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孙力舟:争议不断的领海基线问题

原发《环境与生活杂志》2012年10月号,载《经略》二十一期时有修改
中国政府就钓鱼岛及其附属岛屿领海基线发表声明,称"钓鱼岛、黄尾屿、南小岛、北小岛、南屿、北屿、飞屿的领海基线为下列各相邻基点之间的直线连线"、"赤尾屿的领海基线为下列各相邻基点之间的直线连线"。领海基线在国际法中有什么样的地位作用?

2012年9月10日,中国政府就钓鱼岛及其附属岛屿的领海基线发表声明。声明称"钓鱼岛、黄尾屿、南小岛、北小岛、南屿、北屿、飞屿的领海基线为下列各相邻基点之间的直线连线"、"赤尾屿的领海基线为下列各相邻基点之间的直线连线"。 9月13日,中国常驻联合国代表李保东大使约见联合国秘书长潘基文,提交了中国钓鱼岛及其附属岛屿领海基点基线坐标表和海图。

那么,领海基线在国际法中有什么样的地位和作用?中国为何采用基点之间的直线连线作为基线?向联合国秘书长提交基线信息的意义何在?

随领海出现的基线概念

早在19世纪,欧洲国家纷纷确定领海宽度,"基线"这个概念就出现了。基线是内水和领海的分界,基线的位置和领海的宽度共同决定了一国领海的范围。如果一个国家只颁布领海宽度的法律而不公布领海基点和基线,领海的范围就难以确定,这会给执法带来困难。19世纪已经有一些国家颁布命令,划定本国的部分领海基线。第二次世界大战以后,随着帝国主义列强的殖民地纷纷独立,地球上的国家数量急剧增多,加之科技发展增强了各国对海洋的控制力度和开发程度,关于海洋的国际纠纷增多,海洋领域的国际法立法随之增多。1958年在日内瓦召开的第一次联合国海洋会议上通过的《领海和毗连区公约》和《大陆架公约》都提到了领海基线,而迄今对领海基线做出最全面规定的,是1982年订立的《联合国海洋法公约》。公约规定"每一国家有权确定其领海的宽度,直至从按照本公约确定的基线量起不超过十二海里的界限为止"、"毗连区从测算领海宽度的基线量起,不得超过二十四海里","专属经济区从测算领海宽度的基线量起,不应超过二百海里"。 可见,基线在该公约中的地位及其重要,基线如何划定,直接决定了领海、毗连区和专属经济区这三类沿岸国享有不同程度的主权权利的海域的范围。

基线的公布与交存

    《国际海洋法公约》第十六条规定"测算领海宽度的基线......应在足以确定这些线的位置的一种或几种比例尺的海图上标出。或者,可以用列出各点的地理座标并注明大地基准点的表来代替。沿海国应将这种海图或地理座标表妥为公布,并应将各该海图和座标表的一份副本交存于联合国秘书长"。因此,中国对钓鱼岛领海基线的公布和交存行为,已经履行了《联合国海洋法公约》所规定的义务,完成了公布钓鱼岛及其附属岛屿领海基点基线的所有法律手续。据联合国网站报道,联合国秘书长助理发言人玛斯特拉奇9月14日在纽约总部举行的午间例行记者会上表示,潘基文秘书长已经收到了中国交存的坐标表和海图,并将根据《联合国海洋法公约》妥为公布。日本已经对中国提出了抗议,但尚未公布其对钓鱼岛领海主张的基线信息。

  正常基线与其他类型的基线

    《国际海洋法公约》第五条称,除本公约另有规定外,测算领海宽度的正常基线是沿海国官方承认的大比例尺海图所标明的沿岸低潮线。在实践中,有的国家采用平均低潮线为领海基线,而有的国家却采用最低低潮线为领海基线。在沿岸海底坡度较小的区域,以最低低潮线为领海基线能够扩展沿海国的管辖区域,因而为不少国家所接受。  在挪威,用来作为领海基线的低潮线,并不是大陆的低潮线,而是包围挪威大陆的石垒(Skjaergaard,即岛屿、岩石和暗礁)的低潮线。这一主张得到了国际法院的支持,国际法院认为挪威的石垒与大陆一起构成一个整体。  

    由于世界各地海岸地理环境的复杂性和各国的历史、政治原因,除了正常基线以外,国际海洋法体系还对河流入海口、港口、群岛、海湾、环礁、低潮高地、(高潮时全部淹没在海中的陆地)等地形特征适用的基线划定方式,做了原则性的规定。例如,河口基线是"两岸低潮线上两点之间横越河口的直线"; "构成海港体系组成部分的最外部永久海港工程视为海岸的一部"; "群岛国可划定连接群岛最外缘各岛和各干礁的最外缘各点的直线群岛基线,但这种基线应包括主要的岛屿和一个区域,在该区域内,水域面积和包括环礁在内的陆地面积的比例应在一比一至九比一之间"等等。但在实际划定基线的过程中,也有很多例外被承认,例如,一般来说,如果海湾天然入口两端的低潮标之间的距离超过二十四海里,二十四海里的直线基线应划在海湾内,以划入该长度的线所可能划入的最大水域。但国际法又承认"历史性海湾",即历史上长期被一国独有的海湾,可以看作内水。因此,尽管渤海出口的宽度远远超过了24海里,渤海仍是中国的内水,并不在渤海里划出领海基线。

    领海基线的划定方式,是各国长期争论达成的妥协,上述关于群岛国的基线划定方式,就主要是印度尼西亚自1960年创造出群岛国基线的概念以来努力争取的结果。日本也是群岛国,在划定领海基线时也占有一定的优势。但钓鱼岛并非日本属岛,因此这种优势在中日钓鱼岛争端中没有丝毫用处。

    《国际海洋法公约》第14条规定,"沿海国为适应不同情况,可交替使用以上各条规定的任何方法以确定基线",也就是充分承认了基线划定的多样性。

英挪渔权纠纷与直线基线的产生

    目前,在国际法中争议最大的是直线基线。直线基线法是第二次世界大战后才被普遍接受的一种新的划定领海基线的方法,这种方法的形成与国际法院对英挪渔业案的判决直接相关。

由于英国渔船加剧开发挪威沿海水域,挪威政府于1935年7月12日颁布一项法令,以沿挪威海岸的各岛屿(即"石垒"--"Skjaergaard",包括岛屿、岩石和暗礁)上的最外缘各点之间的直线基线为基础,划定其北部领海。挪威主张在该区域内派他的捕鱼权。英国认为,国际法要求的领海基线应是实际的低潮线,挪威法令中直线基线的划法违反了国际法。在与挪威谈判失败之后,英国于1949年9月28日向国际法院提起诉讼。


    在法庭上,挪威举出两项19世纪挪威政府的命令作为证据:1869指定色德墨尔(Sondmore)海岸前之两个岛屿为基点,连接为长26海里的直线基线;1889年指定罗姆斯达(Romsdal)海岸外四个岛屿为基点画出长7海里到23海里不等的直线基线 。国际法院于1951年12月18日以8票对4票作出判决,认定挪威1935年法令中规定的划定渔区的方法和确定的直线基线都不违反国际法。 国际法院在判决书中称,国际社会的各个国家都对于挪威划定直线基线的做法采取容忍的态度,英国长时期默无表示,到了1933年才提出抗议,已经使得挪威划定直线基线的做法,具有历史权利的特征,由于国际法中一向有尊重历史性权利的惯例,因此判挪威胜诉。

    国际法院的首位中国大法官、曾在南开大学任教的徐谟原则上同意法院的这一结论,但认为在挪威采用此方法所划定的所有基线中,有两条基线是不符合国际法的有关原则的。徐谟说,"大自然创造了一系列海湾,它们彼此邻近但彼此分隔,沿海国却没有权利利用主权的权威,通过在相距甚远的两点间画条直线的办法,将其变成一个海湾"。 徐谟先生似乎有先见之明,这一案件加以肯定的直线基线法,在此后60多年里争议不断。

关于直线基线的争议

此后,各国纷纷划出直线基线。一般来说,直线基线可以在两方面拓展沿海国的地理空间:一是有效扩大内水面积,二是由于基线向海一侧的外推,以此确定的各类海洋管辖区域(领海、毗连区、专属经济区和大陆架)也随之向远洋拓展。结果,有些国家划出的直线基线,已经远离了海岸线,也偏离了海岸线的自然走向。 据不完全统计,各国直线基线中最短的仅8海里,最长的竟达222海里(缅甸划出),距陆地的距离最近的仅四海里,最远的达105海里,一般在10-50海里之间。


    其实,《国际海洋法公约》对于直线基线的使用也做出了限制。公约第七条规定"在海岸线极为曲折的地方,或者如果紧接海岸有一系列岛屿,测算领海宽度的基线的划定可采用连接各适当点的直线基线法",还规定"直线基线的划定不应在任何明显的程度上偏离海岸的一般方向,而且基线内的海域必须充分接近陆地领土"。但是,什么叫"极为曲折",多近才是"紧接海岸",多少个岛算是"一系列",什么是"明显的程度",怎样是"充分的接近",却语焉不详,没有可操作性。

    目前,直线基线使用最多的地位在东亚,东亚各国之间对于别国的领海基线常提出异议。例如,韩国对中国黄海的直线基线的长度和范围提出过抗议。

    美国国务院1987年组织研究,提出了一套评估直线基线是否合乎国际法的指南,主要涉及"极为曲折"和"一系列岛屿"两类概念。但该指南是美国单方面做出的,并不能作为衡量别国直线基线是否非法的国际法标准。美国还长期推行"航行自由计划"(FON),就是故意派船舶进入美国不承认的别国划定的主权水域之内,以此行动进行抗议。美国在东亚的这种行为,并没有特别的针对中国大陆,而更多的是闯到柬埔寨、菲律宾、越南和中国台湾去。

中国领海基点的设置

    采用直线基线法时,首先需要确定领海基点。各国通常在大陆沿岸选定一些凸出的点,或在沿岸外缘岛屿上的最外缘的点作领海基点。中国采用直线基线法,全国人大常委会1992年通过的《中华人民共和国领海及毗连区法》第三条规定"中华人民共和国领海基线采用直线基线法划定,由各相邻基点之间的直线连线组成"。因此,中国政府此次在钓鱼岛及其附属岛屿使用直线基线法,是符合中国的法律传统的。

    1996年中国正式发布了68个领海基点。2010年2月,中国东海海域全部确定了永久性标志,10座领海基点石碑和2座高约30米的灯塔式领海基点标志矗立在东海海域的领海基点上。

    2009年,台湾"中华民国行政院"公布了"《中华民国第一批领海基线、领海及邻接区外界线》",其中称"钓鱼台列屿" (即中国所称"钓鱼岛及其附属岛屿")采用正常基线法。这样,台湾当局在钓鱼岛及其附属岛屿要求的内水面积,明显小于中国大陆。

    总之,国际海洋法体系只对领海基线做出了原则的规定,很多国家以最有利于自己的方式对国际法加以解释,以占有更多的海洋,实现国家利益的最大化,这也是无可厚非的。但是,能否实现对领海基线所界定的内水和领海区域真正有效的管理,依然取决于一国的实力和治理能力。国际法关于领海基线的规定,也需要进一步完善,增强可操作性,以减少各国在这一问题上的分歧和冲突。

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