松,如何引导国内游资回归实体经济等等。不过,上述初步讨论基本展示了家庭在社会治理中的核心地位,各项政策调整的方向、目标,是为了走一条家庭友好型的社会治理道路。

 

扩展中国家庭传统的生产、生育和养老功能,走家庭友好型的社会治理道路,符合我国作为一个情况复杂、资源紧张的人口大国的经济社会条件,可以更少的成本、更低的代价为国民提供更公平、更可持续的服务,为我们这个人类历史上无与伦比的人口大国和文明古国设计可持续的福利和公共服务体系,才有可能让我们的老一辈、我们这代人、我们的下一代都能够拥有不断提高的生活质量、相对舒适的退休生活、稳定乐观的心理预期和达观从容的生存态度。

 

(本文部分内容曾发表于21世纪经济报道)

 

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