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汪晖:从当代变迁中重新思考改革--关于政党国家化与市场决定作用的一点思考

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说明:本文是一份发言记录稿,最近以《中国政治新趋势》为题刊登于《南风窗》2014年第2期发表。由于篇幅所限,编辑对文章进行了删节和处理。这里发表的是原文全文。
汪晖
作者简介: 汪晖
汪晖,1959年生。1988年至2002年任职于中国社会科学院文学研究所。现任清华大学人文学院教授。1991年至2000年间参与创办《学人》丛刊,为主编之一。先后担任哈佛大学(1992)、加州大学洛杉矶分校(1993)、北欧亚洲研究所(1995)、香港中文大学(1997)、华盛顿大学(1999)、柏林高等研究所(2000)、波洛尼亚大学(2004)等学术机构的研究员,哥伦比亚大学(2002)、海德堡大学(2003)、东京大学(2005)的访问教授,以及Positions, The Traces, Critical Asian Studies, Post-Colonial Studies等刊物的编委。1996年应邀出任《读书》杂志执行主编至2007年。主要著作包括中文著作《现代中国思想的兴起》(四卷,2004)、《死火重温》(2000)、《汪晖自选集》(1998)、《无地彷徨—“五四”及其回声》(1994)、《反抗绝望—鲁迅及其文学世界》(1990)等,日文著作《作为思想空间的现代中国》(2006)、意大利文著作Il Nuovo Ordine Cinese(2006)、英文著作China’s New Order(2003 Ted Huters译)、韩文著作《新的亚洲想象》(2003)及《死火重温》韩译本(2005)等。编有《发展的幻像》(与许宝强合编,2000)、《文化与公共性》(与陈燕谷合编,1998)等多种。

说明:本文是一份发言记录稿,最近以《中国政治新趋势》为题刊登于《南风窗》2014年第2期发表。由于篇幅所限,编辑对文章进行了删节和处理。这里发表的是原文全文。

从三中全会决定看国党化趋势

从形式上看,《中国共产党十八届三中全会决定》规划了几乎所有的领域,具体和全面的程度不但远远超过了十一届三中全会决议的内容,而且也超过了今年三月国务院总理的政府工作报告;如果对照几届代表大会的三中全会决定或决议,我们可以看到这一政党越来越具体地介入政府规划的趋势,伴随经济社会问题的复杂化,党的决议和决定涵盖的范围和涉及的问题已经不是十一届三中全会的决议所能比较。政府工作报告里有很多领域没有讨论,例如过去五年中影响甚大的民族问题就没有讲。据说这不是总理分管的领域,但政府向人大作工作报告,应该是全面的工作报告,按照道理说应该全面讲。与此相比,本届三中全会的《决定》不但涉及了政治、经济、文化、教育、国防等各大领域,而且具体到生育和养老政策、高考形式、院士退出制度及具体的财政税收方面的改革。2013年12月30日,中共中央政治局举行会议,按照三中全会《决定》的精神,决定成立中央全面深化改革领导小组,由总书记习近平任组长。小组主要职责是研究确定经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度等方面改革的重大原则、方针政策、总体方案;统一部署全国性重大改革等。无论从三中全会《决定》的形式和内容方面看,还是从三中全会后中央和各级政府机构将《决定》精神转化为具体的制度、政策和法规的过程看,政党的决定在很大程度上已经成为一个政府的方案,《决定》文本也很像是一份向全国人民发布的国情咨文。

大约十年前,我提出过政党国家化的问题,后来也进一步做过分析,我认为当代政党正在向国党转变,这不是一个孤立的现象。上述现象就是政党国家化在中国条件下的显现。这里暂时不讨论伴随政党国家化所产生的去政治化现象,而想谈谈由此在政治制度上引申出来的问题,例如,如果政党的决定类似于国情咨文,那么,这一决定的形成和发布过程与人民代表大会、政治协商会议的关系是什么?每年3月份召开"两会",都是由国务院总理向全国人民代表大会做政府工作报告,并提交人大审议。传统上,政党主要确定大的方向,并不涉及具体的政策,且由于是政党的决定,故并不需要向"两会"发布或提交"两会"审议。这就带来了一个问题:如果最全面的决定是党的决定,如果党的决定已经是一种类似于政府工作指南的文本,那么,在政党国家化的条件下,政党的决定也是国家文件。但现在仍然是按照过去的惯例,这份决定并不会直接提交人大审议。尽管中国共产党在形成自己的决定时,会听取民主党派的意见,但总的说,政治协商会议在程序上也并不介入这份决定的形成过程。人代会与政治协商针对的主要是政府及其各部门。每年"两会"都有学习活动,邀请中共高层出面向"两会"的代表就党的决定和工作安排做一些介绍,然后"两会"学习党的决定,但并不参与审议。另一方面,国务院总理每年通过"两会"的平台来向全国人民做报告,并召开记者招待会,但党的总书记由于是党内的职务,故并没有类似的向"两会"和全民说话的程序。这样一来,政治体制上出现了一些需要思考的新课题。

伴随政党与国家关系的新的变化,随之而来的是机构设置及其功能的变化。这里只谈制度结构和程序的问题。综合性的委员会的建立事实上是国家行政权力分工的新模式,但这个国家权力分工的模式是由党来赋权的,"两会"只是在事后通过对政府工作的审议和协商涉及这个问题。与此同时,这次三中全会还提出了党内的法规及按照这些法规治理党的问题,这也留下了两个需要重新整合的程序问题,一是执政党的法规与国家宪法之间的整合,二是执政党通过政策的法规化对国家权力分工进行赋权的过程与"两会"程序(审议、赋权、监督、协商等)之间的关系问题,或者说是党的政策的法规化所产生的合宪性问题。这两个问题背后是下述几个前提:第一,效率、产权明晰不可能解决政治合法性问题;第二,在国党化条件下,政党的去政治化导致政党的传统合法性资源逐渐地或部分地丧失效能,中国革命的"三大法宝"难以自明地运用于政党实践;第三,新的合法性诉求是民主性质的,即普通民众要求平等,重建社会和自主性的社会网络,从而实现真正的社会主义宪政民主。这里提及的平等是多重性的平等,它至少整合了机会平等、分配正义、能力平等、多样性平等和国际性平等等多个层次,而实现了这一平等诉求的社会才是真正民主的亦即人民当家作主的社会。所有这些问题都涉及政党与国家的关系问题,涉及在政党国家化的条件下,如何改革和完善中国的社会主义民主制度的问题。

中纪委与检查机构的关系也是类似的。现在纪委领导人的任免要纵向化,即各级纪律检查委员会受上级纪委的领导。其实,过去也是双重领导,只是现在更强调纪委对于同级党委的相对独立性。同时,《决定》也提出要增加检察院和法院的独立性。也就是说,纪委、法院、各检察院都要一定程度地与地方党委、地方政府半脱离,使得他们更加独立。这是为了更好地贯彻法治的精神。但加强法院和检察院的功能的同时,到底是应该加强还是弱化纪委的功能?在这个问题上,社会舆论中存在着以法治的理由弱化纪委职能的说法,即认为纪委是政党机构,而不是国家机构,纪委在反腐、防腐中虽然起着很大作用,但不符合法治的精神。理解了国党化这个问题,就比较容易理解为什么纪委在调查和惩处官员方面具有如此重要的--常常超过法院和检察院系统的--功能,因为从功能的角度讲,党的纪律检查委员会也是国家机构,它监督党的各级领导人,可各级党的领导人实际上是国家行政结构的一部分,纪委作为党的监察机构也自然是国家监察机构体系中的一个角色,是特殊的国党结构下的机制。那么,在国党条件下,纪律检查委员会应该向谁负责呢?除了向中央委员会负责之外,它行使着国家职能,要不要也要向人民代表大会和政治协商会议负责?要不要以某种形式整合到国家体系当中来?这一整合的根据和可能产生的效果究竟是什么?这些都是伴随政党国家化而产生的、值得深入研究的问题。

 

国党化趋势下的政治改革

从政治改革的角度,上述这些变化恐怕需要考虑。既然政党和国家的关系事实上已经发生变化,政党已经取代和承担了相当部分国家的功能,那么,至少在履行这类权力和责任时,它基本服从于国家运行的逻辑,而不是一般的政党逻辑。从制度结构上看,党的会议扮演的角色应该与"两会"结合起来,形成一个新机制。如果政党已经在全面地处理国民生活的所有领域的基本问题,那党的决定也应该向"两会"作报告,并进行审议。这样也可以避免像前一届那样,党的领导人缺乏向全民说话的平台。中央委员会在形成决议的过程中,如何通过现有的人民代表大会和政治协商会议进行政治协商,形成国家决策,并接受审议和监督,恐怕也是将来宪法修订和政治改革必然会涉及的问题。既然政党已经如此接近于全面进入国家制度、国家结构,就应该由此讨论人大和政协的功能,以此来丰富和完善中国的社会主义民主。现在让省一级政协的主席都退出党的常委会,我觉得有道理,因为政协是监督、协商机构,不能变成决策机构。但与此同时,如果不能完善政协的咨询、协商和监督功能,政协领导退出常委班子也就会削弱政协的作用。全国人民代表大会的审议、决定和监督功能,也需要考虑政党与国家间关系的变化。这在将来一定程度还会涉及党章与宪法之间组合关系的问题,即如何才能使执政党在宪法的框架下来行使职权。

政党国家化不是中国的独有现象。在西方,多党或两党民主的结构是稳定的,但功能已经有很大的问题,其核心问题是竞争性的政党都在国家化的过程中,原有的政治竞争已经让位于单纯的选举政治。这也表明这一政治形式也面临着前所未有的挑战。中国的政党体制与其他国家不同,执政党既是党,又直接进入国家体系,党和国的一体化,使它有了特殊的能量,但同时,由于执政党本身是一种独特的国家结构和机制,如果不能以宪法的方式处理党-国关系,也很容易带来问题。如果执政党决定一切,而人大、政协没有一系列针对国党结构的协商、审议和监督机制,这个结构就会产生新的问题。

国党化是20世纪晚期到21世纪逐渐明确化的一个普遍趋势,也就是说,基本的政治构造正在发生变化。当然这是漫长的变化,政党在形式上不会完全改变,还是叫政党。但是需要在理论上阐释清楚这个问题,否则政治改革的方向就是不清晰的。例如,在设计政治制度的时候,仍然把党、国家等等区分得很清楚,并按照这个传统逻辑推进政治改革,恐怕不能产生真正的效果。我们需要了解,为什么在当代条件下会出现国党现象,国党预示着什么样的政治趋势,它产生的必然性及所面临的挑战、危险,都需要成为新的政治改革的议题。

因此需要对当前的现实政治体制、政治趋势进行理论研究,在这个脉络下重新思考什么是政治改革。否则,政治改革就很难摆脱在两种传统模式之间的循环。政党国家化与现代经济过程有密切关系,这使得今天的政党很难再退回19或20世纪的政党模式。这意味着两种老路均难走通了。许多政治精英,也包括西方媒体,在讨论中国政治改革时提出的唯一路径似乎就是多党议会模式,但却对在西方和非西方国家(如印度)正陷于危机之中的这一模式本身缺乏分析。除了去政治化的政党危机外,新的政党也多半是财阀加少数政治精英构成的政党,其他社会运动只能处于这一政党政治的边缘地带。可是话又说回来,两种路径都有值得借鉴的要素,比如分权制衡,一般来说是西方的,可是在今天的条件下也不能说不能有分权制衡,关键的问题是什么结构下的分权制衡;再比如,群众路线、统一战线是中国革命和社会主义的传统,在国党化的条件下到底应该用什么方式来表述并推进其实践,是一个新问题。要谈群众路线,就需要讨论"群众"的自主的能力;在这个意义上讨论政治改革,首先需要的可能是"底层设计"。

国党化这一现象的出现,意味着政治的未来需要重新讨论。国党化的危险是去政治化,即不再有政治动力,似乎一切都是"倒逼"而来,没有政治的能动性。如果事事都是"倒逼"的结果,一切都是被动的顺应,那么以往的革命和改革就无从说起了。对于一种情境,可以有不同选择,而"倒逼"这个词让人想起的是别无选择的决定论。没有主动性和能动性,没有价值的介入,就没有政治。若在这个意义上谈论"市场的决定性作用",不免让人担忧。相较而言,"摸着石头过河"反而比"倒逼"而来的"顶层设计"留有更多的创造性空间,因为它承认不知道未来的道路,要通过探索来了解未来。《决定》强调必须综合"摸着石头过河"与"顶层设计",而不是孤立地强调一个方面,是很重要的平衡。未来只能在自己的脚下,在脚踏实地的实践中。"摸着石头过河"这一表述不够清晰的是方向问题,亦即政治性的问题。如果现在的改革都是"倒逼"的结果,就既谈不上方向问题,也没有摸索过程的能动性。我认为这是去政治化的一个方面。

 

市场决定性作用与集权的相互配合

市场的决定性作用与强调"顶层设计"的集权相互配合,构成了决定的两个最引人注目的方面。其实恰恰是市场的作用和后果要求集权,市场体制对于集权的需求比以往更高。从现实的角度看看,没有综合治理是不可能的,集权有其合理性。我很久之前曾借助卡尔·波兰尼在《大转变》和布罗代尔的经济史研究,反复论述过为什么"市场是计划的,计划是自发的"这个命题,就是这个意思。没有国家集权的介入,市场体制不可能形成;反过来,市场的运行、不确定性和风险都要求更强有力的国家计划,换句话说,计划是被市场"倒逼"而成的。在这个意义上的"集权"实际上是市场体制的内在要素。要想不在这两者间被动摆荡,形成政治领域、公共领域的自主空间,就必须在面临挑战时进行自主性的选择,而不是顺水推舟,跟着资本的需求转动。国党化与其说是政党权力扩张的方式,不如说是加强国家权力的方式。集权的过程是对市场需求的回应,但它本身在政治上是有较高风险的。由于国党化伴随着去政治化,所以政治空间反而更小了,公共讨论和政策审议都集中于市场扩张这个问题,围绕它做技术性讨论,真正的政治性讨论变得很难。在西方,这是民主危机的症候;在中国,这是政治改革的前提。

因而我们也需要从这个角度出发讨论市场的决定性作用。

这次决定涉及60条内容,但核心是两条,一个是国家治理结构和治理能力的现代化,另一个就是市场在资源配置中的决定性作用。在第一章"全面深化改革的重大意义和指导思想"的第二小节,紧接着就是"紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革,坚持和完善基本经济制度,加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系,加快转变经济发展方式,加快建设创新型国家,推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展"。第二章就是围绕"坚持和完善基本经济制度"而展开的,先概述"公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度",然后第一点是"完善产权保护制度。产权是所有制的核心。健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。公有制经济财产权不可侵犯,非公有制经济财产权同样不可侵犯"。我觉得这两个部分的问题都很值得讨论。

第一章首先论深化改革的总目标,然后马上就是市场经济制度,似乎现代市场体系、宏观调控体系、经济体系、创新型国家,全都是由市场推动的。"市场在资源配置中起决定性作用"是什么意思?此前的说法是,市场在资源配置中起"基础性作用",似乎还有过"根本性作用"的说法,这些不同修辞间的区分到底是什么,恐怕很难清晰界定,原因是并不存在超越于国家-超国家机制、法律框架、国际-国内法规及社会关系网络的市场。如果从这几个提法的连续关系上看,强调市场在资源配置中的作用,是为解决行政过度干预、市场准入的困难及国有企业的垄断问题。这些是真实的、需要不断解决的问题。但是,在市场经济条件下,垄断并不仅仅是国家的产物,市场本身也是垄断的根源之一,因此,在强调市场机制的作用的同时,不可能不谈对市场的制约和制衡。这就是为什么《决定》又详细地说明了在若干领域政府职能和相关政策。市场有其功能,但是要让市场成为决定性的要素,而且变成创新型国家的动力(创新型国家就是以市场为中心的国家?),让市场实际上也就是以产权明晰为中心的资本市场来主导市场经济制度,来创造新型国家, 这个提法若不加以限定,很有可能造成误解并引致严重后果。

三中全会决定公布后,中央经济工作会议和一些相关部门已经对此做了限定性的说明。先举几个例子来说这个问题。第一个例子是农村土地问题。陈锡文说,至少在土地规划和使用的环节上,市场不能起决定性作用。他的这个观点也在中央农村工作会议上得到了再次的强调和确认。土地制度的问题并不仅仅是经济问题,也是社会问题和政治问题。这也意味着社会和政治也应该是决定性的要素。那么,创新型国家是否包括这个内容,亦或仅仅是围绕市场的变革?

第二个例子是民族区域和宗教问题。过去这些年,一些地区的民族矛盾和宗教冲突呈上升趋势,需要综合地考虑其产生的原因。如果完全凭借市场配置起决定性作用,我对民族区域的危机感到非常不乐观。过去这些年所造成的贫富分化、城乡分化等等问题,并不是在单纯的旧制度条件下产生的,而是在市场越来越具有决定性作用的条件下发生的。仅仅认为这些冲突是旧制度造成的,认为可以通过单纯的市场配置资源来解决问题,恐怕只会造成新的危机。在民族区域,在推进市场化的同时,若没有宏观的经济社会政策、民族政策、宗教政策来综合性地解决区域内和区域之间的矛盾和不平等,会造成怎样的局面,是并不难判断的。市场应该起重要的作用,但今天的市场正在成为主宰性的力量,并使得原有的以民族平等为中心设置的民族政策失去效能,进一步导致民族文化的消失以及民族生活的迅速瓦解。现在需要的是花大力气发展少数民族地区的经济包括民族经济,使他们在经济现代化过程中保持生活方式的一定连续性、经济形态的某种自主性,进而缓解民族平等和文化多样性等领域的状况恶化。我们不要忘记,中国的少数民族虽然占人口的极少数,但民族区域占据中国国土的64%,这些区域涉及的人口和经济规模都很庞大。

除此之外,还有国有企业在中国社会主义基本经济制度中的保障问题,教育、医疗和生态保护等领域的问题。在这些领域中,市场扮演什么角色,能够起"决定性作用"吗?除非对"决定性作用"作出清晰的解释和规划,否则很难界定市场机制起作用的范围和方式。。《决定》论述产权保护问题,一方面讲产权的明晰化,一方面讲混合所有制经济,将来到底对产权怎么界定呢?混合经济条件下的产权,有可能那么公私明晰吗?在混合经济条件下,在市场经济成为主导社会关系的主要力量的条件下,古典的产权理论和产权概念都需要重新加以审视。至于教育和医疗等领域,很难用市场的决定性作用来描述其机制;《决定》对这些领域给予了高度重视,并提出了相应的改革思路。这些思路实际上对"市场的决定作用"的边界给予了限定。

这里对"市场的决定性作用"加以限定,并不是反对市场。从理论




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