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崔之元:“重庆经验”与制度创新

第一财经日报2011.1.24
重庆“把保障和改善民生放在首要位置”的决定具有一定的前瞻性,是走在全国前列的探索。重庆的“十大民生工程”在政策、政治两个方面具有重大意义,其制度基础则在于国有资本与民营资本齐头并进、重庆土地交易所地票交易这两大制度创新。
作者简介: 崔之元
清华大学公共管理学院教授、博士生导师。1995年获美国芝加哥大学政治学博士学位,曾任教于美国麻省理工学院政治学系,并曾在德国柏林高等研究中心、哈佛大学法学院从事研究。主要研究兴趣在政治经济学、法律与经济和政治哲学领域。著有《看不见的手的范式的悖论》、《制度创新与第二次思想解放》等中英文著作。

 十七届五中全会通过的“十二五”规划的建议草案中,最大的特色在于首次没有提出量化的GDP指标,而是“以科学发展为主题”,“以加快转变经济发展方式为主线”为核心,并提出做好“六个坚持”。其中,“坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点”是值得注意的新提法。

重庆在2010年6月的三届七次全委会上,率先通过了《中共重庆市委关于做好当前民生工作的决定》(下称《决定》),其中包括十条意见,被称为“十大民生工程”。重庆“把保障和改善民生放在首要位置”的决定具有一定的前瞻性,是走在全国前列的探索。重庆的“十大民生工程”在政策、政治两个方面具有重大意义,其制度基础则在于国有资本与民营资本齐头并进、重庆土地交易所地票交易这两大制度创新。

改善民生与发展经济互补

“十大民生工程”的第一条是加快建设公租房,三年内建设3000万平方米公租房,“建立市场供给与政府保障并举的‘双轨制’住房体系,实现城镇住房‘低端有保障、中端有市场、高端有约束’”。公租房建设目标每年1000万平方米,达到重庆住房面积的30%~40%,解决占城镇人口30%的中低收入者的住房问题,并不设户口限制。从6月份《决定》发布以来,至今已经建成了1000万平方米。公租房主要供给夹心层,包括刚毕业的大学生、本地住房困难家庭、农民工、外来工作人员,规模很大,但租金价格平均是市场价格的60%。重庆农民工群体的大部分人员都符合申请公租房的条件,重庆三分之一的公租房将提供给农民工。最近,中央三个部委联合发文,明确要在全国推广重庆的模式,包括融资模式。

解决农民工住房问题的同时,社会保障、子女教育等问题如何办呢?“十大民生工程”的第七条“以解决农民工户口为突破,推进户籍制度改革”,就是针对性的措施。重庆的户籍改革,目标是帮助农民工转成城镇户口,享受城镇各种基本公共服务。重庆的基本计划是,到明年年底,要为已经在重庆主城九区工作五年以上、40个区县工作3年以上,以及在中心镇工作2年以上的农民工,大概338万人,全部转为城市户口。户籍改革自2010年8月15日启动至今,已经有77万农民工获得了城镇户口。

这项政策在全国争议很大,也有很多误解。一些报道没有把户籍改革理解为十项民生政策之一,仅仅简单地考虑是不是“土地换户籍”,是不是政府想要土地,要农民用宅基地、承包地和林权来换城市户口。这是孤立地看这个问题。若从户籍改革是“十项民生工程”之一的角度来理解的话,看法会更加全面和客观。《决定》中明确规定“建立转户居民宅基地、承包地和林地弹性退出机制,以合理的过渡期保障合法权益”。改革坚持自愿、有偿原则,绝对不是强迫进行。为澄清社会的误解,重庆市又明确表示,三年过渡期之后,也同样按照自愿原则选择是否退出。有偿原则,主要是指房屋拆迁补偿、青苗补偿等。而重庆比其他地区多了一项补偿,即地票交易给农民带来的收益。重庆市政府规定,在地票交易产生的收益中,至少85%归农民,因此每亩可达到9.6万元。仅此一项补偿,就远远超出了其他地区同样地块的标准。

户籍改革涉及到小孩教育、劳保、社会等诸多问题,会形成政府财政投入的新要求。重庆为什么有底气进行如此大规模的户籍改革,这是不是一种冒进或蛮干呢?很多人担心,大量农民工获得户口后会形成贫民窟,或者城市是否有能力可以提供充足的就业岗位?这同样要从政策互补性的角度来看待。住房方面,三分之一的公租房建设为农民工准备的,并不会形成贫民窟,这体现了政策之间的互补性。

就业问题的促进措施同样体现了政策互补性。“十大民生工程”的第九条中提出要“发展6万户微型企业,新增30万就业岗位”。微型企业是指就业人员在20人以下,企业注册资本金在十万元以下。微型企业的创业者一般属于中低收入者。对于微型企业,重庆市政府决定要给予50%的资本金补助,这类补助是不需要还的。重庆市国资委提出,连续五年每年要从国有资产的经营收入中拿出一亿元来进行微型企业资本金补助。财政局等部门也会采取相应措施。我把这种做法称为“间接社会分红”。国有企业的收益是属于全民的,而不是完全属于企业自身。这种分配可以采用社会分红的方式进行,社会分红可以直接分配给个人,也可以集中到特别需要的人手中。

从以上几点可以看到,重庆“十大民生工程”的政策意义在于,《决定》不仅兼顾了民生政策与经济政策的互补性,同时兼顾了民生政策之间的互补性,这使得重庆能够大规模并且快速地实施“十大民生工程”。

“十大民生工程”的制度基础

重庆的“十大民生工程”还包括在农村地区老有所养,少有所育。包括重庆在内的西部农村地区,空心村现象很普遍,仅仅剩下留守儿童、老年人,存在很多问题。重庆“十大民生工程”中就有两项措施针对性地解决这个问题,其中第五条“提前实现重庆农村养老保险全覆盖,使300多万农村老人老有所养”,是针对留守老人的养老问题的;第六条“培养照顾好130万农村留守儿童,解除外出务工群众后顾之忧”,则是对留守儿童采取了系列扶助措施,保障留守儿童健康成长。这两点都是全局性地解决问题。

重庆能够率先启动如此大规模的“十大民生工程”,有其制度基础,与重庆长期以来进行的制度创新有关。其中有两点非常关键,一是“国资增值与藏富于民并进”,二是“地票交易促城乡统筹发展”。

“十大民生工程”的制度基础之一是“国资增值与藏富于民并进”。一般观点认为,国资增值必然导致民营资本下降,实际上并不如此。恰恰相反,重庆的民营企业实际上以比国有企业更快的速度增长。在最新的胡润富豪榜中,在民营企业家的前100位富豪中,有25位是重庆的民营企业家。重庆经验打破了民营与国企对立的观点,其中的机制在于重庆由于国资增值形成了第三财政,从而不依赖于民营企业或外资企业的税收,政府有能力普遍地降低税率,民营企业和老百姓可以缴纳较少的所得税,投资有利可图。黄奇帆市长所提出的国资增值这一“第三财政”,在重庆市经济社会发展中扮演着至关重要的角色。

重庆经验更加充实与丰富了中国道路的内涵。众所周知,在美国的政党政治中,共和党(右翼)推崇低所得税,而民主党(左翼)则喜欢高所得税,“杀富济贫”,进行再分配。按美国的标准,重庆的做法已经突破了美国政治学视野中的左右翼分野,形成了一种有中国特色的发展模式。国资增值使政府能够在一次分配和二次分配中保障民生,又有能力坚持低税率,鼓励民营资本和外资的发展。

“十大民生工程”的制度基础之二是“地票交易促城乡统筹发展”。地票交易是重庆为统筹城乡发展进行的重要制度创新,其组织载体是土地交易所。重庆的土地交易所在市场化改革中走在最前列,全国只有重庆一个土地交易所(重庆还有全国唯一的畜产




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