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杨庆育:重庆:保留农村“三件衣服” 穿上城市“五件衣服”

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重庆市发展改革委主任杨庆育谈农村人口市民化:转户居民的宅基地、承包地、林地等农村"3件衣服"可继续保留。农村居民转户后,在就业、社保、住房、教育、医疗五大保障上实现一步到位,与城镇居民享有同等待遇,真正穿上城市"5件衣服"。

"十二五"期间重庆市将着力推进贫富、城乡、区域"三大差距"逐步缩小,努力实现共同富裕。一是居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步,低收入者收入明显增加,中等收入群体持续扩大,贫困人口显著减少,贫富差距有效缩小。二是城乡居民收入超过全国平均水平,城乡收入差距缩小到2.5:1左右。三是以人均地区生产总值衡量的"圈翼"地区差距缩小到2:1左右。

(本报记者 方方 张琴 2010年12月14日)《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》明确提出加快转变经济发展方式的"五个坚持"的基本要求,其中之一,就是坚持把经济结构战略性调整作为主攻方向。内外部环境的复杂多变,急迫的经济转型问题,让第十二个"五年规划"更非同往常,也引起社会各界的高度关注。
如何建立中国与世界的新经济关系,如何协调城乡发展,如何藏富于民,都处处涉及到改革的"深水区",而重庆在诸多方面已经开题探路了。近日本报就重庆的"城乡统筹"的试点工作及"十二五"规划中的亮点对重庆市发展改革委主任杨庆育进行了专访。

加快统筹城乡及户籍制度改革

记者:如何通过扩大内需实现经济发展方式的转型,是"十二五"规划的核心命题。破解城乡二元结构,通过城市化激活和拉动内需,是经济发展方式能否成功转型的关键。而户籍制度改革是破解城乡二元结构的突破口,这方面重庆已经开始"试水",能否介绍一下重庆在"十二五"规划中,户籍制度改革及城乡统筹方面将要达成一个怎样的目标?这个目标需要从哪些路径实现,目前有哪些阻力?

杨庆育:在统筹城乡发展方面,"十二五"期间我市将着力推进贫富、城乡、区域"三大差距"逐步缩小,努力实现共同富裕。一是居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步,低收入者收入明显增加,中等收入群体持续扩大,贫困人口显著减少,贫富差距有效缩小。二是城乡居民收入超过全国平均水平,城乡收入差距缩小到2.5?1左右。三是以人均地区生产总值衡量的"圈翼"地区差距缩小到2?1左右。
为此,重庆"十二五"期间将进一步加快统筹城乡发展改革步伐:一是建立欠发达地区农户长效增收机制,强化政策扶持。二是进一步完善统筹城乡的就业和社会保障服务体系,稳步提高各类社会保障待遇水平,建立区域、城乡社会保障有机衔接、灵活转移机制。三是着力推进城乡公共服务均等化,初步实现城乡基本公共服务设施标准化。四是着力推进城乡基础设施规划管理一体化,推进城乡规划全覆盖。五是加强城乡要素流动,建立健全城市资源要素下乡发展激励机制,引导农民专业合作社发展。
目前,重庆统筹城乡改革主要面临两大难题:一是改革基础实力不强。重庆在8.24万平方公里的土地上进行改革,面积大,面临矛盾多,改革任务重,但经济发展水平不高,统筹实力不强是困扰重庆改革试验的一大难题。二是面临政策瓶颈制约。农村土地在权属关系、融资抵押等方面还面临较多的难题和障碍。
在户籍制度改革方面,"十二五"期间我市将按照统筹规划、自愿有偿、积极稳妥、综合配套、促进发展、改善民生的原则,以推动在城镇稳定就业和居住的农民工特别是新生代农民工转户进城为重点,逐步缩小附着在户籍上的城乡差异,消除农民向城镇转移的体制性障碍,最终形成科学有序的人口城镇化机制。到2015年,力争城镇户籍人口比重达到47%,实现转户人口在主城、区县城、小城镇三级城镇体系的合理布局。
为此,重庆户籍制度改革综合考虑经济发展、自然环境、资源承载等因素,适度放宽主城区、进一步放开区县城、全面放开乡镇落户条件,积极引导本市籍农村居民向城镇转移落户。允许转户居民3年内继续保留宅基地和承包地的使用权及收益权,3年过渡期后也不强制收回土地。允许农村居民转户后继续保留农村林地使用权、原户籍地计划生育政策、农村种粮直补等与土地相结合的各项补贴--也就是说转户居民的宅基地、承包地、林地等农村"3件衣服"可继续保留。农村居民转户后,在就业、社保、住房、教育、医疗五大保障上实现一步到位,与城镇居民享有同等待遇,真正穿上城市"5件衣服",支撑人口城镇化健康推进。由于户籍制度改革涉及到经济社会发展的方方面面,没有现成的经验可循,重庆将在推进过程中不断总结提升,努力为全国户籍制度改革提供参考借鉴。


五年后非农户籍将占近一半人口


记者:重庆提出,未来5年"一圈"与"两翼"的差距要缩小到2∶1左右;城乡居民收入比要缩小到2.5?1左右。您也说过,"受制于'大城市带大农村'格局,长期以来,重庆的城乡差距未能得以根本扭转,城乡居民收入差距还比较大。这么高的目标,放在任何地区都是不小的难题。"未来5年,重庆城市与农村人口的比例将是怎样发展趋势,有一个既定的时间表吗?怎样保证转变成市民的农村人口收入持续增长?


杨庆育:重庆集大城市、大农村、大库区、大山区和民族地区于一体,城乡二元结构矛盾极其突出。在全市3200万人口中农村户籍居民占70%以上,农村人均耕地不足1亩,城乡居民收入超过3.3:1。扭转城乡收入差距的根本途径是减少农村居民,增加农村人均耕地面积,促进农村承包地、宅基地和林地等资源流动,以改革创造财富增量,增加农民收入,逐步缩小城乡差距。为此,重庆市委、市政府决定启动户籍制度改革,推进符合条件的农民工转户进城,激活城乡资源要素。
未来5年,重庆将分阶段推动人口向小城镇、区县城、主城区1000平方公里区域内聚集,实现市域内户籍合理转移,逐步建立城乡人口和资源要素自由流动的制度体系,实现转户人口在主城、区县城、小城镇三级城镇体系的合理布局。一是今明两年重点推进有条件的农民工及新生代转为城镇居民,解决户籍历史遗留问题,力争新增城镇居民300万人,非农户籍人口比重由目前的29%上升到37%。二是2012~2015年,力争每年转移80万~90万人,到2015年新增城镇居民350万人,非农户籍人口比重提升至47%。
对转户进城的农村居民,我们将从三个方面促进其收入增长。一是促进稳定就业。通过加快建设"两江新区",积极引进惠普、富士康、英业达等大型企业,创造更多的就业岗位,进行就业帮扶,给予劳动年龄段的转户居民免费技能培训和创业培训,给予自主创业者享受城镇创业扶持政策。二是纳入城镇社会保障体系。农村居民转为城镇居民后,将及时纳入城镇养老和医疗保险体系,享受完善的社会保障。参加失业保险后失业的,按规定享受失业保险待遇。三是保留转户居民的补偿和待遇。在自愿退出农村土地前,自愿退出承包地使用权、宅基地和农房的,将给予相应补偿,继续保留其农村的种粮直补、农机具补贴等各项待遇。
对继续留在农村的未转户居民,也将采取有效措施促进其收入不断提高。第一,提升农业产业化水平。农民转户进城后,人均土地资源占有量增加,鼓励未转户居民进行土地规模化和集约化经营,提高土地利用效率。第二,民生政策更加注重向农村倾斜。实施渝东北库区和渝东南少数民族地区(称"两翼")农户万元增收工程,使"两翼"95%有劳动能力的农户3年增收万元以上。同时,政府将进一步加大对农村扶贫、基础设施和公共服务的投入力度。实现城乡差距明显缩小,城乡居民收入由3.3?1降至2.5?1,中等收入群体持续扩大,贫困人口显著减少。


"十二五"将以满足民生需求为导向


记者:"十一五"期间,重庆GDP平均增长率14.8%,最近两年都保持在15%左右。今年1~10月更是高达17%以上,"十二五"期间,重庆只给自己定了12.5%的增长目标,市长黄奇帆回应说,指标定得低一些,使大家压力轻一点,有更多精力考虑民生,考虑城乡统筹,考虑改革发展等其他问题,兼顾效率与公平。"公共服务均等化"的概念已经被公众所重视,那么重庆"十二五"期间如何面对公共服务领域的挑战,如公共服务需求压力大,公共服务供给不足,公共服务标准不规范等?


杨庆育:"十二五"期间,重庆市将以满足民生需求为导向,以调整结构、提升质量、科学布局、促进公平为主线,促进基本公共服务均等化与提升服务水平并举,发展社会服务产业与满足人民多元化消费需求统筹兼顾。


--住房方面。建立健全市场供给与政府保障并举的"双轨制"住房体系。按"低端有保障、中端有市场、高端有约束"的思路推进住房改革。2012年前,建成3000万平方米公租房,形成以公租房为主体的住房保障体系。
--教育方面。加快推进城乡教育发展,统筹规划城乡、区域各类教育资源配置,合理调整各类教育规模结构。解决城镇学校"大班额"和农民工子女就近入学问题。
--卫生方面。继续深化医疗卫生体制改革,免费为城乡居民提供9类基本公共卫生服务和8项重大公共卫生服务,实现基本公共卫生服务均等化。
--文化方面。加快构建覆盖城乡的公共文化服务体系,加大基层文化事业投入,健全公共文化场馆日常管理和运营机制,完成文艺院团分类改革任务,发展文化演艺市场,健全政府购买服务机制。
--基础设施方面。加强城乡基础设施衔接。把握人口流动和集聚的趋势,与城镇、村庄及农村居民点布局调整相配套,实施水、电、路、气、讯、环保设施等基础设施网络化建设,延伸公交、燃气、水务、环卫等服务,实现30%的农村人口生活条件与城镇大体同质。
所以通过上述措施,重庆在"十二五"期末将初步实现城乡人均公共服务财政支出水平差距明显缩小,义务教育学校、基层医疗卫生机构、基层公共文体设施等城乡基本公共服务设施实现标准化,为率先在西部地区实现全面小康社会奠定坚实基础。


尊重农民意愿发挥土地整体效益


记者:我国城镇化的快速推进导致了农地的大量减少。利用市场机制探索进城农村人口土地承包权、宅基地退出和补偿机制,确保农民通过自愿转让获得财产性收益,从节约集约用地中获得合理回报,重庆是怎样做到的?在实施过程中如遇到个别农民不愿离开耕地等情况,影响对规划土地的整体利用怎么办?


杨庆育:重庆在推进城镇化的过程中,创造性地利用市场机制,探索进城农村人口土地承包经营权、宅基地和农房退出和补偿机制。农民转户进城后,在自愿的前提下,可以有偿退出农村土地承包经营权、宅基地和农房。
对自愿退出宅基地使用权及农房的,参照同时期区县(自治县)征地政策对农村住房及其结构附着物给予一次性补偿。同时,对农民自愿退出的宅基地进行复垦,变成符合栽种农作物的耕地,经由土地管理部门验收合格后,产生建设用地指标即"地票",地票进入重庆市农村土地交易所进行交易,产生的收益除少量税费外,绝大部分反馈给农民,给予转户居民一次性宅基地退出补偿和购房补助。对自愿退出承包地的,按照本轮土地承包期内剩余年限和同类土地的平均流转收益给予补偿。农村土地整治流转机构按照规划及用途管制、农村集体土地所有权不变的要求,对承包地进行整治,促进承包地向经营大户、龙头企业流转,实现规模经营,提高劳动生产率和土地产出率。
农民与土地之间千百年存在深厚的血脉联系,其中既有传统的历史习惯和意识因素,也有农民质朴的感情因素。重庆政策设计充分考虑了农民不愿离开土地等情况,并设计了相应的政策措施。首先,以民生为本,比如转户后是否退出农村土地,必须充分尊重农民意愿,不允许强迫退地。其次,个别农民不愿离开耕地的,如果影响对规划土地整体利用的,可以通过土地交换的方式化解矛盾。重庆市正在积极试点以土地承包经营权入股、合作、保底分享利润等形式进行土地整体利用,消除农民顾虑,确保在尊重农民意愿的前提下发挥土地整体利用效益。

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