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王希:美国宪法的历史发展随感——《原则与妥协》序言

王希:美国宪法的历史发展随感——《原则与妥协》序言

《原则与妥协》2014年第三版

《原则与妥协》序言北京大学出版社2014
王希 美国宪法

在近四百年(从一六O七年第一个永久性英国殖民地在北美的建立至二十世纪八十年代)中发展演变的历史,并通过这种大跨度的历史叙述,探讨美国宪政思想和原则的起源与变化,分析美国宪政变化的动力、机制、形式和结果。我以为,只有在我们清楚而准确地认识了美国宪法的历史后,我们才可能比较客观而有见地地评论其利弊,并最终把握其包含的历史启示。

为了帮助读者把握美国宪政发展历史的特点,我将自己在写作时的一些观察和思考总结如下:

首先,应该毫不犹豫地承认美国宪法是人类文明史上一个重要的里程碑。它的最重要的历史意义在于它把欧洲文艺复兴时期以来人类对于理性政治的追求变成了现实。立宪实际上是一个公众讨论政治的过程,宪法则是这种讨论的结果:公众就国家存在之目的、政府权力的来源、政府组织和运作之程序、公民权利等一系列问题进行讨论,然后将讨论的结果用清楚的法律语言写在纸上,使它成为一种对政府和公民同时具有神圣约束力的政治契约。通过宪法,政治变成了一种公共财产、公共责任和公共活动。这种公共(或共和)政治相对于当时世界上形形色色的专权政治来说,的确是一个开辟历史新纪元式的飞跃。

美国宪法的另一个重要而独特的贡献在于它创立了一套新的宪政原则和实践,使共和政治成为了一种可操作的现实。这些新的宪政原则(包括人民主权、限权政府、公共福利、共和政体和公民基本权利的不可剥夺性等)和机制(包括联邦制、政府权力的分立与制衡和权利法案等)既是对欧洲(尤其是英国)宪政思想和实践的创造性的继承和发挥,更是美国人基于自己历史经验上的一种创新。这些原则和实践构成了具有美利坚特色的宪政(American Constitutionalism)的核心内容,不仅为美国在过去两百年中由小变大、由弱变强奠定了制度上的基础,而且也深刻地影响了后来乃至当今世界许多国家的政治发展。

在肯定美国宪法的独创性和历史开拓性的同时,我们必须认识到,美国宪法并不是一个完美无缺的政治体制设计,一开始不是,现在也不是。对于参加一七八七年费城制宪的美国"国父们"(Founding Fathers)来说,制宪的目的不是创造一个十全十美的、正义民主的、能流芳百世让后人和他人景仰的政治体制,而是为了寻求一种现实的、有效的、能够及时挽救正在走向失败边缘的美利坚联邦的政治途径。为了保护已有的利益,各州的代表(和他们所代表的不同的利益集团)必须建立一种高于各自利益的公共利益和一个高于各自权威的公共权威来贯彻公共利益,宪法因此而得以建立。参与立宪的利益(或利益集团)是多元的,立宪的过程必然是一个协商和妥协的过程,由此产生的宪法也必然是一个多元利益相互妥协的产物。

妥协而果的宪法本身也成为一种妥协的机制。利益的多元化迫使美国社会中的各利益集团之间、部分利益集团与公共利益之间、所有利益集团与公共利益之间始终就各自利益的定义和定位进行着一种多层次的、多方位的和连续不停的"谈判"。"谈判"的过程也就是美国宪法循序渐进、调整改革、追求现实的完善的历史过程。随着历史的发展,原来的宪政原则和实践不断受到挑战,其内涵不断被重新界定,新的究政原则和实践不断地加进来应对新的历史条件下出现的问题,其结果是,宪法的生命力不断得以更新,成为一部"活着的宪法"(a living Constitution)。美国宪法之所以具有一种"超稳定性",恰恰因为它处在一种永恒的动态之中。

保证美国宪法始终处于动态的有意识形态和体制两方面的因素。美国宪法是一种政府设计,但它(通过它的设计)也表现出了一种特定的政治理念,这点在制宪会议的文件中有充分的反映。一七八七年制定的宪法并没有忠实地贯彻独立宣言宣示的美国立国的理想与原则(包括祟尚天赋人权、追求自由与平等等),但它提出了美国立宪的目的(为了建立一个"更完善的联邦"、"树立正义"、"确保国内安定和平"、"提供共同防务"、"促进公共福利"以及保证美国人永远"得享自由的恩赐")。无论费城制宪会议的代表对这些宣示的理念抱有多少诚意,或作如何狭隘的理解,这些理念却与独立宣言的理想一起,构成了一种至少在语义上具有普遍性和超然性的意识形态。既然宪法要建立"更完善的联邦",废奴主义者就可以要求取消奴隶制;既然要"树立正义",种族歧视就不能永无止境地延续下去;既然要"促进公共福利",罗斯福就有理由管制经济,建立社会安全保障系统。换言之,这些带有普遍意义的理念可以在适当的时候为美国社会中不同的利益集团--包括那些在制宪时期被排除在政治"谈判"之外的群体,如黑人、妇女等--用来作为争取自己的权利、抗议不合理的宪政规则的思想武器。而每一次这样的抗争本身就是对美国宪法的原则和实践的一种重新界定。所以,在某种意义上,美国宪法的历史也是不同美国人就美国宪法原始理念和原则的定义不断进行辩论和斗争、并把结果写入宪法的历史。

在宪政机制上,权力制衡对利益集团间的"谈判"有重要意义。联邦制的设计将联邦和州政府的权限分开,相互不得侵权,形成权力分配纵向上的数个权力源(制宪时是联邦政府加十三个州,而现在则是联邦政府加五十个州);三权分立的机制又对联邦政府本身的权力作了横向划分,形成四个权力源(国会的众议院和参议院、总统、最高法院);但纵向和横向划分的权力又不是截然分开或完全独立的,例如,州与联邦的关系通过国会(尤其是参议院)发生联结,但国会本身则又是联邦权力的一源,有自己的利益。除此之外,还有立宪之后出现的政党渗透贯穿于分权体制中。除繁琐细致的权力划分外,每一种权力源的内部还设有众多的议事和决策程序,其目的在于保证组成该权力源的更多更小的利益集团(总统相对单纯一些)有比较平等的施加影响的机会。就联邦政府一级而论,任何一个利益集团(如政党)要想将自己的意志转换成政策或法律,必须以较大的优势较长时期地同时控制联邦政府的四个权力源;而即使做到了这一点,该利益集团也还需要在内部的不同利益集团之间达成妥协。同时,有些权力源又可以摆脱利益集团的影响和控制,获得相对的独立。如联邦最高法院,它既是联邦政府三权的一部分,但又游离在联邦政府之外,在联邦与州政府、公民与政府发生权力争执时扮演仲裁者的角色。如此繁琐的分权,目的在于使决策层面多元化,防止任何个别利益集团独占政治资源和垄断决策的过程,但这样的设计也使决策的产生异常困难,而由此产生的政策只能是妥协的结果。

选举是另一项重要的"谈判"机制。因为选举是周期性的和广泛的(上至总统、国会议员、下至地方行政长官),每次选举便成为不同利益集团"谈判"的机会,总统和国会议员的选举尤其如此。为了赢得选举,不同的利益集团必须提出包容性广的政治诉求,以吸引最大范围内的同盟军,同时;还必须不断地扩大自己的政治资源。扩大资源的方式有两种,一是吸收反对派的主张,将反对力量变成同盟军;另外一种方式则是扩大选民队伍。后一种方式的采用往往是迫于形势,但却可成为扩展民主的历史机会。美国选举权的历史实际上是选举权从少部分人所享有的特权变成所有成年公民的公民权的历史。重要的是,新的选民力量一旦被纳入到政治"谈判"机制中,它们便要利用这种机制提出自己的政治诉求,从而改变政治利益集团的组合,最终影响政治本身。当选民的背景和利益变得愈加多元的时候,要赢得选举就不得不考虑使用能够集合最大多数的选民的政治主张,甚至不得不考虑吸收反对派的主张,这本身就是一个妥协的过程。定期的选举使竞选的主张变得具体而现实。所以,美国宪政的常态不是大破大立,而是平稳中庸。

但是,并非所有的"谈判"都遵循"正常的"宪政程序,仅凭中庸政治,不可能产生当今的美国宪政。相反,当原来的宪政原则和实践逐渐变成宪政改革的障碍时,"非正常"的"谈判"方式或渠道将被启用来废除或改正过时的原则和实践,但这种"非正常"的方式在原则上并不与宪法的精神相冲突,不过是对宪法原始精神的不同解释。十九世纪六十年代,南部蓄奴州拒绝接受选举失败的事实,退出联邦,导致了联邦的分裂,南北双方在战场上进行了四年的血腥谈判,南方战败;北方共和党人利用对联邦政府的绝对控制,制定了第十三、十四和十五条宪法修正案,强制性地要求南部各州接受这些贯穿了北方意志的宪法改革,从而彻底否定了奴隶制,改变了联邦制的性质,在法律上将黑人从奴隶转化为与白人平等的公民。没有内战和重建,这种革命性的宪政变革是无法想像的。二十世纪三十年代,为了挽救即将崩溃的美国经济,罗斯福利用突然获得的权威,大刀阔斧地进行改革,强行建立了包括社会安全保障制度在内的一系列新事物,在一定程度上,改变了社会财富的分配方式,强化了联邦政府(尤其是总统)在国民经济生活中的领导作用,再次改变了美国联邦制的内容,为美国资本主义的再生开辟了新的政治潜力。二十世纪六十年代的民权运动中,南部黑人通过大规模的直接街头抗议活动,公开蔑视南部的种族隔离法律,制造出一种危机性的政治压力,迫使国会通过了一九六四年的民权法和一九六五年选举权法,彻底消除了法律上的种族歧视,使黑人成为了当今美国政治中一股不容忽视的政治力量。这些运作在某种意义上都违反了美国宪政的"常规",然而,正是因为有了这些政治运作,美国宪政才出现了具有关键意义的改革。应该引起我们重视的是,这些表面上由"非正常"的方式产生的宪政改革最终将被接纳,变为美国宪法的新的正常的原则和实践。破旧转化为立新。

因为"谈判"和妥协是美国宪政的中心内容,推动进步意义的改革十分困难。"谈判"在给予改革力量机会的同时,也给了反对改革的势力同样的机会来阻挠改革。即便是那些进步意义十分明显而且对美国整体发展甚为有利的改革,也不可能一蹴而就,而是需要经过艰苦的"谈判"。并不是每个先占据了"谈判"位置的利益集团都会以大局为重,放弃自己的利益,照顾他人的利益,相反,只有当到了不改革自己的利益便无法继续维持下去时,这些利益集团才会让步。我们必须认识到美国宪政机制的这种惰性,否则我们很难理解美国历史上一系列令人困惑的问题:为什么奴隶制要到独立宣言发表八十九年、联邦立宪七十八年之后才在宪法上予以废除,为什么印第安人的美国联邦公民地位要到美国建国将近一百五十年后才得到承认,为什么美国妇女的选举权要等到宪法生效一百三十一年后才得到宪法的统一认可,为什么一八八二年通过的歧视中国移民的法令要等到本世纪六十年代才彻底得到改正,以及为什么主张男女公民拥有平等就业权利的宪法修正案(Equal Rights Amendment)至今还无法成为宪法的一部分。

八十年代以来的美国宪政再次面临了严峻的挑战。由于利益集团的多元化(这里所指的利益集团也包括了种族、族裔和其他通过六十年代民权运动而获得政治上权力的群体)利益组合更为困难。因为利益的组合总是针对具体和现实的目标,利益集团间的结合既不是永久性的也并不牢固,而且由于各利益集团间的利益交错,过于激进和过于保守的力量都得不到广泛和持久的支持。除此之外,一些新的问题也在困扰美国宪政,如国会与总统在党派政治阴影下的权力之争,选举中的金钱因素,权势之间的利益交换(如总统为了推行自己的意志可利用手中的财权分化收买国会议员,这在十九世纪和二十世纪早期是少见的,因为总统当时并没有能力这样做),被称为联邦政府"第四权"(the fourth branch of govenment)的媒体对政治的影响和对民意的左右,普通选民对政治的无力感和厌恶感(近年来公民投票率持续下降),政治人物的道德修养与政治的关系及其宪政对公众人物个人隐私的保护界限(莱温斯基绯闻只是众多类似事件中最为轰动的一例,而对克林顿的弹劾本身更暴露了宪政机制上的种种缺陷)等等,这些都是对美国宪法提出的新的挑战。

在过去两百多年里,美国宪法总体上表现出一种令人吃惊的应变能力,这是它的力量所在。但是,任何宪政的进步和改革,都需要包括意识形态、制度、社会、经济和道德上的资源来推动和支持,当这些资源出现短缺时,进一步的改革便会遇到困难。美国宪法也许还没有遭遇到改革饱和的临界点,但它的确到了一个需要再创新的时刻了。 

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