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欧树军:走向规管国家:中国政治的理性化(1989-2003)——读《重塑中国利维坦》

欧树军:走向规管国家:中国政治的理性化(1989-2003)——读《重塑中国利维坦》

Dali L. Yang, Remaking the Chinese Leviathan: Market Transition and the Politics of Governance in China, Stanford University Press,2004

经略27;(原载苏力主编,《法律书评》第10辑,北京大学出版社2012年)
这本书是老一代社会科学家力图理解中国政治变迁过程的极具价值的尝试之一,从宏观角度把握经济转型过程中的政治运作机制,梳理了现代化压力和各种危机下中国政府的理性化转型,实属英文世界难得的持平之论。
作者简介: 欧树军
中国人民大学国际关系学院政治学系讲师,硕士生导师,兼任北京大学法治研究中心研究员。北京大学法学硕士(2005),香港中文大学政治与行政学哲学博士(2009)。

研究方向为:政治经济学、比较政治、财政与福利政治、国家治理理论、政治与法学理论、比较宪政、法律与公共政策。讲授课程包括政治学原理、比较政治制度、中国政府与政治、比较文明:政治学经典著作选读、比较政治经济学、财政政治学、中国改革的政治经济学、东亚比较政治、比较宪政、法律与公共政策等。
学术专著《国家基础能力的基础》(中国社会科学出版社,2013年第1版)。译著《沃伦法院与美国政治》(中国政法大学出版社,2005年第1版)、《选主批判:对当代民主的反思》(北京大学出版社,2013年第1版)。

阅读书目:Dali L. Yang, Remaking the Chinese Leviathan: Market Transition and the Politics of Governance in China, Stanford University Press,2004

在成为举世公认的经济大国的同时,中国在现代世界还能否转变成为一个现代意义上的"规管国家"(regulatory state)?如果能,具体又是在哪些层面上发生和展开的?这无疑是一百四十七年前经历"亘古未有之大裂变"以来中国政治面临的一大难题,直到今天仍值得不断追问。

 

国家干预成败之争:发展学派 vs 市场扭曲学派

对于中国改革过程中政府与企业、经济之间的关系,学术界历来看法不同,主要分为发展学派和市场扭曲学派。发展学派认为,强有力的国家干预是经济成果的内在关键。在这个意义上,中国已经是一个"发展型国家"。在地方分权改革中,从村、镇、县、省到中央各部委,一直以发展为工作核心,深深卷入官僚化行政或者国有企业制度之中。他们与商业之间建立牢固的联盟,并且经常也是投资人。政府与企业之间的联盟导致中国出现一种合作主义的安排,称之为"社会主义合作主义",在地方上又称为"地方政府合作主义"。这种制度安排的正当性就在于中国经济的高增长率,其优势包括:地方政府所有制抵制了国家对地方的掠夺;增加了地方公共物品的供应;集体和乡镇企业的迅速发展对通常的财产权理论提出了挑战。

市场扭曲学派则反唇相讥,主张不能只看国家干预所带来的短期收益,而应强调其缺陷:国有企业对市场的扭曲,阻碍了以市场导向的改革进一步深化,官商勾结是腐败和寻租行为的温床和市场经济的主要障碍,国家机构与企业不分彼此危险极大,经济不平等急剧上升会导致有组织犯罪增加,这种未经规训、不受约束的国家状况不利于中国内部市场的公平竞争,也不利于中国经济在世界上的竞争。

很多学者强调,在中国的渐进式改革过程中,系统性腐败现象将会断送中国改革,因为腐败有助于软化对市场改革的反抗和抵制,允许经济改革但同时也在延缓政治改革。也就是说,韦伯所说的"国家结构的理性化"将会极为困难。那么,如果中国各级政府自己拥有众多企业,它怎么会变成一个"规管国家"呢? 如果中国政府不能规训军队、武警及其他机构的企业,我们怎么期待中国政府公平地规管市场? 如果共产党自己忙于经商,我们能够合理地期望中国的一党长期执政制度有效地规训政府、重塑政府风气并提供经济发展舞台吗? 简言之,中国政府能否把自己塑造成为一个规管型国家,提供健全的法律,并公平地执行这些法律呢?

 

中国的国家治理变革:正在走向"规管国家"

本书认为,在成功完成市场经济转型的过程中,中国政府在国家治理方面业已发生重大变革,中国正在日趋成为一个"规管国家"。主要观点概述如下:

1. 中国在国家治理上不断向着理性化方向进行改革:行政国家理性化,中央政府财力增强,规管机构增多,禁止军队及其他国家机构经商,行政审批制度改革,政府服务和透明度改善,水平责任制度加强,建立多种制度机制来减少浪费、改善财政监督并抑制腐败。

2. 国家治理上的这些变化为何以及如何发生? 1990年代初期,中国既已决定建立市场经济体制,更早以前既已决定进行政府改革,为什么直到90后期才付诸实施?作者从这些问题出发,建立了分析改革背后的政治动力,认为原因主要有三:经济形势不断变化、内部政治运作和政治领导权的重要作用、以及各种实际的和想象的危机。

首先,在全球化背景下,中国的改革以建立自由化市场为方向,经济改革成为推动政府机构加强与企业的联系、吸引更多外资的原动力。但是,市场竞争方面的进步随即导致经济形势的变革,主要体现为国有企业亏损现象不断加剧,政府机构与企业之间的牢固关系开始受到削弱,政治家们开始重新塑造政企关系,坚持政企分离,并重构政府架构。国有企业所面临的严重困境也使人们不断要求政府关注失业者的利益状况、关注政府的财政健康,并开放更大空间让人们表达不满。作为回应,为了增加财政收入,中央政府开始推行分税制,打击走私和其他偷税漏税行为,并开始出售土地使用权。市场竞争方面的进步还推动了节约资金、减少浪费和增强财政监督等制度机制的建立,比如行政程序改革、工程招投标制度、政府采购制度和预算监督改革等。

其次,重要的行政和经济改革都是在新一届人大和国务院开始运作之时发起的,而且都需要克服既得利益者的阻挠。中国政府的组织机构使中国领导人可以在官员任免上发挥决定性的影响力,通过官员任命、任期固定化和异地任职,中央政府得以强化等级性的纪律、限制 1980 年代以来导致"去中心化的地方主义倾向",这是财税改革、军队弃商及其他国家制度改革的关键。当然,他们仍然需要政治资本、经济资源和个人能力,还必须把精力集中在便于操作或者急迫的改革上。

最终,在这个方面,国内外各种现实的亦或想象的危机成为获得中国领导层注意的关键因素。危机影响着政治的发展状况,不同学科的社会学家强调危机的作用在于引发关注、改变既有权力平衡以及重塑各种制度。

比如,八九事件使中国政府更加关注政治控制和经济稳定;邓小平去世促使中国政府强化各种制度化安排;通货膨胀、财力虚弱以及苏东剧变促使中国政府加强财政税收能力并推行重要的金融改革;亚洲金融风暴促使中国政府重组央行制度和金融制度,加强其他治理机制,并寻求通过制度改革遏制腐败;亚洲金融风暴期间的货币调整(currency realignment)严重加剧了中国的走私问题,促使中国政府采取强烈措施推行政企分离(包括禁止军队经商),并改革海关。

3. 重塑中国政府需要政治领导和政治决断。概言之,国家治理层面的变革有其整体大于部分的意义,彻底改变了反腐败斗争和政府权威的作用机制。"摸着石头过河"已经不合时宜,今日的中国需要的是领导、创造力、政治决断以及马基雅维利式的战略谋划。在现有政治框架内,在不断变化的经济形势下,需要政治领导去重新塑造中国政府,这通常是为了回应各种危机。一旦市场经济所需要基本制度框架奠定,变革的时代也就来临了。

 

经验支撑:治理制度重建与制度化反腐

本书以政府机构精简、垂直管理制度、政企分离、行政效率改革、反腐败策略以及水平责任制度为案例,分析了中国政府的规管型结构的建立,政府与商业和公民互动关系的变革,以及规管型国家的逐步确立。

作者指出,现代经济离不开国家提供的各种公共物品,包括健全的货币政策和执法机构。改革开放的第一个十年,以行政事务的地方分权为特征;第二个十年,主要特征是强调中央权威,强调在中央权威和地方活力之间保持平衡。制度重建的努力包括财税改革、建立银行、市场保障和保险规管制度,改组环保、食品药品生产流通、质量和技术监管、煤矿和海洋作业安全等部门,这些改革旨在增强中央政府的财政力量,为建设"规管国家"奠定了基础。走私危机导致中国政府改变全民皆商的局面,全面禁止军队、武警、司法机构及其他党政机构经商,政企分离的成功为经济行动者创造了平等竞争的舞台,也是各种商业规管制度理性化的关键所在。加上中国加入WTO,政府行为受到极大限制,行政许可制度发生重大变革,政府行为透明度加强,以及政府机关更以服务为导向。

为了确保这些国家治理改革所取得的进步不半途而废,反腐败斗争越来越制度化:行政程序简化、政府工程监管、划分土地使用权、改革社会保障和股票市场、官员问责、改革政绩考核标准、银行帐户实名制、对各级官员进行财政审计监督、以及全面改革行政会计、预算和金融管理制度,这些制度化改革在经济治理领域建立了一整套规训官员和准公务人员行为的制度框架。这种行政国家的理性化不仅有利于商业,也缓解了国家与社会之间的紧张关系。人大监督、地方党委副书记职位减少、地方党委书记兼任人大主任和审计监督,体现了对宪法的更大尊重,也有助于巩固各种理性化改革的成果。

 

中国政府的制度重塑

作者将中国治理机制变革的目标,界定为打造一系列保障市场经济良性运转的现代国家及其基础性的制度架构。正如波兰尼所阐明的,在全国范围内塑造市场经济不是毫无痛苦的自然演进,也绝不仅仅是单纯摆脱政府控制的经济自由化,相反,市场一直是政府有意义的并且往往是暴力干预的结果。中国政府在经济转型中所面临的严峻挑战,正是要在紧迫的时空情境下,在诸多领域重新塑造中国的制度。这一任务繁复沉重的程度世所罕见,但幸运的是,在中国,市场经济运作所必须的各种制度已经生成,中国政府本身的性质已经发生了细微而又深远的转变。

为什么中国能够完成这种制度转型? 这不仅仅是因为中国的中央政府已经在很多方面转变成为"规管国家",更为重要的是中国共产党强大的政治机器,它是大部分旨在提高治理能力、建设规管型国家的改革得以完成的根本保障。俄罗斯正是因为中央政府没有汲取、规管、保护和监控的能力,其新生民主才出现难以为继的局面,这是普京加强总统权力意欲建立一个强大的中央政府以及一种可控的民主(managed democracy)的原因所在。美国 1880-1920 年的进步运动和此后的新政改革则是个正面教员,正是这场运动使公共福利和正义成为改革的意识形态和合法性论据,并彻底改变了传统的限权政府观念和自由竞争式的资本主义秩序观念,把政府引入了市场,永久性地扩大了政府在管理市场、干预经济、保护公共福利方面的职权,无可争议地建立了联邦政府的绝对权威,中央集权式的联邦制取代了以往的二元联邦制,总统在联邦政府中的权力得到空前的扩张。中国政府的改革与之有惊人的相似性。在市场经济、中央地方关系、宪法和国际义务的共同制约下,中国政府的权力已经受到了极大限制,这对于保护和扩大在改革期间所获得的自由极为重要。

但是,也有很多人的看法与此不同,认为中国政府的改革解决不了它所面临的危机。作者敏锐地指出,这种悲观论调并不新颖:自从1989年以来,关于中国共产党崩溃、中国解体的预言数不胜数,今天在google上输入china collapse可以得到7070 万个搜索结果!但是,中国却没有分崩离析,反倒创造了惊人的经济增长,并且变得更有效率,更以服务为导向,更加有序。霍布斯和亨廷顿等等政治理论家强调了政治秩序的重要性,约翰·格雷(John Gray)则指出没有有效的治理制度,现代化就无法维持。简单地作一下历史比较就可以发现,治理中国这样一个庞大而又贫穷的国家的能力并不是无足轻重的,很多人均收入水平与中国差不多的国家,维持秩序和提供基本的公共物品仍然是空中楼阁、黄粱美梦;很多新生民主国家,尤其是低收入国家,仍然步履维艰、经济崩溃并成为恐怖主义的温床。反观中国,1970年代就已经完成很多经济转型和制度发展。

大量英文文献有声有色地描绘中国领导曾会如何滥用日益强大的实力和政治机制,甚至把中国比作希特勒的德国、墨索里尼的意大利,但作者指出,中国国家对经济和社会领域的控制越来越宽松,人民选择职业、流动、生活方式甚至性别的各种自由不断扩展,法治建设健康展开,大众政治参与不断加强。中国越来越强调政府的透明度、效率以及对官僚权力滥用的制约。尽管中国是否以及何时"转向民主"仍不清楚,但民主政体不仅仅需要竞争性选举,也需要有效的制度,去执行民主制度所制定的各项政策,监控政策的有效性,并适时校正政策实施中的错误和权力滥用。在这个意义上,改善"行政国"国家效率、透明和责任的政府改革实乃新生民主政体之必需,正如亨廷顿四十年前所强调的,组织和动员是获得政治权力的必由之路,也是政治稳定的根基所在,因此也正是政治自由的前提。我们有理由相信,中国政府的重塑对于自由和民主的扩展具有基础性的深远意义。

 

简短的结论:前路漫漫,来日可期

这本书是老一代社会科学家力图理解中国政治变迁过程的极具价值的尝试之一,从宏观角度把握经济转型过程中的政治运作机制,梳理了现代化压力和各种危机下中国政府的理性化转型,实属英文世界难得的持平之论。正如前文所述,市场转型不是无痛手术,它所引发的贫富差距导致社会公平成为重大问题,也引发了 2004-2006年间中国社会各界对改革的大辩论,这场辩论的实质与其说是"改革共识的破裂",不如说是"新改革共识的形成"。这种新改革共识形成当代中国最强大的公共舆论1,促使中国政府完成了从经济政策为主到社会政策为主的转变,致力于解决生态环境恶化、地区发展失衡、农业基础薄弱、农村发展滞后、农民增收缓慢、城乡差距拉大、工人下岗失业、克扣拖欠工资、国有资产流失、职工权益受损、贫富过于悬殊、矿难事故频发、疾病疫情不断、医疗保障缺失、教育费用高昂、房价上涨过快、征地拆迁野蛮、社会治安不靖等问题2

这种新改革共识促使人们从新中国六十年的整体历程来重新认识中国1979 年以来的改革,而不是以前三十年否定后三十年或者相反。从整体历史进程来思考中国经济成功转型的原因,正是毛泽东的创造性破坏奠定了邓小平改革的基础3。毛泽东破坏中央计划经济体制而走向"地方分权"的道路,实际导致了中国在改革以前的经济结构已经完全不同于苏联东欧的计划经济结构,中国经济改革所以可能成功,恰恰就在于毛泽东时代已经造成大多数经济都不在中央计划管辖内,而是在中央计划以外。毛泽东把相当大的财权和企业经营管理权已经给了地方,所以中国的许多县都是"麻雀虽小,五脏俱全",在经济上可以自行其是,因此中国经济改革最根本的特点就在于它并不依赖国营企业改革,而是主要由中央计划以外的地方经济发展起来的。中国经济改革的成功在于它能够在计划的国营企业之外又发展了一套新的经济主体,是由地方企业特别是乡镇企业所带动的4

这种新改革共识促使人们重新认识中国革命史,因为中国革命是一种"反现代的现代性",既受现代性的制约又试图突破现代性的逻辑。20世纪是个革命的世纪,我们今天所有的人都是生活在 19世纪而不是 20 世纪。19世纪以来的自强运动、工业化、建立国家,我们现在还在这里面,还在搞自强运动、工业化、建立一个更大的国家体制等等,这是19 世纪的使命。那么20 世纪的特殊性在哪里? 20世纪是一个对19世纪的反动、冲击、改造、寻找出路,寻找突破19世纪的出路,是帝国主义、殖民主义和各种各样形成网络的理论、实践的努力。"5这就需要重新认识中国的革命史和中国的传统。

这种新改革共识有赖于人们"重新阅读和理解西方","新一代中国学人应该力求首先进入西方本身的脉络去阅读西方,深入考察西方内部的种种辩论以及各种相互矛盾的观念和主张,方能知其利弊得失所在,形成自己权衡取舍的广阔视野。"6因为要回到最纯粹的中国式生活,恰恰需要对西方文明更地道的了解。了解西方现代社会是如何跌入"虚无主义"这一境地,又如何对克服"虚无主义"作出自己的回答,才能理解中国人心秩序的建构和政治秩序的建构。7

这种新改革共识也有赖于中国人重拾学术自信,坚持中国学术的主体性,承认中国文明的正当性和优越性。这并非意味着应该无条件地美化中国的历史,每个文明既然有自己最高的理想层面,相应地它也包含了自己的最低甚至丑恶层面,中国文明并不例外。但每个热爱自己文明的人,自然应该站在自己文明的最高层面,用最高的东西来包容最低的东西,而不是反过来用这些最低的东西来否定自身的最高理想,或者用其他文明的最高层面否定自身文明的最低层面或者丑恶层面8,这种学术自信心实在是中国学术界极为缺乏的。

面对始于八九的重重危机:1989 事件、1990 初苏东转型、1993­94 年国内经济不稳、1990 末亚洲金融危机、2003SARS 危机,中国坚持进行市场化经济改革,保持了经济的持续高速增长。为了应对工业化、市场化、城市化、全球化和贫富分化的压力和冲击,中国政府革故鼎新促进制度和政府行为的理性化,适时地转变自己的政策重心,坚持按照这个方向走下去,中国就将在不断追求实现社会公平的同时,展开更为深远的政治转型。

 

二零零六年香港吐露湾初稿

二零壹壹年北京高教园定稿

1 甘阳,"中国道路:三十年与六十年",2007。

2 王绍光,"从经济政策到社会政策的历史性转变",2006

3 同注 1,"毛泽东 1964 年以后又开始把所有的经济下放给地方,提出要虚君共和,反对一切由中央管辖。毛泽东当时说的骂人话非常有名:从地方上收编中央的企业统统都拿出去,连人带马都滚出北京去。到文化大革命,1968 年甚至根本没有计划,整个国家没有国民经济计划,这是非常不可思议的事情。从大跃进到文化大革命,毛泽东实际上把中国当时力图建立的中央计划经济基本摧毁掉了。"

4 同注 1,另可参见 Susan L. Shirk,The Political Logic of Economic Reform in China, University of California Press, 1993。

5 汪晖,"中国现代性的历史反思" , 及《现代中国思想的兴起》,上海三联书店,2004。

6 甘阳,刘小枫,"重新阅读西方",南方周末,2006。

7 吴飞,《自杀与美好生活》,上海三联书店,2007。

8 吴增定,"全球化时代的中国文明"。

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