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王绍光:财政没有透明就不是民主

王绍光:财政没有透明就不是民主

王绍光

怎样才能保证中国经济改革成为广泛参与的改革?平等的参与权、表达权、讨论权,乃至投票权的前提是什么?
预算 民主 王绍光
作者简介: 王绍光
中国文化论坛理事,香港中文大学政治与公共行政系教授、清华大学公共管理学院长江讲座教授,英文学术刊物《The China Review》主编。1990年获康乃尔大学政治学博士学位。1990—2000年任教于美国耶鲁大学政治系。1993年,王绍光与胡鞍钢合著《中国国家能力报告》,推动了中国分税制的改革,时称"王胡报告"。
主要著作有:《理性与疯狂:文化大革命中的群众》、Failure of Charisma: The Chinese Cultural Revolution in Wuhan 、《挑战市场神话》、《分权的底限》、《多元与统一:第三部门国际比较研究》、《左脑的思考》、《美国进步时代的启示》、《安邦之道:国家转型的目标与途径》、《中国国家能力报告》(合著)、《中国地区差距报告》等。

编者按:关于政府豪华办公楼新闻,在社会上引起极大反响。为什么政府会建豪华 办公楼?怎么这么容易就能建?这与我们的监督机制与财务机制有何关系,请听王绍光的专访。王绍光,香港中文大学教授,英文学术刊物《The China Review》主编。1993年,王绍光与胡鞍钢合著《中国国家能力报告》,推动了中国分税制的改革,时称"王胡报告"。

如果老百姓都不知道政府把钱花在哪里,还谈何民主?没有预算就没有民主。对于今日中国来说,预算更是个好东西。一个民主的政府必须是一个透明的政府,一个 透明的政府必须有预算,反过来说没有预算就不透明,没有透明就不是民主。解决的方法从理念上来讲非常清楚,但贯彻起来非常困难。

理念上两条:第一个财政要统一,政府不要有几本账,要有一本账,集中到一个口;第二个预算要监督。每个国家都要经过从税收国家到预算国家的历史进程。一个国家要成为预算国家,必须经过财政统一和预算监督两个过程,虽然路径不一样。

要有一本账

举报豪华办公楼成为网络热点,公众反映强烈,也引起了有关部门的不安。楼堂馆所是个老大难问题,但近年来为什么愈演愈烈?中国政府反对盖楼堂馆所,改革开 放以来每一次经济调控也往往把矛头对准政府建设的楼堂馆所。近年来之所以出现地方政府热衷盖楼堂馆所的现象,财政状况的改善是很大的背景之一。政府真有 钱,以前想盖也盖不了。

我们远处不看,你到北京长安街看看,许多政府机关的大楼都变样了。地方干部到北京来开会,然后就省城盖,省城盖完以后就基层盖。这里面也有一个示范效应。 为什么政府首先拿纳税人的钱去改善自己的办公条件,而不是致力于改善公众的看病难、上学难等更为急迫的民生问题?从最直观的角度来看,显然是政府在花钱上 受到的制约不够。为什么会这样?关键在于我们的财政体制不健全。地方政府所能支配的钱的来源非常多,虽然来自于财政预算内的钱现在受到的监督比前些年更严 格了,但是正规财政体制以外的那笔钱规模比较大,体外循环的钱比较多,受到的限制比较少。据我观察,盖得最早的应该是财政局。上世纪90年代中期各地财政 局就开始盖大楼,因为财政局管财政,"近水楼台先得月"嘛。另有一些政府部门在"皇粮"之外还可以靠收费来维持运转,后来那些收费多的单位也开始盖楼。这 些年来媒体披露的一些交通部门、公安部门盖豪华大楼、豪华别墅等现象,也都是因为收费多的缘故。虽然现在开始实行收支两条线,但是贯彻的还是非常不彻底。 所以说要限制政府权力。

除了道德上的谴责、情感上的义愤之外,还得做一些具体的分析,然后寻找解决思路。现在一些人认为,只要政府官员实行民主选举,把政府约束住,一切问题都可 以迎刃而解。事实上没那么简单。解决的方法从理念上来讲非常清楚,但贯彻起来非常困难。理念上两条:第一个财政要统一,政府不要有几本账,要有一本账,集 中到一个口;第二个预算要监督。现在大家强调预算要监督、要限制权力,但是依我看,没有财政统一作为基础,进行预算监督是不可能实现的。如果预算很乱,有 很多本账,监督起来成本非常大,几乎是不可能。

我讲的财政统一,纵向和横向两方面都包括,横向上每一个层级政府的财政,凡是以国家权力为依托拿到的钱,每一个横截面上都要统到一本账;另一方面全国的财 政也要有一本账,因为没有这样一本账的话,中国今天的很多问题都没有办法解决。现在中国有很多本账,中央可以控制地方政府的预算内甚至预算外一部分,知道 它们有多少钱,但是对它们的土地收益未必那么清楚。

土地出让收益成为了市长的"零花钱",成了他们无须其他手续就可以直接动用的预算外资金。有数据显示,土地出让收益已是地方 政府的第二财政来源,普遍占到地方政府收入的30%-60%。所以要进行有效的预算监督,横向和纵向都要财政统一。统一不是说把钱统到一个人的手里,而是 要统到一本账里,这本账不仅仅是中央政府看,而是全国人民都能看,尤其是各级人大代表都要看。

是不是可以这么说,在财政问题上我们仍然没有实现黄仁宇早年所说的"数字化管理"? 这个说法太粗糙了,分到很多本账也可以是数字管理。地方政府搞两本账、三本账,这本 账给谁看、不给谁看,他是数字化管理,但是全国就乱套了。我现在反对两种倾向:一种倾向说只要把财政统一了就行了--显然是不行的,财政统一但没有受到监 督的话,还可能出现滥权的问题;另一种倾向说,只要监督建立起来,只要有人监督执政党,事情就可以解决--事实上财政不统一的话,监督也将落空。 从更广阔的历史视野来看,每个国家都要经过从税收国家到预算国家的历史进程。一个国家要成为预算国家,必须经过财政统一和预算监督两个过程,虽然路径不一 样。


预算是个好东西

预算是中国政治改革的突破口

税收国家这个概念不是跟预算国家对立的,而是与"领主国家"相对而言的。税收国家就 是说国王的钱来自于税收,而不是说来自于封建领主的贡献。中国比较早地出现了税收国家,秦汉基本上具备了税收国家的形态。西方出现税收国家比较晚,像英国 可能要到十六、十七世纪。领主国家不可能出现预算,因为各是各的账,而且可能没有账。有的时候国王比领主还要穷,他不直接面对农民,因为农民是领主管的, 他们向领主提供服务,提供劳役、提供税收,领主再向国王做点贡献。因此可以说,出现税收国家是出现预算国家的前提条件,没有税收的国家是不大可能做预算 的。

预算国家有两个特点:一个是财政统一,一个是预算监督。从逻辑上来讲有三个途径。第一是财政上先统一,后来才出现预算监督;第二是先预算监督,后财政统 一,最后变成预算国家;第三就是齐头并进,慢慢地一边推进财政统一,一边推进预算监督。法、英、美是上述三种途径的不同代表。法国是先统一后监督,它大概 到1830、1840年以后就变成了预算国家了;英国一直到十九世纪中叶,在财政大臣格莱斯顿的领导下,财政统一与预算监督双管齐下,才得以在19世纪 70年代左右完成了向预算国家的转型。而与法国、英国及其他欧洲国家相比,美国向预算国家的转型慢得多。直到20世纪初,外国访客还嘲笑说,美国虽然技术 上很先进,但却没有预算制度。

美国的清教徒是从英国出来的,他们反对王权,到了新大陆以后,他们仍然对王权的财政 支出非常敏感。后来也是因为国王和总督不愿意接受监督,才激发了美国革命。所以在美国,监督原则很早就存在了。但是美国开始时的财政非常不统一。美国政府 分为联邦、州、地方三级,地方包括县、城镇。今天地方一级在税收和支出上占小头,大概不超过25%,但是二十世纪以前美国地方的税收和支出占50%。监督 是有的,但是没有统一,监督也是很分散的监督。在市议会那一级里面有一些委员会来监督,结果监督变成掌权的了,而且他们本身不受监督,再加上这些委员会的 成员自己都有特殊的利益,所以也非常腐败。腐败到什么程度?比今天的一些转型国家有过之而无不及。美国当时有一本小说《民主》,里面有一个老人说了一句 话:"我七十多岁了,跑遍了全世界,走了这么多国家,没有见过一个比美国更腐败的国家。"

美国的预算运动是从地方兴起的。最早是纽约的一批人士呼吁进行市政改革。他们的理由非常简 单:一个民主的政府必须是一个透明的政府,一个透明的政府必须有预算,反过来说没有预算就不透明,没有透明就不是民主。怎么使政府的运转变得透明起来呢? 就是预算。可最早做市政改革的人都不知道如何搞预算,恰好其中一个人的老师是芝加哥大学的教授凡勃伦。凡勃伦告诉学生说有个东西叫预算,然后他们就开始设 法了解预算制度的细节,了解欧洲国家在这方面的经验,结果得出结论--"预算是个好东西",于是开始推广,先在纽约市选了四个部门进行部门预算。当时马寅 初先生正在哥伦比亚大学读书,他写的博士论文就是研究纽约市财政的。

因为纽约市的预算搞得很成功,节省了大笔资金,于是热心人士开办了预算展览。第一年参观的人 很少,但让公众逐渐认识到了预算与他们的福祉息息相关。以后,预算展览越办规模越大,参观的人成倍增加,这对各地政府形成了压力,纷纷跑到纽约来学习预 算,逐渐演变成了全国性的预算运动。

美国中央层面呢?从老罗斯福开始,总统把权力从国会慢慢地收过来,在某种意义上这是财政统一的前提。 后来在纽约进行改革的那些人,逐渐搬到华盛顿,开始鼓吹或者参与制订预算改革方案。加上后任总统的努力,到1921年美国通过了划时代的《会计与预算 法》,正式在美国联邦层级建立了预算。结论是"预算是个好东西",这让我想到俞可平先生的一篇文章--《民主是好东西》,预算与民主应该是相辅相成的。如 果老百姓都不知道政府把钱花在哪里,还谈何民主?没有预算就没有民主。对于今日中国来说,预算更是个好东西。

预算是中国政治改革的突破口,因为预算改革涉及到方方面面。不要空讲民主、自由这些抽象的大 词。民主、自由都体现在预算改革里面。几年前,财政部门的朋友让我编过一本书,名叫《美国进步时代的启示》,就是讲美国的预算运动过程,在那本书里我特别 强调刚才提到的那句话:一个没有预算的政府是不透明的政府,一个不透明的政府不可能是民主的政府。


预算外是怎样变大的

解放初,为了经济建设和国防的需要,国家将财政高度统一起来。但是当时也出现了一个预算外的口子。一个财政不能管得太死,有一些小钱管得太死会有很多麻 烦,所以要开一点预算外的口子。全世界都有预算外资金,只是规模很小,相当于预算内财政收支的1%-2%。解放初我们的预算外资金也是很小。

毛泽东实际上很不喜欢高度集权的体制。到今天为止,中国有三次放权。第一次是1957-1958年大规模地放权,要求在几十天的时间内把各部委分下去,甚 至把统计局解散,国家计委作用减小,从大计委变成小计委。这都是毛泽东要求的。后来大跃进出现了那么大的乱子,不只是最高领导人头脑发热,在财政分权以 后,所有的地方领导都发热,是制度基础使得发热成为现实,结果导致严重后果。所以到1960年、1961年,刘少奇、邓小平、陈云等把很多权力收回来了, 很快产生了积极的效果。到1964年全国情况已相当繁荣了。到1965年,毛主席又不满意了,他说要搞"虚君共和",意思就是要分权、放权,但是他没来得 及,1966年文化大革命开始了。

1970年,文革早期的动荡告一段落,毛泽东又开始大规模的分权,包括铁路、民航都要分权--这在全世界都是少见的--他把铁路、民航都下放到地方去了, 大的汽车制造厂都下放到各省了。这两次分权,导致预算外资金越来越大。我印象是到改革开放初期的时候,预算外已经相当于预算内30%左右。改革开放后前十 几年的改革思路就叫"分权让利"。这包括两个方面的分权,一个是各级政府向企业分权,还有一个是中央政府向地方放权,叫"分灶吃饭",你吃你的,我吃我 的。于是预算外资金越来越大,到1990年前后,预算外资金的规模几乎与预算内资金的规模并驾齐驱,在有些省市,预算外甚至超过预算内。1990年代初的 时候,税收出了问题,中国基本上变成了一个准"领主国家"。每年年底财政会议上,中央跟地方谈,有些省份是按收入比例向中央上交,有些省份是定额上交。不 过谈成以后,两方面都不认真履行合约。如中央有时候说,我钱不够了,某某省应借给我多少钱,其他省应该借我多少钱,但钱到手后,是不打算还的。

1993年中央决定实行分税制,也就是在这样的背景下开始的。分税制就是把税分成中央税、地方税,中央、地方共享。以前是算混账,地方不管钱 从何来,给中央上交一定数额或比例就行了。现在是分税了,有些税是中央的,全部归中央,地方一分钱不能拿;有些税是归地方的,中央一分钱不能拿。中央不用 再每年与各省一对一谈判,税收面向全国,所以是恢复了"税收国家"。 当时是国务院副总理朱杌下去谈判,谈判过程非常艰苦。这个谈判过程是研究中国政治的极好个案。从理性的角度来看,分税制最初的设计有很多问题,受到了一些 人士的批评,但是他们不知道,政治逻辑与经济逻辑是两码事。

分税制的效果如何呢? 恢复"税收国家"的一个结果,就是财政状况的改善。 1994年刚刚改革的时候,因为有惯性,不可能一下子改过来,1995、1996年中国的财政收入占GDP的比重最低,大概达到10%左右。但是此后财政 收入占GDP的比重、财政支出占GDP的比重慢慢提高,政府整体的汲财能力加强了。中央政府财政收入占全国财政收入的比重也大大提高。但是它的问题还在于 不统一,预算缺乏监督。以前预算外资金基本不受各级人大的监督,现在叫大财政,大口径的财政收入和大口径的财政支出,把预算外也包括了进去。后来又出现了 一个东西,比预算外还预算外,就是"体制外",即名目繁多的收费--所谓三乱(乱罚款、乱收费、乱集资)是其代表。后来出台了很多政策,把收费项目砍了很 多,实现了收支两条线。但是这两年又出现了一些新的情况,比如土地财政。土地财政不在预算内,也不在预算外,所以一下子膨胀了起来,在很多地方几乎占到地 方财政收支的50%、60%,甚至70%。这是一些地方政府乱搞建设的主要经济来源。

这是寅吃卯粮,子孙的钱今天用。按照潜力来说,那些土地应该卖更多的钱,结果现在往 往一任政府就给它卖掉了,花掉了,今后再没有地方可卖。所以,当前要进行预算监督的一个前提,就是要把这个钱统一起来--不管你是预算外还是体制外,都要 逐渐地融到财政的大盘子里面,做成一本账。

中国的道路有多长

中国何时才能成为一个真正的预算国家呢?我当然希望这个过程越短越好。可是理性告诉我,这个过程会非常长。经常有人对我讲,这个过程为什么不能快一些?我就跟他举清华大学的例子。

在清华大学,各个学院的状况是非常不均衡的。有的学院每个教员的办公室有二三十平米,有的学院教员只有一个办公桌。各院系教员的收入水平更是参差不齐。这 在国外或者香港是难以想象的。那么能否用一纸命令把清华各个院系的办公条件、收入水平拉齐呢?短期内不可能。如果想改变一个清华大学都这样,你可以想象改 变一个国家有多难。我曾经开玩笑说,什么时候清华能改了,中国改革希望就比较大。但是我也并不悲观,因为事实证明,我们正在向着目标迈进。比如说现在预算 外资金也纳入了监督框架,就是大进步。在部门预算的推进方面,中国也取得了一些进展。基层政府部门--如乡镇一级--我估计问题更多一点。

有了预算以后,用什么样的方法监督?也是个严峻的现实问题。理论上当然是各级人大来监督,现在的问题是许多人大代表看不懂预算报告。怎么看预算、怎么监督 预算是需要学习的。预算本身也有矛盾性:预算不详细,不可能监督;预算太详细,动辄几千页长,也不可能监督。说要人大代表把全国的预算全看一遍,不可能, 太复杂。人民监督现在也做了一些努力,在基层和上层都有一些努力。比如浙江和黑龙江正在试点的参与型预算,非常有意思,值得更多的人关注。

西方很多国家的普通公民也很难真正直接参与到整个预算的过程。现在我们往往觉得促进 进步最好的方法就是批评,比如有很多人讲,美国进步时代出现变化很重要是因为有一个"扒粪运动"。事实上,"扒粪者"们的文章大量集中出现在1902年到 1906年期间。不错,他们对制造改革舆论、唤醒和动员民众、推动美国的社会改革起了一定作用,但民众对"扒粪者"的支持在1912年左右逐渐消失了。从 历史来看,"扒粪运动"起的作用是有限的,在预算改革方面所起的作用就很小。

批评是重要的,建设也很重要。当时还有另外一批人,叫做改革者。 批评是有用的,但又是不够的。与"扒粪者"不同,改革者不仅批评现状,还能拿出替代方案,他们不是不要政府,而是希望让政府变得公开、透明、有效。 我把人分成两种,一种叫利益相关者,就是直接的利益相关者。利益相关者和他们的代表,应该参 与影响他们利益的那些政策的决策过程。更大范围叫人民,人民就不一定完全是利益相关的人,有些时候他与具体的决策没有什么关系。比如说,某地预算里面说建 一个垃圾处理厂,对于住在垃圾处理厂附近的人是利益攸关的,但与其他城市的人就没什么关系。但是总体来讲,人民是主权的所在,他只要愿意参与就应该有权参 与。两类人中,最重要的是利益相关者,他们是否享有参与权至关重要。但参与的原则放大以后,那就不仅仅是在政府的预算里,包括国企改革等等,所有的利益相 关者都应该能够参与,参与影响他们利益的决策过程。

中国经济改革一直伴随着各种理论争论、政策争论以及思想争论。有这样的争论不是坏事 而是好事,这样的争论是有意义的争论。毕竟中国经济改革已经经历了一代人的时间,我们自身需要一个基本的、历史的回顾、反思和总结。在今天来说,预算改革 是中国改革的一个非常好的突破口,而且是一个非常关键的突破口。它的展开和许多改革措施一样,需要参与式的改革。

我同意胡鞍钢的说法:"中国的改革需要通过广泛的讨论、公开的辩论,绝对不能为少数人所垄断,既不能为少数政治精英所垄断,也不能为少数知识精英所垄断 ","我们需要广泛参与的改革。所有的改革,无论是国企改革,还是社会保障体制改革,都应该让所有的利益相关者参与,既参与改革的设计,也参与改革的评 估,让他们享有平等的参与权、表达权、讨论权,乃至投票权"。 

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