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欧树军:治理腐败的三重视角

社会观察2013.1
在建构监控官员财产的基本制度时,也许有必要考虑"老人老办法、新人新办法",对于新考入公务员队伍的人、新晋升的人执行严格的财产监控、任前公开,对于"老人"则在其申报、清退后予以宽免或允许其提前退休、以换上新人。

国家就像一艘行驶在大海的航船,有掌舵者、划桨者,掌舵者着眼全局、把握航向、谋划航线,划桨者各司其职、分工合作、协力向前,掌舵者需要掌握航海术,才能在深思熟虑之后,审慎地统治、驾驭、支配划桨者;划桨者无法决定方向,但却可以影响航行的节奏和速度,从而有可能伺机改变航向。因此,如果掌舵者没有统领能力,不能控制、监督与协调划桨者,国家这条航船的确可能连一尾荷塘也划不出去,而腐败就是划桨者向掌舵者统领能力发起的严峻挑战。

腐败又分三种:一是人心的腐败,二是行为的腐败,三是财产的腐败。人心的腐败最先发生,行为的腐败次之,财产的腐败又次。品格下降、信念动摇,引发人心的腐败;底线模糊、举止失度,导致行为的腐败;臣服物欲、贪得无餍,触发财产的腐败。

人心的腐败常常首当其冲。孔子说过,"为政以德,譬如北辰,居其所而众星共之"。他又接着说道,"政者正也。子帅以正,孰敢不正?""其身正,不令而行;其身不正,虽令不从。"这些话是说,统治者行王道,施德政,则万民归心,远人来附;而欲正人者,需先正己,己正则人正;正之要在身正,身正以垂范。孟子据此引申道:"人有恒言,皆曰天下国家。天下之本在国。国之本在家,家之本在身。"因此,为官之德,首在"修身",修身才能齐家、治国、平天下。为官不明修身正己之要,而一味讲求"权、术、势",品格降低也就在所难免。

信念动摇是品格下降的后果。信念动摇,一则六神无主,每遇外来强敌,常存绝望、绥靖、投降、逃跑、拜服、卑己之心。信念动摇,二则作威作福,每遇百姓下级,以达官上差自居,眼光向上,吆五喝六,闲杂人等尽皆回避,民众疾苦视若罔闻。信念动摇,三则黑白颠倒,凡政务公事,不以公心处之,常怀利己私念,私利代替公益,权力臣服资本,是非曲直偏离常轨。

人心失范之后,行为的腐败也就顺理成章。底线模糊,则举止失度。底线就是边界,边界划定的是公与私、官与民、政府与市场、政治支配力与经济购买力各自的领地。两千多年以来,"公天下"还是"私天下"一向左右着中国最高的政治准则,天下为公、以天下苍生为念一直是最高的执政理念,而"先天下之忧而忧、后天下之乐而乐"则是最高的官德,"天下兴亡,匹夫有责"是最高的私德。天下观不仅内化为一种情怀,也型塑了民众对政府的界定:在中国人心目中,政府不是把一个个孤立原子按照"野心对抗野心"的原则撮合在一起的"必要的恶",而自始自终都是察民疾、体民苦、解民困、定纷止争的"必要的善"。

因此,民众要求政府必须是公平的、公道的、中立的,政府要满足民众的这种政治心理欲求,就必须自主、自信、自觉。自主源于不受过去、现代与未来任何士农工商群体的单方裹挟而决策,自信源于驾驭复杂局面、回应多数民众需求的治理能力,自觉源于对国族传统与现代文明、进步的高度认同。自信、自觉作用于执政群体的内在意识层面,体现在教育、文化政策上,具体来说,就是能否坚持以本国文明、本国文化、本国语言为教材、教纲、官员考核、学术评估的主体,自主作用于执政群体的外在行动方面,体现为在全球化、国际化、私有化、市场自由放任化等各种工业资本主义因素的冲击下,能否维护经济主权,能否建构并壮大本国工业体系,能否为了保护有活力的社会和整全的个体而干预市场力量,以及政治支配力能否不被经济购买力俘获。

政治支配力与经济购买力的关系值得多说几句,最大最危险的腐败可能并非官僚的权力寻租行为,而是手握政治支配力的官员被手握经济购买力的商贾富豪收买、俘虏、捕获,权力寻租只是表象,市场的恶质力量对政府自主性的消磨、冲击和蚕食才是实质,后者更容易把一个民主的共和国转变成寡头的专制国,更容易堵塞原本通畅的社会向上流动管道,更容易固化富者愈富、贫者更穷的利益结构。

正如卡尔·波兰尼的深刻警示,英国圈地运动的历史教训表明,贫富差距过大、两极分化必然导致一场巨大的社会灾难,很多人常常觉得可以通过各种努力,摆脱底层,上升到中层,就可以置身于这场悲剧之外,但两极分化的摧毁性力量在于对社会结构的彻底改造:根本就没有什么中产阶层,除了最富有的商业资本家、金融资本家之外,其余的所有人,包括一般商人、中小企业主、零售商人、自由职业者、工人、农民、普通穷人、赤贫者,所有人都是"穷人"。"新穷人"的贫困不仅仅是经济的贫困,也是政治的贫困,除了几年一次的选举供其享受当家作主的短暂主人时刻之外,他享受的更多只是法律形式上的平等与自由,失去的是保障自身真正享有这种平等与自由的机会均等与结果公平的经济资源、经济权力与经济民主。

第三种腐败,财产的腐败,源于对物欲的臣服,物质的满足以必需品、消费品为宜,对奢侈品的贪欲永无止境。之所以臣服物欲,有担心在两极分化过程中沦为失败者和牺牲品的因素,但沉浸于声色犬马的物欲享乐而不能自拔,常常是人心败坏与行为失范的双重结果。古今中外,财产腐败的对象通常体现为土地、房子和货币。

过去中国对于腐败问题的解决,显然有三种办法:一是整顿官德官风;二是绩效评估量化考核;三是查办大案要案。整顿官德官风,看似针对官员内心的腐败,但如无具备高度整合力的意识形态规训,又没有人民大众的制度化参与,效果常不明显,更不持久。针对官员公务行为的量化考核、绩效评估,重在缩小官员行为腐败的可能性,提升官僚机构效率,现已全面铺开,但正如有些学者所指出的,这种指标评估如果以办大事为唯一导向,则会导致街道办乃至居委会也变成无法办小事的官僚主义机构。而查办大案要案,重在杀鸡儆猴,尽管也可彰显反腐意志,但效在一时,不见于长远,无预防之用,实为治标之策。

腐败不仅仅是中国的问题,也是世界的问题。世界解决腐败问题的办法大致也有三种:一是塑造对腐败零容忍的法律环境机制;二是强化官僚制内部的权力集中、上行下效、分工合作和回应民众诉求的及时高效,如让官员写公务日记等,并确保政府公共权威不受质疑和挑战等;三是建构财产监控的基本制度,立足长远,重在预防以及发现后及时处理。

我们可以结合这些世界经验,针对三种腐败,确定自己的三个路径。第一条路针对人心的腐败。首先,将不拿群众一针一线的政党纪律上升为国家法律,并鼓励人民大众举报各种形式的腐败,营造对腐败零容忍的官场风气和政治规范。对腐败的零容忍,当然不是说在现实中能够完全消除腐败,而是形成强大的政治氛围,将腐败控制到少部分或个别官员的违法犯罪程度。其次,融合儒家的"为政以德"、"正人正己、身正垂范"、"修身、齐家、治国、平天下"的伦理格局,以及共产党的"权为民所赋"、密切联系群众,形成新的政治伦理和政治标准。再次,以"富强、民主、文明、和谐、自由、平等、公正、法治、爱国、敬业、诚信、友善"的社会主义核心价值观为出发点,形成对社会主义道路、制度和理论的有说服力的清晰论述,在执政群体内部打造具备高度整合力的政治信念。

第二条路针对行为的腐败。首先,优化现有的绩效指标评估体系,以重心下沉为导向,改变对经济绩效指标的过度依赖。其次,建构全国统一的公务行为准则及纪律惩戒条例,以公务日记为晋升、降职的主要依据之一。再次,在基本制度、重大政策层面划定政治底线,尤其着重确保政府决策的自主性,防止公共权力被恶质市场力量俘获。其四,激活基层政治活力,基层党政官员定期、定点接待民众来访,在社区层面召集由基层群众代表参加的政策咨询会议和各种直接民主会议问政于民,及时统计、公布民众意见,并根据大多数意见制定和调整政策。

第三条路针对财产的腐败。建构严密的财产监控基本制度,这是治本之法,包括官员财产申报、普查认证、核查公开、监督惩治等基本环节。官员财产公开已成社会各界民众的共同期盼,但准确的说法应该叫官员财产监控制度。只有财产公开当然无法核实真假,财产公开制度不能只是对人民群众的一个形式上的交代,而应该能够实际有效地运行,控制财产腐败的有效制度显然是一系列相互配套的制度、法律和政策的总和。财产申报可能不准确,所以要靠官员财产普查认证来核实,在内部核查提前处理问题官员之后,将官员财产数据库向全社会公开,开放接受人民群众的查询、监督、举报,按照法律程序,依法查实之后予以惩罚。

显然,面对官员贪污腐败的严峻挑战,这三条路不可偏废,并且必须赋予人民正式或非正式的直接参与渠道。没有人民的举报及政府的及时处理,就无法形成真正让腐败官员感到恐惧的政治氛围。如果人民追求一个廉洁政府的善良愿望不能凝聚为强大的政治压力,掌舵者的反腐举措就可能被腐败的划桨者化解。来自人民的政治压力,要保持到正式制度建立并运转自如为止,此时人民就可以直接从公开的官方数据库中查询自己关心的官员财产信息,发现问题即行举报。

就三种腐败的治理难度而言,治理官员人心的腐败最需长远战略布局和意识形态整合能力,但可先从强化政党纪律方面展开,相对比较容易;治理官员行为的腐败,则需要首先调整各项重大政策与基本制度的政治导向,推动官员踏下身去,眼睛向下,恢复原本行之有效的制度机制,建立制度化沟通渠道,拉近与人民群众的距离,从人民群众那里直接获得政治力量,不大容易;治理官员财产的腐败需要开创新法新制,最为不易,但人民的意愿在这一点上也最为强烈,不可不为,又不可不审慎而为。

在建构监控官员财产的基本制度时,也许有必要考虑"老人老办法、新人新办法",对于新考入公务员队伍的人、新晋升的人执行严格的财产监控、任前公开,对于"老人"则在其申报、清退后予以宽免或允许其提前退休、以换上新人。当然,如果"老人"在法定宽免期限后犯罪(不管所犯何罪),均应溯及既往、查办其有无财产腐败。根据这一办法,当可在不太长的时间内将全国官员纳入统一而严密的官员财产监控体系。另一个切入点也许是房地产普查,从目前揭露并进入调查程序的腐败案件来看,财产的腐败常常与土地、房子有关。但无论是"老人老办法、新人新办法",还是房产税这样的重点突破口,都必然需要获得准确的全国房地产信息,全国房地产普查、统一名称与地理位置编号将成为必要的一步。面对复杂严峻的腐败问题,我们需要有信心群策群力,共同把治理腐败的有效制度架构搭建得完整、严密并确保其正常运行。

当然,我们的目标不是建立一个没有任何腐败发生、绝对纯净的政治世界,而是从人心、行为与财产三方面入手,治理腐败,将其控制到社会大众可接受的小概率违法犯罪事件的程度。这个过程,既是对人民大众政治耐心的考验,也是对掌舵者统领能力的考验。

作者系:香港中文大学政治学博士; 中国人民大学政治学系讲师

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