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孙力舟:争议不断的领海基线问题

原发《环境与生活杂志》2012年10月号,载《经略》二十一期时有修改
中国政府就钓鱼岛及其附属岛屿领海基线发表声明,称"钓鱼岛、黄尾屿、南小岛、北小岛、南屿、北屿、飞屿的领海基线为下列各相邻基点之间的直线连线"、"赤尾屿的领海基线为下列各相邻基点之间的直线连线"。领海基线在国际法中有什么样的地位作用?

2012年9月10日,中国政府就钓鱼岛及其附属岛屿的领海基线发表声明。声明称"钓鱼岛、黄尾屿、南小岛、北小岛、南屿、北屿、飞屿的领海基线为下列各相邻基点之间的直线连线"、"赤尾屿的领海基线为下列各相邻基点之间的直线连线"。 9月13日,中国常驻联合国代表李保东大使约见联合国秘书长潘基文,提交了中国钓鱼岛及其附属岛屿领海基点基线坐标表和海图。

那么,领海基线在国际法中有什么样的地位和作用?中国为何采用基点之间的直线连线作为基线?向联合国秘书长提交基线信息的意义何在?

随领海出现的基线概念

早在19世纪,欧洲国家纷纷确定领海宽度,"基线"这个概念就出现了。基线是内水和领海的分界,基线的位置和领海的宽度共同决定了一国领海的范围。如果一个国家只颁布领海宽度的法律而不公布领海基点和基线,领海的范围就难以确定,这会给执法带来困难。19世纪已经有一些国家颁布命令,划定本国的部分领海基线。第二次世界大战以后,随着帝国主义列强的殖民地纷纷独立,地球上的国家数量急剧增多,加之科技发展增强了各国对海洋的控制力度和开发程度,关于海洋的国际纠纷增多,海洋领域的国际法立法随之增多。1958年在日内瓦召开的第一次联合国海洋会议上通过的《领海和毗连区公约》和《大陆架公约》都提到了领海基线,而迄今对领海基线做出最全面规定的,是1982年订立的《联合国海洋法公约》。公约规定"每一国家有权确定其领海的宽度,直至从按照本公约确定的基线量起不超过十二海里的界限为止"、"毗连区从测算领海宽度的基线量起,不得超过二十四海里","专属经济区从测算领海宽度的基线量起,不应超过二百海里"。 可见,基线在该公约中的地位及其重要,基线如何划定,直接决定了领海、毗连区和专属经济区这三类沿岸国享有不同程度的主权权利的海域的范围。

基线的公布与交存

    《国际海洋法公约》第十六条规定"测算领海宽度的基线......应在足以确定这些线的位置的一种或几种比例尺的海图上标出。或者,可以用列出各点的地理座标并注明大地基准点的表来代替。沿海国应将这种海图或地理座标表妥为公布,并应将各该海图和座标表的一份副本交存于联合国秘书长"。因此,中国对钓鱼岛领海基线的公布和交存行为,已经履行了《联合国海洋法公约》所规定的义务,完成了公布钓鱼岛及其附属岛屿领海基点基线的所有法律手续。据联合国网站报道,联合国秘书长助理发言人玛斯特拉奇9月14日在纽约总部举行的午间例行记者会上表示,潘基文秘书长已经收到了中国交存的坐标表和海图,并将根据《联合国海洋法公约》妥为公布。日本已经对中国提出了抗议,但尚未公布其对钓鱼岛领海主张的基线信息。

  正常基线与其他类型的基线

    《国际海洋法公约》第五条称,除本公约另有规定外,测算领海宽度的正常基线是沿海国官方承认的大比例尺海图所标明的沿岸低潮线。在实践中,有的国家采用平均低潮线为领海基线,而有的国家却采用最低低潮线为领海基线。在沿岸海底坡度较小的区域,以最低低潮线为领海基线能够扩展沿海国的管辖区域,因而为不少国家所接受。  在挪威,用来作为领海基线的低潮线,并不是大陆的低潮线,而是包围挪威大陆的石垒(Skjaergaard,即岛屿、岩石和暗礁)的低潮线。这一主张得到了国际法院的支持,国际法院认为挪威的石垒与大陆一起构成一个整体。  

    由于世界各地海岸地理环境的复杂性和各国的历史、政治原因,除了正常基线以外,国际海洋法体系还对河流入海口、港口、群岛、海湾、环礁、低潮高地、(高潮时全部淹没在海中的陆地)等地形特征适用的基线划定方式,做了原则性的规定。例如,河口基线是"两岸低潮线上两点之间横越河口的直线"; "构成海港体系组成部分的最外部永久海港工程视为海岸的一部"; "群岛国可划定连接群岛最外缘各岛和各干礁的最外缘各点的直线群岛基线,但这种基线应包括主要的岛屿和一个区域,在该区域内,水域面积和包括环礁在内的陆地面积的比例应在一比一至九比一之间"等等。但在实际划定基线的过程中,也有很多例外被承认,例如,一般来说,如果海湾天然入口两端的低潮标之间的距离超过二十四海里,二十四海里的直线基线应划在海湾内,以划入该长度的线所可能划入的最大水域。但国际法又承认"历史性海湾",即历史上长期被一国独有的海湾,可以看作内水。因此,尽管渤海出口的宽度远远超过了24海里,渤海仍是中国的内水,并不在渤海里划出领海基线。

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