文章 - 王东宾：回乡调查之一：农村低保的民主治理

自2007年起，我国要在农村全面建立最低生活保障体系，以解决农村低收入和困难家庭的收入和生活难题。然而，在农村实际工作中，如何分配低保指标和贫困补助，却是一项很复杂的工作。处理不好，容易出现人情户、关系户；即便村委会认真处理，也面临“僧多粥少”、评议标准难以确定的难题。2008年和2009年春节回家时，都听说了这方面的情况。而2008年采用全体村民投票的方式产生最终的贫困名单，在村里面引起了很大的反响。

以我的家乡文登市大台村为例，2007年和2008年的低保工作中，需要确定帮助对象的名单有这样几种情况。 文登市民政局： 低保户8名，每户每年的最低收入保证在1000元左右，农村低保户申请评议每年一次； 五保户，集中供养 2400元/年，分散供养1400元/年，这种情况标准明确，无需评议。 乡镇政府： 贫困户补助8-11名，春节时每户50元。 帮扶单位文登市人民检察院 ： 职工联系农户8名，每户每年500元； 困难户6名，春节时，检察院为每户提供价值400元左右的年货。 因此，年末的时候，尤其在春节前，围绕这些贫困补助的话题都会在村里面引起激烈的讨论。文登市农村最低生活保障包含六个环节：个人申请、村委会评议推荐、乡镇（街道）审核、市民政局审批、三榜公示、社会化发放，其中村委会评议推荐是最基础也是最关键的环节。

2007年夏季我村进行了换届选举，年末，村委会对其前任产生的低保户和贫困户进行了新的评议，名单发生了变化。民政部门对于低保户的申请条件有明确的要求，与此同时，农村的乡土社会又有着自己的民间标准，包括子女的经济条件、家族的整体情况、道德人品等方面。与前者相比，后者更灵活、更多变，也更符合农村社会现实。 民间标准和议论，显然比官方要求对村委会的约束更大。面对这项需要产生十几个名额的工作，村委会的三名成员感到力不从心，而来自村民的纷纷议论，村委会无论如何认真评议，最终结果似乎都难以让人们满意。 海选产生的这些农村基层干部，对于村民的反应非常敏感。因此，在进行资源配置的同时，感受到了这种配置“权利”带来的压力，村委会一直在探索改革与寻求新的模式，以让全村村民更满意。 2008年，民政局要求在年度评议中充分重视村级民主评议环节，并将村民代表的评议结果纳入村委会民主决策记录中。客观上，这一过程提高了民主决策的力度，更好地实现了农村低保的公正性，部分地缓解了村干部在低保分配决策上的压力。来自其他方面的贫困户资助，则没有这方面的要求。 怎么办？

村委会决定进一步扩大评议范围，采取全体民主的方式，将决策权交给全体村民。具体步骤如下： 首先，村委会一方面根据日常了解的情况，另一方面进行走访调查，同时结合个人申请情况，形成一个建议名单，名单人数超过需要分配的指标数两个以上。 接下来，由六位小区区长持建议名单，到区内每位村民家中，由村民根据自己了解的情况和意愿，进行投票。如果村民对于名单不满意，可以在空白处增加新的名字。 村委会汇总六个小区的投票情况，根据得票数从高到低，得到最后的名单。同时，将投票情况和最终名单张榜公布，由村民监督。 从最终产生的名单来看，与实际情况比较吻合。每次得票前几位的都是全村公认的贫困户，例如其中一位在生产队时期就是村里的贫困户，去年得脑血栓瘫痪，丧失劳动能力；另几位分别是尿毒症、脑血栓等重病患者。 容易引起争议的是名单后几位村民。这部分村民的经济状况比较类似，但比前几位状况稍好。因此，能否进入最终名单主要取决于两方面的因素：在村民中的威信和人缘；村民对应享受低保民间标准的衡量。 以往的情况下，村委会决议受到非议，多数也因这部分引起。经由全体投票，过去对村委会的非议转化为村民公开的大讨论。 以全体村民讨论并投票的大民主方式，有效地解决了村委会在农村低保问题的难题，同时取得了比较积极的影响。

村委会方面：

第一，杜绝人情户、关系户。村委会提供的只是推荐名单，村民投票时也可以提供新的候选人。因此，单凭“关系”、“人情”不可能进入最后名单。 同理，最终结果来自于全村投票，享受到低保，无须“感激”村委会成员；拿不到，也不能过度埋怨村委会成员。 第二，村委会在提供推荐名单时会非常谨慎。他们要了解名单上村民的家庭情况，同时还要了解其他困难群众的情况，这样，才能应对村民或其他困难群众提出的问题。因此，村委会的权威不再来源于指标配置权，而是来源于比任何人都更加全面地了解村民情况。 第三，村委会面临的压力不再是权衡低保应该分配给谁，而是如何全面地了解村民的实际情况。村委会真心了解村民生活情况，二者的关系融洽起来。

村民方面：

投票产生低保名单，全体村民参与到指标分配的权力过程，主体地位得到落实。过去，村民的目光集中在村委会上，被动要求分配的公平合理；现在，村民目光集中在低保对象上。在给予同情和帮助的同时，村民也关注他们的日常言行，抽什么样的烟、是否赌博、是否关心集体等。 与停留在纸面上的申请条件相比，民主投票产生的社会舆论使监督进入日常生活，静态的申请条件转化为动态的日常监督。

低保户方面：

村里面的低保户和受资助的困难群众，一方面感受到来自政府和社会的关怀，另一方面深切地感受到，能否得到这些资助，来自于全体村民的信任。在村民心中，村集体将与全体村民，而不是作为代表的村委会。 村里后来发生的一些事情反映了这种变化，上文提到的那位瘫痪的低保户，村里组织扫雪时，用拐杖责打儿子，要求其参加集体扫雪。 这个案例引发了很多思考。比如，“海选”的大民主方式，是否只适用于村委会选举，是否能够使之日常化，进入村集体的一些重要决策过程中？如果可以的话，如何避免在村民委选举中的一些弊端？