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朱云汉:台湾土地改革的得失

乌有之乡
战后台湾的农业发展,是相对比较成功的农村建设经验,曾经是许多第三世界国家学习与借镜的对象。
战后台湾的农业发展,是相对比较成功的农村建设经验,曾经是许多第三世界国家学习与借镜的对象。

从1947年开始,国民党逐步在台湾建立起一套严密的农业保护体制,这套保护体制有三个重要的构成部分,第一是全面落实孙中山的"耕者有其田"理念,第二是建立完善的农业支持配套机制,第三是执行"农地农用"政策,对农地的使用与移转严格管制。这套保护体制,不但大大消减了地主对佃农的剥削,让广大农民可以保更高比例的劳动所得,也整体提升了农业的生产效率,让农业成为台湾工业化初期的经济支柱。

"耕者有其田"政策的落实,是通过"三七五减租条例",公地放领以及政府向大地主征收土地再移转给农民等三个途径。其中"减租条列"最为关键,这等于是一场不流血的土地革命,让佃农实质上取得无限期的土地组约。虽然名义上,租约是六年一期,但只要佃户愿意续约,地主就不能片面解约,地主想要解约,通常必须经过协议割让一部分土地作为补偿;同时,地租最高限定为收成的37.5%.因此,地主对于名下的土地失去了实际支配权,只剩下有限的收租权,因此有些大地主宁可配合政策,让政府征收以换取国营企业的股票。

为了扶持小规模的家庭农业,国民党改良了日本人留下来的农业支持体系,透过水利会、农会以及农业推广体系,解决农民的灌溉、信贷以及化肥与种子供应问题,并为农民提供农技新知、品种改良以及运储产销的服务,并以保证价格收购稻米,提高农民种粮的意愿。

同时,为确保农地农用,严格实施水田旱田分类,水田必须种稻,不许转种经济作物。农地只能转卖给具有农民身份的个人,不能转让给非农民或企业,农民在自己土地上兴建农舍(等于宅基地),在面积上有严格的限制,也必须与土地面积成比例。

这套完整的农业保护体制,过去既能维持农村的稳定,又能保证台湾在粮食供应上可以自给自足。但到了上世纪90年代,这套体制开始逐渐松动。在李登辉领导下的国民党,权力结构快速本土化,经济政策越来越向财阀与旧地主阶级倾斜;民进党的菁英阶层为了激化岛内的族群矛盾,也采纳了旧地主阶级的论点,企图窜改历史,将具有重大社会进步意义的土地改革,妖魔化为"中国人抢台湾人"的土地。

在李登辉的后半任期,台湾积极进行"入世"谈判,在谈判过程中并没有坚持保护本地稻农的底线;相反的,国民党以经济效益为考量,制订"农业发展条例",开始采取抑制粮食生产的政策,并逐步放松农地的使用限制。政府调整无限制收购稻米的政策,对于配合休耕政策的农民给予补贴,因此农村开始出现大批荒芜的农田。"农发条例"以及"非都市土地使用管制规则"的配合修订,也让农地转为非农用地的门坎大为降低,邻近都市的农地就成为地方民意代表与开发商眼中的大肥羊。这些利益集团先威胁利诱农民质押他们的土地,然后打通关节,运作农地变更使用。土地的炒作巨大利益,将地方政治推向贪腐的深渊。

陈水扁上台后,政府政策更向优势利益集团倾斜,民进党政府更在2006年将实施56年的"三七五减租条例",进行大幅翻修,并美其名曰"第二次土地改革",其实是全面的历史翻案。一夕之间,保障49000多户佃农权益的条款撤除了,地主在租约到期后,可以扩大家庭农场经营规模为理由,无偿向佃农收回耕地。接下来,民进党政府又修改"农业发展条例",进一步放宽农地的自由买卖,农地移转不再需要提出"农用证明"。同时,对于兴建农舍的管制也大幅放宽,原来农舍兴建办法中0.25公顷的最小面积规定,放宽为0.1公顷。

从此,长达半个世纪的"农地农用、农地农有"政策逐步迈向解体,台湾的农地全面纳入"商品化"的逻辑,自由市场的思维与力量开始摧毁保护体制。开发商与城市富裕阶层,在所有都会区的近郊,大搞圈地运动。开发商先利用人头买下农地,再分割为小面积单元,然后以兴建"农舍"为名盖豪华别墅,再出售或出租给都市"向往田园风光"的富裕阶层,作为周末度假之用。农村别墅开始如雨后春笋般大量涌现,不但加速农地的废弃过程,大量的家庭污水排放,也危害到周边耕作中的土地。在比较偏远的农村,不法商人将许多废耕的农田,变更为砂石开采场或废弃物掩埋场,对农村的景观与生态造成空前的破坏。

去年以来,国际粮食价格暴涨,甚至有些稻米出口国限制粮食出口,让粮食安全问题再度浮现。台湾的有识之士开始大声疾呼,必须要重新检讨休耕与废耕政策、正视自由市场逻辑对耕地的侵蚀,生态环境的破坏,以及所造成的农民被迫离农之困境。他们强调农地除了粮食生产的经济功能,还负载自然生态保育、地下水涵养,以及农村文化保存等非经济作用,因此不能让物质利益驱动的市场逻辑全面主导农业政策。不过,到目前为止,这种反对的声音,还未形成有力的制衡力量,追求短期物质利益的社会集团仍站在上风。
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