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崔之元:“重庆经验”与制度创新

第一财经日报2011.1.24
重庆“把保障和改善民生放在首要位置”的决定具有一定的前瞻性,是走在全国前列的探索。重庆的“十大民生工程”在政策、政治两个方面具有重大意义,其制度基础则在于国有资本与民营资本齐头并进、重庆土地交易所地票交易这两大制度创新。
作者简介: 崔之元
清华大学公共管理学院教授、博士生导师。1995年获美国芝加哥大学政治学博士学位,曾任教于美国麻省理工学院政治学系,并曾在德国柏林高等研究中心、哈佛大学法学院从事研究。主要研究兴趣在政治经济学、法律与经济和政治哲学领域。著有《看不见的手的范式的悖论》、《制度创新与第二次思想解放》等中英文著作。

 十七届五中全会通过的“十二五”规划的建议草案中,最大的特色在于首次没有提出量化的GDP指标,而是“以科学发展为主题”,“以加快转变经济发展方式为主线”为核心,并提出做好“六个坚持”。其中,“坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点”是值得注意的新提法。

重庆在2010年6月的三届七次全委会上,率先通过了《中共重庆市委关于做好当前民生工作的决定》(下称《决定》),其中包括十条意见,被称为“十大民生工程”。重庆“把保障和改善民生放在首要位置”的决定具有一定的前瞻性,是走在全国前列的探索。重庆的“十大民生工程”在政策、政治两个方面具有重大意义,其制度基础则在于国有资本与民营资本齐头并进、重庆土地交易所地票交易这两大制度创新。

改善民生与发展经济互补

“十大民生工程”的第一条是加快建设公租房,三年内建设3000万平方米公租房,“建立市场供给与政府保障并举的‘双轨制’住房体系,实现城镇住房‘低端有保障、中端有市场、高端有约束’”。公租房建设目标每年1000万平方米,达到重庆住房面积的30%~40%,解决占城镇人口30%的中低收入者的住房问题,并不设户口限制。从6月份《决定》发布以来,至今已经建成了1000万平方米。公租房主要供给夹心层,包括刚毕业的大学生、本地住房困难家庭、农民工、外来工作人员,规模很大,但租金价格平均是市场价格的60%。重庆农民工群体的大部分人员都符合申请公租房的条件,重庆三分之一的公租房将提供给农民工。最近,中央三个部委联合发文,明确要在全国推广重庆的模式,包括融资模式。

解决农民工住房问题的同时,社会保障、子女教育等问题如何办呢?“十大民生工程”的第七条“以解决农民工户口为突破,推进户籍制度改革”,就是针对性的措施。重庆的户籍改革,目标是帮助农民工转成城镇户口,享受城镇各种基本公共服务。重庆的基本计划是,到明年年底,要为已经在重庆主城九区工作五年以上、40个区县工作3年以上,以及在中心镇工作2年以上的农民工,大概338万人,全部转为城市户口。户籍改革自2010年8月15日启动至今,已经有77万农民工获得了城镇户口。

这项政策在全国争议很大,也有很多误解。一些报道没有把户籍改革理解为十项民生政策之一,仅仅简单地考虑是不是“土地换户籍”,是不是政府想要土地,要农民用宅基地、承包地和林权来换城市户口。这是孤立地看这个问题。若从户籍改革是“十项民生工程”之一的角度来理解的话,看法会更加全面和客观。《决定》中明确规定“建立转户居民宅基地、承包地和林地弹性退出机制,以合理的过渡期保障合法权益”。改革坚持自愿、有偿原则,绝对不是强迫进行。为澄清社会的误解,重庆市又明确表示,三年过渡期之后,也同样按照自愿原则选择是否退出。有偿原则,主要是指房屋拆迁补偿、青苗补偿等。而重庆比其他地区多了一项补偿,即地票交易给农民带来的收益。重庆市政府规定,在地票交易产生的收益中,至少85%归农民,因此每亩可达到9.6万元。仅此一项补偿,就远远超出了其他地区同样地块的标准。

户籍改革涉及到小孩教育、劳保、社会等诸多问题,会形成政府财政投入的新要求。重庆为什么有底气进行如此大规模的户籍改革,这是不是一种冒进或蛮干呢?很多人担心,大量农民工获得户口后会形成贫民窟,或者城市是否有能力可以提供充足的就业岗位?这同样要从政策互补性的角度来看待。住房方面,三分之一的公租房建设为农民工准备的,并不会形成贫民窟,这体现了政策之间的互补性。

就业问题的促进措施同样体现了政策互补性。“十大民生工程”的第九条中提出要“发展6万户微型企业,新增30万就业岗位”。微型企业是指就业人员在20人以下,企业注册资本金在十万元以下。微型企业的创业者一般属于中低收入者。对于微型企业,重庆市政府决定要给予50%的资本金补助,这类补助是不需要还的。重庆市国资委提出,连续五年每年要从国有资产的经营收入中拿出一亿元来进行微型企业资本金补助。财政局等部门也会采取相应措施。我把这种做法称为“间接社会分红”。国有企业的收益是属于全民的,而不是完全属于企业自身。这种分配可以采用社会分红的方式进行,社会分红可以直接分配给个人,也可以集中到特别需要的人手中。

从以上几点可以看到,重庆“十大民生工程”的政策意义在于,《决定》不仅兼顾了民生政策与经济政策的互补性,同时兼顾了民生政策之间的互补性,这使得重庆能够大规模并且快速地实施“十大民生工程”。

“十大民生工程”的制度基础

重庆的“十大民生工程”还包括在农村地区老有所养,少有所育。包括重庆在内的西部农村地区,空心村现象很普遍,仅仅剩下留守儿童、老年人,存在很多问题。重庆“十大民生工程”中就有两项措施针对性地解决这个问题,其中第五条“提前实现重庆农村养老保险全覆盖,使300多万农村老人老有所养”,是针对留守老人的养老问题的;第六条“培养照顾好130万农村留守儿童,解除外出务工群众后顾之忧”,则是对留守儿童采取了系列扶助措施,保障留守儿童健康成长。这两点都是全局性地解决问题。

重庆能够率先启动如此大规模的“十大民生工程”,有其制度基础,与重庆长期以来进行的制度创新有关。其中有两点非常关键,一是“国资增值与藏富于民并进”,二是“地票交易促城乡统筹发展”。

“十大民生工程”的制度基础之一是“国资增值与藏富于民并进”。一般观点认为,国资增值必然导致民营资本下降,实际上并不如此。恰恰相反,重庆的民营企业实际上以比国有企业更快的速度增长。在最新的胡润富豪榜中,在民营企业家的前100位富豪中,有25位是重庆的民营企业家。重庆经验打破了民营与国企对立的观点,其中的机制在于重庆由于国资增值形成了第三财政,从而不依赖于民营企业或外资企业的税收,政府有能力普遍地降低税率,民营企业和老百姓可以缴纳较少的所得税,投资有利可图。黄奇帆市长所提出的国资增值这一“第三财政”,在重庆市经济社会发展中扮演着至关重要的角色。

重庆经验更加充实与丰富了中国道路的内涵。众所周知,在美国的政党政治中,共和党(右翼)推崇低所得税,而民主党(左翼)则喜欢高所得税,“杀富济贫”,进行再分配。按美国的标准,重庆的做法已经突破了美国政治学视野中的左右翼分野,形成了一种有中国特色的发展模式。国资增值使政府能够在一次分配和二次分配中保障民生,又有能力坚持低税率,鼓励民营资本和外资的发展。

“十大民生工程”的制度基础之二是“地票交易促城乡统筹发展”。地票交易是重庆为统筹城乡发展进行的重要制度创新,其组织载体是土地交易所。重庆的土地交易所在市场化改革中走在最前列,全国只有重庆一个土地交易所(重庆还有全国唯一的畜产品交易所、药品交易所)。这些交易所均是重庆以市场手段来推动经济与社会发展进行的制度创新。

地票交易制度与我国的两项基本国策有关。一是我国要加快城乡统筹,特别是加快中国城市化建设的进程。二是从国际战略和国家安全的角度考虑,必须保证有18亿亩耕地红线不能突破。2005年10月,国土资源部发布了“关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见”,而重庆的地票制度就是这种“挂钩”的一种制度安排。

在城市化进程中,往往是近郊农村才能更多地享受到土地增值的收益,而偏远农村的农民则难以享受到城市化、工业化带来的土地增值。地票交易使农村集体建设用地与城市建设用地增减挂钩,能够远距离、大范围地转换,大幅度提升偏远地区的农村土地价值,实现城市反哺农村、发达地区支持落后地区发展。

地票交易的本质是土地的开发权转移。美国一些州实行土地“开发权转移制”(Transfer of Development Rights,TDRs):在一个社区内,按照规划进行开发的土地所有者,必须从按照规划加以保留的土地所有者那里购买足够“份额”的土地开发权,方可进行土地开发。在中国当前的制度框架下,重庆的地票实际上是对农民在城乡建设用地指标上所作贡献的一种创新性的补偿方式,是基于土地开发权市场价值所进行的补偿机制。重庆给农民的补偿中,在青苗费等补偿外,还有地票交易中至少85%的收益,实际上是对农民开发权的认可、尊重和市场价值的实现。

一些学者,如中国人民大学周诚教授提出一个问题,“涨价归公”还是“涨价归农”?根据“涨价归公”理论(英国的穆勒与美国的亨利·乔治),英国工党政府曾经于1947~1953年实行土地开发权国有化,即政府通过征收土地开发捐将土地增值全部收归国有。但是,此种举措未能长期坚持,不得不恢复“涨价归私”制,根本的原因是此种政策造成了地产市场萎缩而不得不放弃。英国经验表明,极端的“涨价归公”——完全否定土地所有者的开发权,不能保障失地者的基本利益,从而使其无法适应市场经济的需要,在实践中碰壁而归于失败。在我国的现实经济生活中,过去长期对于失地农民实行低补偿政策的实践表明,“涨价归公”曾经是我国农地征收补偿中实际上遵循的不成文的政策原则,并产生了严重的副作用。因此,部分学者极力呼吁“涨价归农”制,并将问题的症结与出路归结为土地所有制问题。但这种看法也并不全面。

事实上,城市土地开发要经过“四通一平”,由“生地”变为“熟地”,然后才能进行各种开发,并产生市场增值。这并不是通过农民个人的努力,而是通过政府、社会投资、企业和个人加在一起形成的集聚效应实现的土地增值,收益不能完全归农民所有。不论是孙中山,还是亨利·乔治,或者斯蒂格利茨都认为,土地增值不是私人导致的,而是社会集聚效应产生的,主要的涨价确实要归公。孙中山“平均地权”的思想,其本义并不是指的土地改革与平均分配土地(孙中山“耕者有其田”思想体现这一点),而是强调土地价格上升的大部分收益应该归公。当然,农民也应享受到部分市场增值,如返还地政策,实际上赋予了农民部分开发权,也保证了农民分享部分土地增值。因此在这个问题上,既要尊重农民的开发权,又要处理好“归公”与“归私”的关系,以保证进城农民更好更快地融入到城市。

重庆土地交易所用市场化手段帮助农民实现开发权的价值,同时兼顾了“涨价归公”和“涨价归农”,是“开发权转移制”的创新。这种开发权的市场价值,要通过土地交易所的拍卖来发现和实现,因此,地票的拍卖价格实际上是农民所放弃的土地开发权的市场价格。因为地票交易中至少85%的收益属于农民,再加上青苗费等补偿,这样也就使得重庆农民通过地票交易获得的补偿比较高。西方也没有出现土地开发权的交易所,只有在某些地方如美国的一些州,有一些局部的交易。因此,重庆的土地交易所不仅在中国,在全世界也是一项重大的制度创新。

地票交易发挥作用的机制要依赖于科学、严格的土地规划和审批,而这也是重庆能够进行大规模公租房建设的制度基础。重庆如此大规模的公租房建设,需要政府财力支持,更需要土地。很多地区难以大规模建设公租房,除了融资原因外,更在于土地已经被开发商事前圈占了,就没有充足的土地保障百分之三四十的公租房建设。

2001年,黄奇帆从上海调任重庆市副市长时就提出“按规划、带项目、批土地”的方针,防止圈地行为,“我们把三年、五年、十年可能要使用的地,从规划、管理上,由市级政府的土地储备中心把它给储备了。如果政府手中有比较多的土地资源,如果房屋价格卖得很高,就再多供几块地,实际上就把价格给控制下来了”。重庆市政府在过去5年,始终抱有一个宗旨,就是商品房拍卖的地价,绝不超过当时这块地周围楼面地价的三分之一。所以重庆市政府拍地,没有起把房价往前推的这种作用。目前重庆主城平均房价低于同类经济发展水平的城市,主城区的房价还在六七千元左右。重庆能够做到这一点,主要是地价控制下来了,并且有充足的土地来进行公租房建设。

“内陆开放高地”的模式创新

薄熙来任重庆市委书记之后,提出要建立建设“内陆开放高地”。一是重庆地处内陆地区,没有物流优势,不得不突破原有加工贸易中“两头在外”的格局,开始探索“一头在外”的模式,即如果原料来自海外,则努力把配件本地化并实现本土销售;如很多原料来自内陆地区,则推动产品出口。惠普公司将在重庆建立全球最大的生产基地,项目完全投产后,笔记本电脑年产量将达到8000万台。惠普已经把新加坡的结算中心搬到重庆,并开始向重庆市缴税。

二是作为内陆开放城市,重庆成为中国“走出去”战略的最成功案例。例如,重庆粮食集团在巴西购买了300万平方公里的土地,相当于中国六七个县的面积,这将一举改变中国三分之二的大豆从美国进口的局面。重庆钢铁(3.68,0.01,0.27%)厂,前身是张之洞的汉阳钢铁厂,在澳大利亚购买铁矿。重庆机电集团在曼彻斯特购买了一家精密仪器企业。

去年,中国利用外汇储备的方式已经出现了重要转折点。2010年11月8日英国《金融时报》提供了一个数据,2010年上半年,中国对硬资产(hard assets)的投资是310亿美元,但同期对美国国债的投资是230亿美元。根据英国《金融时报》委托进行的分析,中国企业去年迄今已斥资246亿美元收购海外石油和天然气资产,占同期该行业交易活动五分之一。这是一个流量概念,但意义很大,这实际上是中国企业“走出去”战略进入新阶段的一个信号。重庆的国有企业在海外投资上走在了全国的前列,是重庆建立“内陆开放高地”的重要方面。

综合来看,我把重庆的做法总结为“重庆经验进行时”,至少应包含四点:“国资增值与藏富于民并进”、“地票交易促城乡统筹发展”、“三进三同重建党的群众基础” 、“一头在外”建设“内陆开放高地”。

重庆的“十大民生工程”内生于“重庆经验进行时”,集中地体现了重庆经验的精髓。“一头在外”建设“内陆开放高地”,表明重庆经验统一于中国的改革开放事业。

(作者系清华大学公共管理学院教授) 摄影记者/任玉明

 

本文为作者2010年12月在人民大学的第二次重庆经验讲座,与黄宗智,温铁军两教授当时的评论同期发表,见:

黄宗智: 重庆经验理论试解:国有资源市场增值社会化

温铁军:重庆的三个突破

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