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回乡调查之四:政府和社会帮扶农村的基点在于村治

作者赐稿
结对帮扶是政府和社会推进地方政府新农村建设的措施之一,是指政府部门、国有企业、社会团体等与基层单位结对,为对方在基础设施、建设资金、农业生产等方面提供扶持,加快结对农村的发展。但帮扶的必要性和意义何在呢?帮扶的基点在哪里呢?

结对帮扶是政府和社会推进地方政府新农村建设的措施之一,是指政府部门、国有企业、社会团体等与基层单位结对,为对方在基础设施、建设资金、农业生产等方面提供扶持,加快结对农村的发展。以家乡大水泊镇为例,全镇89个行政村中,威海市属单位帮扶7村,文登市属单位帮扶12村。我们村先后与农业银行、电力局等单位结对,自2007年起,与文登市人民检察院结对。

帮扶的必要性和意义何在呢?帮扶作为外在力量注入,当下成为农村重建乡村秩序的重要力量。主要原因有以下几个。
第一,集体经济的衰败,农村集体作为村治核心的内在基础基本消失。20世纪末,乡镇企业改制或者倒闭,集体经济逐渐式微,集体力量的权威迅速衰落。以我们村为例,1986年村里将4亩土地转给供销合作社,用所得资金成立了建筑队,到市里面参加工程建设。正好赶上了当时城市建设的高潮,在鼎盛时期,年产值上千万。在我上小学的时候,春节时村里会分牛肉猪肉等福利。即便到了90年代末,建筑公司基本倒闭的时候,依靠前面十几年的积累,村里面尚有能力为村民缴纳的农业税提供补贴。2004年第二次村民直选后,随着老书记的下台,建筑公司多年积攒的家底荡然无存,营业执照很快被注销。

另一方面,2005年农业税取消之后,以三提五统为代表的农村税费也随之全部取消。两个方面结合起来,除了有少数集体经济的村庄外,大部分村庄已经失去了组织能力的经济基础。

第二,农业税取消后,农民与集体的联系严重削弱,以村庄良治为目标的新型联系没有有效建立起来。20世纪末三农问题空前严重,村民与两委的矛盾也非常尖锐。农业税取消,减轻了农民负担,也松了套在村民和村集体脖子上的扣子,双方均感到万分轻松,互相之间的联系也随之淡化。村集体缺少自主实现村治目标的经济资源和组织资源,从而新型的服务型联系难以建立起来。

第三,村治建立的社会基础正在形成之中。以村民直选为代表的民主治理机制,使得村集体的权威源于广大村民,实现了村民当家作主。但是,在市场经济和现代化建设的大环境下,村庄秩序建立的传统道德基础受到冲击,而新型的法治为代表的社会基础正在建立。

基本上,这三个方面的问题,若没有外部力量的介入和支持,村委会都没有足够的资源和能力去解决,也就是说村庄秩序缺少组织基础和自我维持的能力。这是帮扶政策必要性的所在。

帮扶的内容呢?经济层面,农村是什么都缺,农村缺资金、缺技术,缺少就业机会。因此在帮扶政策初期,大家误认为帮扶就是扶贫 ,给钱,给树苗,给物资,提供就业机会(企业),建设基础设施等,以为以此就能实现帮扶的目标。由于直接经济资源支持最简单,双方也乐得其成。农业税取消之后,有些情况下,帮扶单位成为除政府相关部分而外的最重要支持。

以我村为例,2008年的文化大院建设,帮扶单位检察院提供的支持,包括水泥、资金等物资在内,达数万元,占投入的大部分。镇政府协调组织和提供了福利彩票提供的健身器材等。村里组织劳动力参与劳动,并且补齐不足的投入。即便如此,村里在投入方面也感到非常吃力。因此,若没有帮扶单位提供的外部支持,一些基础设施和项目的实施是根本不可能的。

除此之外,农忙季节为村里提供生产补助。

春节期间给村里贫困户提供的资助达到六七千元 ,几乎与民政部门提供的低保数额相当。 

同时,大家发现,若扶持若没有完善的村庄治理机制,结果很可能适得其反,双方都可能陷入困境。村委会等缺少组织能力的时候,外部资源的注入,有可能会加剧村庄治理的混乱。以给贫困家庭的资助为例,其分配就会村治带来很多不确定的影响(参见调查一:农村低保的民主治理)。

问题在于,作为外部力量的介入,不论是来自政府,或企业,还是社会其他部门,除了投入资源和经济支持外,很难在村治方面有所建树。在村庄缺乏良治的情况下,帮扶政策将遭遇难以突破的瓶颈。这需要实践中的探索,以发挥帮扶单位在了解政策、信息、知识、组织能力上的优势。

2008年,老家村里的帮扶单位文登检察院开始向这方面深入。
第一,经常两委成员交流,介绍经济发展的新情况,帮助寻求建立集体经济的可行方式,希望能够村治可持续发展的经济基础。借用扶贫经验的话说,是变"输血"机制为"造血"机制。

第二,提高村委会和党支部的组织能力。检察院帮扶负责人会参与党员教育和党组织的建设,向两委成员讲解政策。

第三,发挥部门优势,为农民送法下乡。经过村民自治等民主训练,农民对于法治的认可程度大大加强。2002年前后,部分村民没有缴纳农业税费,镇政府和村委会试图用法律制裁的方式解决问题,结果严重激化了有关村民与村委会之间的矛盾,受处理村民与干部爆发了冲突。实际上反映了村民传统观念对法治的抵触。而到了2008年,两户村民因为果园种植产生了土地纠纷,双方已经开始自主到法院起诉解决,而不是到村委会协调。
在传统道德受到市场经济和现代化的冲击下,原有的村庄秩序也受到冲击,法治对于村庄秩序的意义尤为重大。2009年两会期间,两高(最高人民检察院和最高人民法院)的工作报告中,提出要为三农工作提供司法保障,从这一点上看出其意义所在。

当然,实践之中还存在很多问题。但不论如何,外部力量的介入,需要村级组织的对接,二者相互配合才能取得积极效果,否则将难以获得成功。帮扶政策的主体和对象,将在村治这一核心问题上碰头;帮扶政策若想深入下去,始终是绕不开村治这个坎。 

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