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孙力舟:百余年钓鱼岛之争折射的三次国际秩序冲突

经略二十期
今年夏秋,中日钓鱼岛之争趋于激化。在钓鱼岛现实的战略意义及周边海域的油气资源争夺的背后,是中日两国对钓鱼岛归属的历史与法理争论。

今年夏秋,中日钓鱼岛之争趋于激化。在钓鱼岛现实的战略意义及周边海域的油气资源争夺的背后,是中日两国对钓鱼岛归属的历史与法理争论。

1、两大问题与三次秩序冲突

9月27日晚,日本常驻联合国代表团临时代办儿玉和夫在联合国大会发言时,公然搬出甲午战争后强加给中国的《马关条约》,妄称钓鱼岛属于日本。中国代表李保东大使即刻发言驳斥:"时至今日,日本政府仍抱着昔日殖民心态不放,一再违背国际义务,企图继续侵占钓鱼岛等岛屿"同日,中国外交部发言人秦刚在回答记者提问时说"中国人民为世界反法西斯战争胜利做出了巨大牺牲和重大贡献。一个战败国却要霸占一个战胜国的领土,岂有此理?!日本在钓鱼岛问题上的立场和做法,践踏了《联合国宪章》宗旨和原则,本质上是不能彻底反省和清算日本军国主义侵略历史,企图否定世界反法西斯战争胜利成果,挑战战后国际秩序。这值得国际社会高度警惕"。

从李保东大使的发言可见,钓鱼岛争端,涉及战后秩序与非殖民化这两个国际政治与国际法中的重大问题,日本在殖民战争期间侵占了钓鱼岛,中国在世界反法西斯战争胜利之后,在非殖民化成为世界大势所趋的时代后,本应收回包括钓鱼岛在内的所有被侵占的领土,但二战已经结束60多年,却未能收复钓鱼岛。这一不合法理,也不合情理的状况,其实与战后秩序本身的两重性有关。一方面,战后秩序原则上反对殖民主义,否认武装侵略获得领土的合法性;另一方面,战后秩序的主导国家--美国,在很多情况下支持殖民主义,其自身也长期推行新殖民主义与霸权主义,简单的要求恢复战后秩序,对中国并不完全有利。

10月26日,中国外交部副部长张志军就钓鱼岛问题接受中外媒体采访时说的一段话,更全面的概括了钓鱼岛问题的实质:钓鱼岛原本不是问题,也不存在什么主权争议。由于1895年日本非法窃取和霸占了钓鱼岛,才出现了问题,形成了争议。无论从历史还是法理角度看,钓鱼岛都是中国的固有领土。张志军表示,1972中日恢复邦交时,双方就将"钓鱼岛问题放一放,留待以后解决"达成谅解和共识。此次日本政府不顾中方坚决反对,宣布"购买"钓鱼岛,严重侵犯中国领土主权,给中日关系带来了邦交正常化40年来最严重的冲击

从国际关系史和国际法演变的角度来看,钓鱼岛争端的产生、凸显和激化的过程,恰恰分别对应着东亚地区三次国际秩序的冲突:殖民秩序对朝贡秩序的冲击、反殖民的国际法体系与新殖民主义国际实践的冲突,以及中国崛起对新殖民主义秩序的冲击。

2、日本窃取钓鱼岛:殖民主义冲击朝贡秩序

日本在甲午战争期间窃取钓鱼岛的过程,就利用了朝贡体系与殖民主义色彩浓厚的近代国际秩序之间的冲突。

西汉中期汉朝击败匈奴以来,东亚地区一直存在着以中国中原皇朝为中心的朝贡秩序,周边各国的君主由中国皇帝册封,定期交纳象征性的贡奉,从中国获得实际利益。中国一般不干预各朝贡国的内部事务,不在朝贡国驻军和征税,但在朝贡国面临外敌入侵或国内大规模动乱时,中国有时候也出兵干预。朝贡国之间的纷争,常常请中国协调解决。

由于地理距离和朝贡频率的不同,各个朝贡国与中国之间关系的亲疏远近差异很大,其中朝鲜和琉球是与中国关系最密切的。朝贡秩序之中弹性很大,各国之间的关系极为复杂,例如有的政权存在多层朝贡,如18世纪的柬埔寨,是清朝朝贡国越南的朝贡国;有的政权存在双重朝贡,例如琉球对清、日朝贡,哈萨克汗国对清、俄朝贡。远远不是近现代国际法术语所能概括的。据清朝第一个出使欧洲的使团--图里琛使团撰写的出使报告《异域录》的记载,早在1712年,已经比较熟悉当时欧洲国际关系运作机制的土尔扈特汗王阿玉奇,就追问清朝使臣,听说朝鲜是大清属国,但你们和朝鲜到底是什么关系?

朝贡秩序一直维持到1840年鸦片战争之后,即中国自身开始沦为半殖民地以后。在19世纪末的中外交涉中,经常浮现的问题是,朝贡国到底是殖民地或附庸国(protectorate)呢,还是独立主权国家?近代国际法里只有这两类区分,古老的朝贡体系在以殖民者的武力为后盾的近代国际体系的冲击下,不得不以对方熟悉的政治和法律话语体系来重新界定自身。清末,总理各国事务衙门将理藩院翻译成department of colonial affairs,即"殖民事务院",就是一个很突出的例子。对列强的交涉中,清朝对于朝贡关系一直没能清晰完善的表述,例如一方面称朝鲜时代列为藩封,另一方面又说朝鲜内政外交世代自主,这种模糊的的表述,常被列强利用,侵略中国的朝贡国。

这种状况,造成了晚近的研究者们,用殖民秩序中的附庸国、保护国等制度,来比附朝贡体系。20世纪90年代美国战略家布热津斯基的《大棋局》中的地图里,仍然将清代中国及朝贡国控制的地区称为"清帝国殖民事务院管理区"。直到今天,欧美公司设计的模拟近代世界史的"帝国-全面战争"和"维多利亚2"等脍炙人口的战略游戏中,仍然没有抓住朝贡体系的实质。即使在学术界,对朝贡体系研究也很笼统,更侧重于观念的表述,对于体系内千差万别的情况,实践与观念的背离,还有周边国家对朝贡的不同解读,都没有很好的梳理。

在清代,朝贡国事务,大多由理藩院管理,而理藩院还管理蒙古、新疆、西藏等地的边疆少数民族事务,可见现代意义上"内政"与外交的区分,在朝贡秩序中并不清晰。光绪七年(1881年),翰林院学士周德润将清朝的周边政策归结为"天子守在四夷","以琉球守东南,以高丽守东北,以蒙古守西北,以越南守西南",在这里,他仍然将清朝驻军征税的蒙古地区,与朝贡国琉球、高丽、越南相提并论。

在"天子守在四夷"思想的指导下,不仅中央政权中管理边疆民族地区和朝贡国的机构是同一个,中国进行行政管理的地区和朝贡国之间,往往没有明确划界。具体到钓鱼岛问题上,在中国福建省的台湾府和朝贡国琉球之间从未签订过边界条约,没有明确规定在琉球群岛和台湾岛之间的无人岛屿中,哪些岛是台湾的附属岛屿,哪些归属琉球国。然而,虽然大清和琉球之间没有明确划定海上边界,即使按照当时西方主导的国际法体系,钓鱼岛也毫无疑问属于中国。在19世纪中期及以前,一个没有政权组织的小岛,先被哪国发现并标在海图上,一般就被承认为哪国领土,不一定要驻军和征税。到了19世纪80年代列强瓜分非洲的柏林会议上,对所谓"无主地",确立了有效占领原则,即实际的军事控制。钓鱼岛早在明代就成为中国水师的巡逻区域,明清时期更是中国渔民生产和避风的地方。无论从那个时代的哪种国际法规则来看,钓鱼岛都是中国领土。

日本在明治维新后的崛起过程中,比大清更早接受西方列强的国际法秩序,利用这套秩序的规则来处理与大清的关系。日本在琉球问题和朝鲜问题上都是用国际法来处理朝贡体系的问题。清朝的统治精英和外交部门,则没有积极的学习近代国际法知识,在与周边关系中仍固守朝贡体制,关于领土、边界的空间观念变化缓慢,在对外交往中处于被动。在列强主导的近代国际秩序中,大清被看做半开化国家,日本则随着甲午战争和日俄战争的胜利,跻身列强之列。

大清没有像同时期的强国的通行做法那样,在钓鱼岛上树立主权标志,或向全世界公告钓鱼岛的归属。日本在吞并琉球(清朝并未承认)之后,就是利用这种情况,将钓鱼岛指认为无主岛屿。直到今天,日本还宣称钓鱼岛原为无主岛屿,日本1895年纳入领土。但是,根据二战后日本政府公开的档案,1880年代日本中央政府曾多次驳回冲绳县政府要将钓鱼岛列为领土的要求,理由这里并非琉球国原辖区,是钓鱼岛是中国首先命名的并画在地图上的,上海的报纸曾发文指责日本对钓鱼岛的野心。直到1895年初,日本在甲午战争中胜券在握之时,日本内阁会议才宣布将钓鱼岛纳入国土。但这一决定并没有向全世界公布,甚至没有向本国国民宣告。这说明,钓鱼岛虽然不是马关条约正式割让的区域,却是甲午战争的直接产物,可以看做殖民统治的遗留问题。

由于日本是秘密吞并钓鱼岛,清朝政府也无从知晓日本的领土掠夺,更谈不上抗议了(20世纪初,日本如法炮制入侵东沙群岛,被清朝发现,外交抗议后日本撤出)。从这个角度来看,日本夺取钓鱼岛的实际控制权,是借助殖民战争取胜的态势,偷偷摸摸的窃取钓鱼岛,完全是非法的。

在1895年的《马关条约》中,清朝割让的地区并不包括钓鱼岛及其附属岛屿。这样,尽管马关条约割让台湾、澎湖,在当时的保护殖民列强利益的国际法体系下是合法的,1895年到1945年,日本对钓鱼岛的占领,在当时的国际法中,也是不合法的。在那50年中,钓鱼岛是被日本非法占领的一块中国飞地。广为流传的实际控制某块领土50年就能够合法统治的说法,前提是其他国家知晓此事,这显然不适用于钓鱼岛。

3、二战期间东亚秩序的变革与钓鱼岛被美国占领

在国际关系史中,基本的国际秩序,一般是通过大规模的战争和战后的和平安排加以确定的,现存的东亚秩序也不例外。

原有秩序终结是新秩序创立的前提条件。二战前的东亚秩序,是由多个条约体系叠加而成的。首先是1895年的马关条约,让东亚第二大国日本取得对于第一大国中国的绝对优势,将台湾岛及其附属岛屿割让给日本,日本乘机非法占领钓鱼岛;第二是1901年的辛丑条约,把东亚最大的国家--中国完全压制在主权不完整的半殖民地的地位;第三是1905年的日俄《朴茨茅斯和约》,让日本控制朝鲜和中国东北大部分,把俄国基本排除在东亚政治之外;第四是1922年的华盛顿会议上签署的多个条约,规定日本不能独霸中国,要尊重英美等列强在华利益。

随着1931年后日本步步武力侵华和美英法对日绥靖,华盛顿条约体系首先被打破。珍珠港事件后,1941年12月9日,中国正式对日宣战,昭告中外,所有一切条约、协定、合同,有涉及中日之间关系着,一律废止。从法律意义上说,这个时候起,《马关条约》就不再有效了,台湾及其附属岛屿回归中国提上日程。此后,西方列强需要中国发挥对日陆战主力地位,愿意对华外交做出让步。1943年1月11日,中国与美国、英国签订新条约,废除了1901年的《辛丑条约》和治外法权。此后中国又与法国、比利时等国签订新约。《辛丑条约》,乃至1840年《南京条约》以来列强强加给中国的一系列不平等条约基本废除,《辛丑条约》体系不复存在。

由于中国在世界反法西斯战争中的巨大贡献和惨重牺牲,中国获得了战后世界的大国地位。1943年11月,蒋介石出席中美英三国首脑开罗会议。1943年12月1日,开罗会议宣言公布,称"我三大国......之宗旨在剥夺日本自1914年第一次世界大战开始以后在太平洋所多得的或占领之一切岛屿,使日本所窃取于中国之领土,例如满洲、台湾、澎湖群岛等,归还中华民国。日本亦将被逐出其以暴力或贪欲所攫取之所有土地"

1944年8月27日到10月7日,美英苏和中美英三国代表先后在华盛顿附近的敦巴顿橡树园举行会议,正式倡议建立联合国负责国际和平与安全,并建议由美、苏、英、中及相当时期后的法国担任联合国安理会的常任理事国。1945年4月,联合国制宪会议在旧金山召开,最终制订了作为现当代最重要国际法文件的《联合国宪章》。

1945年8月9日苏联履行对美英的承诺,出兵中国东北和朝鲜,《朴茨茅斯和约》体系也在T-34坦克的轰鸣声中被打破。随后日本接受《波茨坦公告》,宣布投降。这样,按照盟国在战争期间对战后领土的规定,钓鱼岛及其附属岛屿属于日本"以暴力或贪欲所攫取之所有土地"中的一部分,应该毫无疑问归还中国

但是,由于国民政府当时没有充分研究钓鱼岛的历史和法理问题,导致钓鱼岛在日本投降时没有被划为中国军队受降的台湾的一部分,而是被作为太平洋战区的一部分,交由美军控制。即便如此,1945年日本投降,到1951年洛杉矶对日和约签字的这段时间内,由于对日和约尚未签署,中国和美国对日都处于战争状态,钓鱼岛由美军控制,属于战时的盟国分工,不涉及主权归属 。

 

4、非殖民化与美国托管钓鱼岛

二战后,中国是四大战胜国之一,法理上看,应该收复此前被战败国日本夺取的领土。但是,中国仍然和一战结束后一样,是个半殖民地国家,政权并不能代表国家的利益;中国也没有实现统一,内战战火很快重新燃起。这样,就像一战后青岛被日本占领,巴黎和会上给予承认一样,作为战胜国的中国,在二战后也未能收回全部领土,外蒙古被更加强大的战胜国苏联控制,钓鱼岛被更加强大的战胜国美国托管。

从更广阔的世界历史角度来看,出现这种不合理状况的原因,其实与两次世界大战的性质有关。两次世界二战都具有两重性,第一是后起强国对既有强国发起的重新瓜分世界的战争,第二是领土主权被侵略的国家进行的民族解放战争。在第一次世界大战中,前一种倾向占优势,但是塞尔维亚等国进行的保卫国土的战争,也属于民族解放战争的性质。在第二次世界大战中,由于德国纳粹、日本军国注意和意大利法西斯政权发动的侵略战争的反人类性,战争在整体上属于反抗奴役的解放战争。因此,在制定《联合国宪章》等规范战后秩序文件的时候,包含了民族自决、非殖民化等具有进步意义的原则。二战后的国际法,也不再承认武力征服改变领土归属的合法性。

但是,美国、苏联、英国在拟定战后秩序的时候,也很难摆脱大国主导划分领土和势力范围的历史惯性,丘吉尔和罗斯福对东欧战后安排的"百分比协定"和美苏背着中国在雅尔塔会议上决定外蒙和中国东北的命运,就是这种强权政治的鲜活写照。由于当时非殖民化还没有成为世界的主流,日本和意大利的殖民地被交给美国和英国托管,原为中国朝贡国的琉球和原为中国领土的钓鱼岛,作为日本战前的殖民地被交给美国托管。一方面列强承认钓鱼岛在法理上应该归还中国,另一方面美国又在没有受到任何国家反对的情况下托管了钓鱼岛,这正是当时反殖民主义的国际法体系与新殖民主义的国际政治实践,以及中国名义上的大国地位与实质上的半殖民地地位的写照。直到20世纪60年代非洲独立高潮到来后,殖民地独立或归还殖民统治开始之前的主人,才成为国际通行的惯例。

中国在四强中国力最弱,遭到美苏的轻视,加上蒋介石为首的国民政府出于反共内战的需要对美国屡屡妥协退让,中国在战后秩序中的地位一再削弱。

1944年12月,斯大林向美国提出了对中国东北、外蒙古和日本控制下的库页岛南部、千岛群岛的要求。1945年2月,斯大林、罗斯福、丘吉尔在苏联的雅尔塔举行会议,三方签订《苏美英三国关于日本的协定》,即雅尔塔协定。该协定在中国毫不知情的情况下,规定外蒙古维持现状;大连港国际化,苏联占有优先权,苏联租用旅顺为军港;中苏合营中东铁路和南满铁路,苏联占有优先权等。1945年,中苏展开谈判,国民政府为了防止苏联支持中共,8月14日签订了《中苏友好同盟条约》,承认了雅尔塔协定涉及中国的主要内容,允许外蒙经公民投票独立。

中国作为同盟国家中抗击日本的主力,又是遭到日本侵略受害最大的国家,理应在对日处理中占有重要地位。国民政府在日本投降后本打算接受美国邀请,派出1.5万军人占领日本。但由于蒋介石决定将这些部队用于进攻解放区,最终中国没有一兵一卒派驻日本,使得中国在对日处理中处于不利地位。

早在开罗会议中,罗斯福就提出美国国内舆论要求废除天皇制,追究天皇的战争责任。蒋介石则称"这个问题,我以为除了日本军阀必须根本铲除,不能再让其起来预闻日本政治之外,至于他国体如何,最好待日本新进的觉悟分子自己来解决......我们应该尊重他们国民自由的意志,去选择他们自己政府的形式"。关于领土问题,中美双方同意,东北及台湾、澎湖列岛归还中国,对琉球群岛,蒋介石提出由国际机构委托中美共管。关于对日本的军事管制,罗斯福希望以中国为主,以减轻美国在远东的负担,蒋介石却要由美国主持,中国可以派兵协助。蒋介石为了防止日本共产党势力扩大,极力主张保留日本天皇的地位,还直言不讳的说"为了亚洲安定,不能不避免有使日本益趋贫弱的举措,俾日本能成为一个强有力的反共国家"。

除了派出法官参与东京审判之外,南京政府因忙于内战,没有积极准备控诉其他日本战犯的证据,甚至对土肥原贤二这样的大战犯,都没有提出完整的罪行记录。后来,竟宣判曾任侵华日军总头目的冈村宁次无罪,1949年1月,南京政府把全部在押的日本战犯送归日本,中共为此向南京政府严重抗议。对战后日本领土问题上,国民党当局无暇顾及,结果由美国一手包办,美国托管了琉球群岛,中国固有领土钓鱼岛及附属岛屿也被美军控制,南京政府并无一句交涉,结果留下了以后长久的祸患。在对日赔偿里中国所占比例的问题上,国民政府在美英的压力下一再退让,最后只获得了价值2250万美元的物资。抗日战争胜利后,美国用贷款和军事装备支持国民党政府打内战,并借此与之签订了一些合同,取得了在中国领空、领海、铁路投资和司法等方面的一些特权。至 1946 年 11 月美蒋签订了"中美友好通商航海条约",美国人享有在中国境内居住、旅行、经商、开厂、购地置产,以及从事各种文教、宗教、慈善事业的权利,美国商品在中国境内在税收和销售等方面享受同中国商品一样的待遇;并可以在通商的名义以及任何制造的借口下使中国领土和领水向美国人完全开放。其后,还签订了"中美空中运输协定"、"中美文化协定"等一系列协定,并进行了承认美国有权在中国驻军的"换文",使美国在中国的特权得以更加扩大。总之,在短短三年内,美国几乎把原来宣布取消的特权全部恢复,且有过之而无不及。这样,刚刚废除的不平等条




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