文章 » 法律

海裔:康有为《拟中华民国宪法草案》评注

 治法无常,如医方然,惟在适时宜民。


 —— 康有为  



 于1910年代中华民国宪政实践的失败,长期以来,存在一种主导的解释范式:论者多将以孙文、宋教仁为代表的同盟会-国民党视为历史进步势力,而将北洋军阀集团视为落后反动势力。宪政的失败,主要是北洋军阀集团阻挠和破坏的结果。[1] 而要进一步分析何以存在这种阻挠和破坏,论者往往追溯到经济社会基础以及建筑其上的政治文化:中国近代资本主义尚未充分发展,不存在强大的民族资产阶级,因而使得政治被旧官僚和军人所垄断;[2] 在政治文化上,集权观念根深蒂固,缺乏法治和个人权利意识等等。[3] 这一范式所指向的实践对策,有激进的暴力革命,也有渐进的社会政治改革,但都要求进一步发展新的生产关系,培育新的社会阶层,全面改造中国传统政治文化。近年的研究中出现对这一范式的一些微调,如一些论者指出同盟会-国民党深受中国传统秘密会社传统的影响,在政治文化上具有深刻历史局限性。[4] 但这一补充无损于上述范式的基调,它无非意味着:同盟会-国民党尽管可能略微“先进”一些,但仍需要和北洋军阀集团一起接受进一步的“启蒙”或者“革命”。

“启蒙-革命”范式符合我们时代的主流价值诉求,同时也具有宏大的视野,对于长时段的历史分析具有很强的逻辑自洽性,因而成为了主导性的研究范式。但这一研究范式的基本出发点,或者是为二十世纪历史发展道路作正当化论证,或者是试图通过历史研究进一步确证某些政治价值观,以推进“未完成的现代性方案”,因而往往将一定的政治势力直接和“先进”、“落后”等基于线***观的评价直接关联起来,阻碍了对各种政治势力具体政治行为模式进行细致研究。这导致对民初政治的历史分析过于强调结构(structure)的决定性意义,而未能展示行动(agency)对于结构的反作用。但近年来,也出现了一些突破既有历史标签,关注具体政治行动的民国宪政研究,如严泉的《失败的遗产》,运用了1913-1923年十年间立宪辩论的档案,对各派政治势力在立宪过程中的策略性互动进行了分析,指出各派政治势力之间存在严重不信任,均以制宪作为扩张自身权力、限制他方权力的工具,因而不能达成适当的妥协,而宪法文本也因为严重偏离实际政治中的力量对比而无法运行。[5] 对于政治行动策略的深入分析,使得严泉能够比大多数“启蒙-革命”论者更为公允地看到同盟会-国民党对于宪政失败应负的责任。但严泉的努力最终还是以政治行为层面的分析来补充“启蒙-革命”的范式的结构性分析,未能突破这一范式的一些基本判断,如将中国传统政治文化主要视为宪政建设的负资产而非积极资源。在学理上,是否存在一种既重视政治行动策略分析,又不落入“启蒙-革命”范式的解释可能呢?

本文试图通过从康有为的共和立法入手,来探索这一学理上的可能性。众所周知,康有为从戊戌变法时期开始就力主君主立宪,1917年还参与了张勋复辟。但不常为人所知的是,康有为在民国初期,曾经有一段时间积极为新生的共和国出谋划策。当一位原来主张君主立宪的思想家转而为共和立宪的时候,他往往能比共和体制的一贯支持者更清楚地体察到共和政体的固有弱点,也更善于指出共和体制中的行动者的选择错误。他的观察和思考,对于我们思考民初立宪运动中的政治行动策略有极大的帮助。另一方面,康有为使用一种独特的、以儒家经学为基础的理论话语,这使得他与出自自由主义和马克思主义的“启蒙-革命”论者大相径庭,也能为我们思考“启蒙-革命”范式之外的历史解释可能性提供有益的启发。

我所选取的切入点是康有为1913年在首届制宪国会召开前夕起草的《拟中华民国宪法草案》。[6] 该草案发表于他主持的《不忍》杂志,洋洋洒洒六万多字,长达一百零六条,附有详尽的立法理由解释,熔儒家经义、西方宪法法理、各国宪制与中国国情分析于一炉,既提出自己的主张,也对当时的许多流行观念进行纠弹。作为今文学家,康有为在儒家经学方面的功力自不待言,他的宪政观亦具有儒家经学研究的基础;而十六年(1898-1913)流亡海外、周游列国、结交政要的经历,也使得康有为对于东西洋各国的宪政运作有了深入的了解。这位在话语体系上貌似最旧的思想家,在对当代政治的观察上,却可以说站在时代的最前沿。这种“最旧”和“最新”的结合,赋予《拟中华民国宪法草案》独特的知识魅力。从政治影响上说,《拟中华民国宪法草案》算不上成功。它影响了梁启超代表进步党起草的宪法草案,[7] 但由于制宪会议多数掌握在国民党议员手中,康梁宪法草案均无法引起立法者的充分重视。不过,政治上的失败无损于其在政治思想上的意义。历史的演进是多方合力的结果,它实现了某些可能性,但也扼杀了其他的可能性。那些未展开的可能性,往往包含了可用以批判和反思已凝固板结的“现实”的资源。在这个意义上,研究过去未实现的可能性,往往也是对未来进行想象和规划的途径。[8]

本文将采取一个语境化的进路,将康有为的文本放置到晚清和民国的政治争论的背景中进行解读,其中最重要的是1913年朝野各方为制定正式宪法而展开的一系列争论,尤其是袁世凯和国会制宪会议之间关于总统和议会权力分配的争论。康有为并没有直接介入这一争论的渠道,但其私拟宪法草案分析了各种不同的权力分配方案及其可能的实践结果。如果我们将康拟宪法草案与1913年之后困扰新生的共和政体的一系列政治危机——如复辟和府院之争——相比较,我们可以发现,多数内容没有超出他的分析和预测范围。这位冷静的旁观者因而给我们提供了一个不可多得的视角,去理解民初宪政运动中所包含的那些自我挫败的因素。



1913年立宪运动的交锋地带 

 

要理解1913年立宪运动中各方政治势力交锋的要点所在,需要探讨三个宪法文件:第一是1912年南京临时参议院所草拟的《中华民国临时约法》;另一个是1913年国会制宪会议起草的《天坛宪法草案》;最后是1914年袁世凯政府起草的《中华民国约法》。

1912年初,南京临时参议院成立,南方各省革命党讨论制定中华民国宪法。在最初的讨论中,孙文认为中国是广土众民的大国,需要强有力的行政领导,因而主张美国式的总统制,[9]而宋教仁主张议会制(即责任内阁制)。随着南北议和进行,由袁世凯出任民国临时大总统已成定局,宪法讨论的性质就发生了变化,革命党人最紧迫的考虑,变成了如何利用宪法来约束袁世凯。因而,孙文的态度遽变,从赞成总统制转向赞同议会制。

但民国时期的观察者就曾指出,从《临时约法》的具体内容来看,当时的立法者们并没有厘清议会制/责任内阁制的概念。[10] 《临时约法》中既包含了总统制的因素,也包含有议会制的因素。在赋予参议院的一系列权力中,涉及立法与行政关系的权力主要是官员任命同意权和弹劾权。《临时约法》第三十四条规定,大总统“任命国务员外交大使、公使,须得参议院之同意”。这实际上是接近于美式总统制的制度安排。在弹劾权方面,《临时约法》规定参议员可对违法或失职的国务员进行弹劾。在这里,立法者将“不信任”也包含在“弹劾”的意义之中,大大扩展了弹劾权的范围。而“不信任议案权”(倒阁权)可以说是典型的议会制下的议会权力。从行政权这一方面来看,《临时约法》规定的总统并非典型的议会制政府之下的虚位元首。《临时约法》一方面模仿美式总统制,赋予总统相当大的实权;另一方面,仿照法国内阁制规定,增设了国务院(内阁),并且赋予国务员以辅政权和副署权。但是,总统具有不经参议院同意,直接对国务员进行免职的权力。国务员的副署权并不能起到制约总统的作用。[11]

《临时约法》以责任内阁制为目标,但所产生的政府体制更接近总统制。它为分掌行政和立法两权的政治势力扩张自身的权力都提供了想象和解释的空间。在1913年的制宪过程中,袁世凯希望在保有《临时约法》所授予的总统权力的基础之上,进一步扩展总统的权力。而由国民党人主导的国会制宪会议则希望遵循《临时约法》的制宪目标,建立以议会为中心的的责任内阁制/议会制,使总统成为虚位元首 —— 这意味着架空袁世凯的权力。

国会制宪会议从1913年7月21日开始至10月31日会议结束宪法草案的三读,形成《天坛宪法草案》。相比于《临时约法》,议会权力在以下方面出现变动:第一,设立国会委员会,在国会闭会期间,全权代表国会行使各项权力;第二,国会获得宪法解释权;第三,区分了弹劾权和不信任权。仿效美国的制度,由众议院提出针对总统和国务员的弹劾议案,但并没有模仿由最高法院大 法官主持审理的做法。对弹劾出席人数和表决人数的规定也比《约法》宽松,对国务员更是如此。弹劾可针对国务员的一切违法行为进行,受弹劾后免去职位并剥夺公权。而在不信任权的行使上,也降低了门槛,列席员过半数即可通过不信任议案,但对列席人数没有规定,推定按照一般议事规则,过半数开议。如此,在极端情况下,只要四分之一以上议员赞成,即可倒阁。

在制宪过程中,袁世凯就两项权力与制宪会议反复交涉,一项是总统不经国会同意任命国务员的权力,另一项是大总统对于国会的解散权。[12] 这两项权力并没有超出责任内阁制的要求,但遭到制宪国会断然拒绝。针对前者,《天坛宪法草案》要求“国务总理之任命,须得众议院同意。国务总理在国会闭会期间出缺时,总统经国会委员会之同意,得为总理之任命。”此外规定,国务员受到国会不信任决议时,大总统必须免其职。针对后者,《天坛宪法草案》规定,总统解散众议院必须得到参议院三分之二同意。这比法兰西第三共和国宪法所规定的二分之一门槛还要高,使得总统的解散议会权形同虚设。

在权力要求得不到制宪会议满足之后,袁世凯通电地方督军和地方议会,指责《天坛宪法草案》不合理,既而取缔制宪会议中国民党议员的议员资格,致使制宪会议不足合法召开人数。1914年初,袁世凯干脆解散国会。在接下来几个月中,袁世凯炮制了一部“超级总统制”宪法,即《中华民国约法》。按照该法,大总统既是国家元首,也是政府首脑,国务卿没有副署权。大总统除缔结涉及变更国土以及增加人民负担的条约需得立法院同意之外,行使各项权力不受立法院限制。大总统有无限制的停散议会权与否决权。议会立法遭到总统否决后,即便仍有三分之二议员支持该立法,总统仍可拒绝公布法案。立法院对于总统的制约,仅限于对大总统有谋叛行为时的弹劾权。此外,设立参政院,在立法院成立前,代行立法院职能。但参政与院长皆由大总统任命,因此,无论是立法院,还是参政院,都不可能对大总统权力有所制约。《中华民国约法》规定的大总统权力,已接近旧制度下的皇帝。

1913年立宪运动的交锋地带,在于总统权力和议会权力的分配。 而这一分配问题之所以棘手,是因为行政权和立法权分掌在南北两股不同的势力手中,双方都有军队和庞大的既得利益。权力分配不仅仅关系到中央政府的体制问题,更关系到中国的统一。然而,《天坛宪法草案》毫不妥协地架空北洋集团的权力,袁世凯在1914年推出的《中华民国约法》以牙还牙,毫不妥协地剥夺代表了南方各省势力的国民党在中央政府中的权力。1913-14立宪的失败,导致中国南北从实质上处于分裂状态。而在袁世凯死后,连北洋军阀也四分五裂,中国政治陷入了碎片化状态。到那个时候,无论国会制定什么样的宪法,其效果都接近于一纸空文。

 

原理和范例



明晰了康有为所处的时代背景,让我们来看康有为对其时代的回应。

康有为《拟中华民国宪法草案》第一部分 “发凡”解释了该宪法草案的基本原理。康有为提出,判定一个国家是否属于共和国的标准,不在于有君无君,而在于这个国家属于“公有”还是“私有”。这就和民国初期以君主存废作为判定共和标准的一般意识大相径庭。康有为这样来表述立宪的目的:

宪法何为而立也?为敌人主专制其国而立也,为去人主私有其国而立也,为安国家而官明其职、人得其所而立也。[13]

 “专制其国”与“私有其国”基本对应。从康有为的今文经学视角来看,中国在春秋之前,天子、诸侯、大夫“专制其天下国家而私有之”。孔子作《春秋》,定名分,为中国制定了宪法。到了汉代,《春秋》在国家政治生活中起到了宪法的作用。而到了清代,朝臣奏议,“引据上谕为多,而引经义为少”,《春秋》大义失落。而这种情况的原因在于,“盖无国会之众力以持其后故也。”[14] 康有为承认国会制度并非中国源生,可用以守护中国古老的宪法,保障天下为公。而一旦宪法和国会运作起来,君主的有无存废,就无足轻重了。有君的英国和无君的法国和美国,均属“公有”,都可以称之为共和国。在康有为看来,共和不等于民主,君主也不等同于专制。[15]像英国、比利时、意大利等国的君主,不过是“伴食画诺”,根本不是专制。而无君的共和国如美国、墨西哥,其总统权力却远远超过许多君主,倒具有某些专制色彩。因而,“今言国体政体,必破弃欧美学说专制共和之谬名,而明公有、私有之殊别,然后宪法乃有可言也。”[16] 康有为将“共和国”理解成为“公有国”,正好和共和国的拉丁文原词res publica (字面意思为:“公共之物”)不谋而合。在西方政治思想史上,波里比乌斯(Polybius)、西塞罗(Cicero)、马基雅维利 (Machiavelli)等思想家将共和理解为包含了君主因素的混合政体,康有为在这一问题上的见解,与他们高度接近,尽管没有证据表明他读过这些思想家的作品。

上述原理的重要性,是在后面的分析中逐渐展开的。通过破除君主和共和之间的对立,康有为提出了这一洞见:君主的存在并不等于国家“私有”,而废除君主,也未必立即造成国家“公有”的局面,随之而来的可能是由众人觊觎最高权力而造成的政治动荡。在这样的问题意识引导之下,康有为归纳出四种共和宪政模式,陈明各自利弊:

第一是瑞士共和国宪法。瑞士为联邦制国家,各邦选举联邦议员,由议员公议而进行立法和行政事务。在康有为看来,瑞士宪法合乎《易经》中“群龙无首,吉”之义,“诚共和制之极轨也。”[17]在未来的“大同世”,瑞士的制度可成为普遍的制度。然而在当下,这种制度只能在瑞士这样的小国中运行。中国是广土众民的大国,又处于“据乱世”,若推行瑞士的议长共和制和全民公决制度,易生祸乱。

第二是美国的共和宪法。康有为首先反对仿效美国的“国民公举总统之法”,他认为这一制度只能在美国行得通。中南美洲各共和国仿效美国国民公举总统之法,结果“争乱弥年,杀人如麻”。美国的总统制之所以能够行得通,跟其建国时期的六项特殊条件有关:

开国诸贤,皆清教之徒,无争权位之志,只有救民之心,一也。因于属地十三州已有议院,各自立国,本无君主,二也。本为英人,移植英已成之宪法于美,政党仅二,故少争,三也。美初立时,人民仅三百万,仍是小国,四也。介于两海,国无强邻,国不设兵,五也。新地初辟,民易谋生,故不成大乱,六也。[18]

尽管总统制在美国行得通,所造成的问题也是不可忽视的。第一是金钱政治,康有为引勃拉斯(James Bryce)《平民政体》(Modern Democracies)一书指出,总统选举“费金钱、糜酒食以数千万,全国之民,月日罢业,金融为之大困,商业牵及停滞,其害中于民亦已大矣。”[19] 第二,总统身兼国家元首与行政首脑,位高权重,为争这一位置,很容易引发国内冲突;第三,在总统制之下,“行政、立法二司巍峨对峙,沟绝不通”。这体现在:总统自己选择国务员,国务员不能进入国会发言,总统不能停、散国会,国会不能倒阁。两权之间如果发生冲突,“必含敌相攻以相牵制”。[20] 在康有为看来,后起的总统制还不如更为古典的责任内阁制(议会制)来得妥当,后者有一系列机制协调行政与立法,避免出现宪政僵局。  

在康有为看来,美国的联邦制就更不值得学习了。民初各省都督由地方自行产生,掌握大权,不听中央号令;再加上各省之间道路不便,地方势力已经形成封建割据之势。在这一情况下引进所谓联邦制,恐怕只是对封建割据的全新包装,但无改其本质。康有为强调以历史的眼光来看美国的宪法:虽然美国各州分治,但历史趋势是从分到合,中央集权日益加强。中国原本是统一国家,非要学习美国联邦制,由合到分,这恐怕是违背了历史发展趋势。

具体到制度细节上,如果仿照美制,以省为地方自治单位,结果会如何?中国一个省的规模相当于欧洲的中等国家,一旦造成地方割据,极易相互损耗,导致帝国主义势力乘隙而入,各个击破,印度亡于英国,便是前车之鉴——这一悲观图景并非出于康有为的临时判断,而是和他先前对于地方自治制度的成熟思考相关。众所周知,康有为是晚清时期“地方自治”的有力鼓吹者,但他在主张“地方自治”同时,非常警惕封建割据和内乱。1912年冬,康有为提出了“废省”的主张,建议从“省”这一元制返回汉唐的州府制度,划小地方自治单位,防止地方势力演变成为封建割据。[21] 就地方人事而言,康有为不主张实行美国的“民选官吏”制度——即美国各州官员、甚至法官也由地方选举产生的制度。康有为认为,不如实行从上到下委任的官僚制。这个判断与他对中国国情的判断有关:中国民众聚族而居,如果官员由地方选举,必然陷入宗族利益、地方利益而无法自拔,渐成封建根据之势。[22]而加入政党的因素之后,情况变得更加复杂,有可能出现地方政治为党老大所控、任用亲信,压制异己的情况。

第三个是法兰西第三共和国宪法模式。按照康有为叙事,法国在被普鲁士击败之后,痛定思痛,仿英国及其他欧洲君主立宪国家,实行责任内阁制,总统由上下议院共同选举,如同虚君;总理执掌行政权,各政党争夺总理之位,内阁变而总统不变。但这一制度仍然有其缺陷。总统既然是由上下议院共同选出,必然是有才能的人,加上任期很长,中间肯定会碰到与自己不同党的内阁,于是施展其才能,联合各小党,颠覆内阁。法国的内阁短命,政局动荡,源出于此。[23]

康有为的诊断是,法国学习英国虚君共和,但不得其精髓。“盖虚君之用,以门第不以人才,以迎立不以选举,以贵贵不以尊贤。”[24] “虚君”的作用就是在各党争夺权位的时候,坐镇其上,避免无政府状态,因而君主不应有党派性,不需有大才。在极端情况下,甚至从外国迎立君主。从表面上看,这一虚君是纯粹无用的,但这是“无用之用”——正是因为它避免了直接的权力斗争,才会随着时间的流逝,逐渐凝聚人民的认同并获得权威,在剧变的时局中起到一种镇定的作用。[25]

 由此引出康有为所列举的共和模式之第四种,英国的“虚君共和”。英国宪法设一虚君,但只有君主之礼,而无实际统治权,议会中各党派竞争首相位置,政争不至于动摇国本。在康有为看来,英国表面上有君主,但实际上是一个“共和爵国”。君主在政治上所起的作用是前面所分析过的“无用之用”。但这只是“道之以政”的层面,在“齐之以礼”的层面,这一被英国宪法学家白哲特称为宪法的“尊荣部分”的王室还能起到保存礼法纲纪,正风俗人心的作用。与法国相比,英国的政治和风俗都居于上风。[26]

 对以上四种模式,康有为是怎么评价的呢?英国有虚君,但今日中国已推翻君主,英国模式虽好,但已不可学;美国模式“易生祸变”,不可学;瑞士模式“至公”,但在中国这样的广土众民的大国中难以推行。[27] 因而,最后只能退而求其次,在法兰西第三共和国宪政模式基础上,考虑中国国情,适当加强行政权力,弱化议会权力,以冀通过强有力的行政领导,克服民国初期国家分裂、列强紧逼、地方势力割据的危境。

 

强势行政权 

 

在康有为设计的宪法体制中,总统不仅是国家元首,也是行政首脑,相当于法国议会制下的总统加总理。之所以不另设总理,跟康有为在“发凡”中对法国体制的一个判断有关:总统和总理一旦不同党,相互拆台,就会造成政局不稳。中国当下政党发育很不成熟,总统与总理分立更容易造成政局动荡,还不如将两权集中于总统一身,以免去许多纷扰。康有为很清楚这样一种选择所隐含的众人争位的风险,但在“民国初创”的形势下,似乎没有更好的选项,只有用其他后续方法来弱化这一选择带来的消极后果。

 下表比较了康拟宪法草案和《天坛宪法草案》关于总统的规定。

 

                         表一  总统权力比较

 

 

项目

康拟宪法草案

天坛宪法草案

 

大总统之选举

国民大议会选举

国会两院选举

 

任期

三年一任,得连任两期

五年一任,得连任一期

 

停散议会权

无限制

大总统解散下院需上院三分之二同意

 

立法权

可提议立法或修宪;有立法否决权

无左列权力

 

任免官员及制定官制官俸

可不经议会同意而任免官员;可自主制定官制官俸

国务总理之任命,须得众议院同意。国务员受议会不信任决议时,总统如不解散议会,必须将其解职。无自主制定官制官俸之权

 

外交权

总外交,任免公使,接受外使。外交合约,除十六条之限制之外,有商订批准之权

无任命公使权;缔结条约不经议会批准,不生效力

 

紧急命令权

不违反宪法和法律,可直接发布,其合法性受法院审查

经国会委员会之议决,得以国务员连带责任,得发布与法律有同等效力之敕令。但需在国会开会后七日内追认

 

从上表来看,袁世凯在立宪过程中提出的两项核心权力要求——解散议会的权力和自主任命国务员和驻外公使的权力,在康拟宪法之中得到了完全的满足。这并不是因为康有为对于袁世凯有什么好感。他曾在1912年7月18日给梁启超的信中直抒对袁世凯的强烈仇恨。[28] 袁世凯称帝之后,康有为发布《讨袁世凯檄》,言辞极为激烈。[29] 纵观康有为一生言论,他认为有资格称帝的只有两人:孔子后代衍圣公以及满清废帝。[30] 按其政治原理,君主权威是需要历史传统支撑的,像袁世凯那样的篡位者可以获得专制权力,但不可能获得君主的权威。[31] 由此来看,康有为力主加强行政权力,绝非为袁世凯一人。这一主张的基础是他对中国时局的判断。1912年4月,在《共和建设讨论会杂志发刊词》一文结尾,康有为虚拟两个人物“学士”和“大夫”的对话,勾勒出共和建设的路线图。根据这一路线图,最紧迫的任务是将离心离德的各省和各族重新聚合起来,区分军队与文官政府,稳定社会秩序,发展经济,奖励实业。而要实现这些任务的必要条件,就是一个具有强势行政权的强有力的中央政府。这一政府在政党体制上需要“国会内阁之合一政党”的支持。[32] 但1913年的时局恰恰相反,国民党在议会中获得多数,使得立法和行政从总体上处于敌对状态。因而康有为主张从制度上增强行政机关的自主性,免受敌对的立法机关的过度干预。

下面分述其对于行政部门各项权力的分析:

就袁世凯关心的解散议会权力而言,康有为认为,既然采用责任内阁制,就必须采用相应的政府停散国会权,这是行政与立法两权平衡的需要。[33] 在此,他驳斥了三种反对政府停散国会权的说法:第一种认为是违反民权原则;第二种是违反分权之原则;第三种是违反委任之原则。康有为认为,解散国会,重新选举,是诉之于全国人民,因此属于民权的行使,而非违反民权;政府的停散议会权和议会的弹劾权相对等,符合分权原则;大总统不是议会所委任,而是国民所委任,所以由总统来停散国会,谈不上违反委任之原则。对于该停散权的行使,康有为认为不应加以限制。他所基于的理由是:“吾国国体甫立,政体未坚,国势未固,国民未安,立法宜活,以容变更,以求增进。”因而,不应该规定停散次数。此外,不应该像法兰西第三共和国宪法那样,规定停散下院而求得上院之同意。“吾国势至弱,国势当强,令得展其四体,故欲停散下院时,政府但元首行之,不必求上院之同意也。”[34] 在康有为看来,如果加上“求得上院之同意”这一限制,相当于剥夺政府的停散议会权。话音未消,数月后通过的《天坛宪法草案》做出了比法兰西第三共和国宪法更为严格的规定。法国不过规定解散下院需上院过半数同意,而《天坛宪法草案》规定解散下院需上院三分之二同意,从根本上使得这一项权力成为镜花水月。

参与立宪的首届国会议员们为何不愿意赋予总统以实质的停散议会权?“屁股决定脑袋”,这是最方便的解释。但我们仍然有必要考察议员们拒绝停散议会权的表面理由。在《天坛宪法草案》的讨论过程中,议员们提出如下意见:一、内阁对议会负责。具有停散议会权,不啻是对代议原则的侵害。二、总统已有复议权(否决权),该权具有与停散议会权类似的功能,故后者是多余的;三、在三四年内民意不会有很大变化,解散议会重新选举并无必要,且会造成政府在一段时间内缺乏监督;四、从法、日等国的实践来看,该权不是无用,就是易遭政府滥用。五、中国交通不便,重新组织选举成本太高。[35] 以上第一项,康拟宪法草案中已有驳斥,属于法理不通。第二项亦未认识到否决权和停散议会权之间的差异,前者可延宕议会法案,但不能阻止议会最终通过法案,无法从根本上解决宪政僵局。第三项对民意的稳定性的判断更成问题,一个突发事件改变民意走向的事情在历史上屡见不鲜。最后,解散议会、重新选举当然有很高成本,包括政府在一段时间内缺乏监督的成本,但这种代价是否值得,全看宪政僵局是否会造成更高的成本。对于康有为来说,在中国当时的内忧外患条件下,行政和立法两权陷入僵局从而致使行政权无法施展,无疑会造成更大灾难。   

至于袁世凯关心的总统自主任命国务员的权力,康有为也有充分的解释。康拟宪法草案第十九条的理由说明指出,欧日各国选用国务员,都没有要求国会同意的。美国是总统制国家,规定由上院同意国务员的任命,“稍示国会监督之意”。[36] 但在责任内阁制下,出来组阁的肯定是议会的多数党,同意权纯属多余。总统任命国务员需得议会同意,有可能导致行政和立法之间发生摩擦,乃至相互敌视,影响到国家政治的全局。至于总统自主任命外交使节的权力,康有为没有专门的说明,但前面理由不妨类推。

这位合国家元首和政府首脑为一身的总统,从选举程序上来说,也与典型的议会制政体下的总统和议会不同。在法兰西第三共和国体制下,总统由两院会合选出,总理由下院多数党推出。在康有为看来,法国以两议院会合选举总统,有失立法行政之间的平衡。他提出的办法是扩大选举会议,每县选举一位议员,和两议院会合形成国民选举会,选出总统。有了县议员的加入,国民选举会的规模可能达到两千人,贿选比较困难;此外县议员在当地投票,也难以受到京师势力的胁迫,促进选举公平。[37] 总统出于国民选举会而非议会,能够获得一种相对超然的地位,不至于在以后的行政中受到议会挟持。

强势行政的思路也贯穿到康有为对于国务员的规定上。康拟宪法规定:“国务员对众议院负责任,对参议院不负责任。”[38] 康有为提供的说明是:法国国务员对于两院皆负责任,但这也正是十九世纪法国内阁变动太多、政局不稳的原因之一。鉴于法国制度的弱点,康有为在此参照了英国贵族院不能使大臣辞职的制度。考虑到共和初建,人才稀少,如果弹劾过于容易,政局必然不稳,康有为对国务员的弹劾也设置了较高的门槛:由参议院审判,三分之二通过。而在《天坛宪法草案》中,过半数通过即可通过弹劾。

 

弱势议会



辛亥革命推翻君主专制,标举“主权在民”原则。一些理论家直接从这一原则推出一个议会中心主义的政体。如王宠惠指出:

盖共和国之主权,在国民全体,虽一国之政治莫由直接取决于国民,然以议院为国民之代表机关,民意自不患其不达,是以议院曰可,即不啻为国民之所可。政府不得而否之也。议院曰否,则不啻为国民之所否,政府不得而可之也......政府,不过为执行同意以求达此目的之机关耳。[39] 

这一理论将议会当作主权机关,将行政机关仅仅视为议会意志的执行机关。但对于议会可以处理的议题的范围,并没有做出限定。它的致命缺陷在于对议会干涉具体行政事务的倾向毫无防备。[40] 在一个大国里,没有受过专门行政训练、人数众多的议会并不适合处理具体行政事务,如果硬要干涉,往往是对行政形成更大的掣肘。

王宠惠“以议院为国民之代表机关,民意自不患其不达”一说,在经验层面上是否成立,取决于一点:议会是否能够忠实地代表人民的意志?而在这个问题上,康有为表示了强烈的怀疑。康有为常以摄影来比喻代表(representation)。一张照片上能够拍摄的人数是有限的,当代表和选民的人数比例较高,就越能摄清国民的影像。但中国人口太多,必将稀释议员的代表性,[41] 政治代表的质量不容乐观。在对第五十六条的讨论之中,康有为提出一个极具经验性的观察:“…… 区区少数议员,下之非举国民意之公,近在京邑,上之易为总统威势所胁,而以任修宪法举总统之大事,其害不可言。”[42] 正是考虑到这些经验性的因素,康有为反对以国会两院作为最高立法机关,而要求添加地方各县选出的专门代表,组成国民大议会来修宪和选举总统。

在民初的政治辩论中,尚未出现类似美国立宪辩论中联邦党人和反联邦党人就政治代表所展开的争论。但这一发生在北美的争论对于我们理解民初语境中的政治讨论是有益的。联邦党人采取了高度精英主义的“代表”观念,按照这一观念,代表由选民选出,但不必严格按照选民的意图行事,可以实施自己的自由判断。因此,选举代表的选民数量并不影响当选人的代表性。而反联邦党人则着重于强调代表和选民之间的相似性——他们不必是杰出的人才,但必须能够充分反映其选民的生活和兴趣。[43] 康有为用的“摄影”比喻,对应的是反联邦党人对于“代表”的理解。他的分析表明,如果从“相似性”去理解政治代表,考虑到民初的选民和代表比例,其结论会令“议会中心论”者沮丧:这一届议会明显缺乏代表性,如何能心安理得地将自身作为主权机关?

那么,如果我们采用联邦党人的精英主义“代表”观念来看当时的政局,结果又是如何呢?这样一种精英主义的“代表”观念不要求我们注意代表和选民的相似性,而是重视代表的政治能力。而能力如何,很大程度上只能从结果来判断。在这里,政党和党争的存在,使得问题进一步复杂化了。

在周游列国过程中,康有为考察过欧美日许多国家的政党状况,很早就认识到政党对于一个急剧变迁的社会中的政治体系的稳定具有至关重要的意义。在1912年5月所作《奥政党考》一文中,康有为将奥匈帝国政治不振的部分原因归结为“议院党太多,论太散,政太不公不平”。[44] 各党代表狭隘的民族、地域利益,只顾本党之私利,相互掣肘,造成政局的极大混乱。意大利有七个政党,其结果与奥匈帝国类似。而反例则是英国与日本,其议会中只有两三个政党,因而很容易达成共识。德国虽然政党众多,但皇帝权力大,对党争有所节制,不至于造成不良后果。从这些经验观察中,他总结出政党数量和国家治理质量之间存在一种负相关性:政党越少,国家治理质量越高。[45] 因而,1912年,针对中国民初的政党状况,康有为就提出“成大政党,得国会内阁之合一政党”的主张。[46] 他希望中国的政党不要“分地划界”,而是不断整合,最后成就两党政治。[47] 然而,这一主张在民初举步维艰。自从废除科举制度之后,大批读书人欲晋身仕途而不能,党禁一开,都将组党、入党作为入仕的捷径。一时“大党并立割据,小党星罗棋布”[48]。政党多以暂时利益合,而不以政纲合,纪律松散,跨党现象盛行,甚至国会中的政党也对本党议员缺乏实质控制力。[49] 这些因素使得首届国会争论纷纭,难以达成共识。

 在康有为看来,在政党不成熟的状况下,赋予议会过大的权力,可能会对行政产生强大的掣肘作用。基于这一担忧,康有为刻意缩小了议会的权力,使之弱于法兰西第三共和国议会的权力,更不必说《天坛宪法草案》规定的“超级议会”了。试将康有为关于议会的规定与《天坛宪法草案》有关规定对照如下:

 

                     表二 关于议会权力规定比较

 

项目

康拟宪法草案

天坛宪法草案

 

议员薪俸

不给俸,惟还往给舟车票

无左列规定

 

议员任期

参议院议员四年一任,两年改选其半,下院议员两年一任

参议院议员六年一任,每二年改选三分之一;众议院议员任期三年

 

两院权力对比

两院于提案及议决之权平等,惟财政案由众议院讨议,而参议院得修正之

无左列规定

 

议事人数门槛

三分之一

半数

 

弹劾案之审理

参议院会同大理院、察院审判

参议院审判

 

倒阁权

无倒阁权

众议院以列席人数过半通过,可倒阁

 

国会常任机构

不设国会委员会,改设国询院,监督总统行政,选举司法、 都察、审计诸长官

设国会委员会,在国会闭会期间,代表国会行使诸项职权

 

选举总统,修宪,割让疆土

国民大议会(两院议员+县特别议员)议决

国会两院作为最高权力机关,可议决

 

违宪审查权

最高法院行使该权

国会行使违宪审查权

 

从上表可以看到,康式国会与《天坛宪法草案》所设计的国会在权力上形成鲜明对比。《天坛宪法草案》所设计的国会可以说是一个“超级议会”,拥有压倒行政的权力;而康拟宪法草案,却极其注意限制议会,尤其是议会下院的权力。

康有为规定议员不给薪,只报销路费,这从技术上就使得许多议员根本不可能常驻国会进行讨论——相应地,他降低了议事人数的门槛,有三分之一到场即可开议。这一规定对于未来的选举必然会产生影响,使得一些财产状况不佳的人士望而生畏,假以时日,必然改变国会议员结构。这无疑是一个求稳定,而非扩大政治参与的规定。

康有为所规定的议员任期也比《天坛宪法草案》短得多,对他来说,这是出于发掘人才的需要:“吾国既行共和,事事草创,宜多变易,以补偏敝。且吾国土广民众,议员之额大少,而望亦难孚,宜频更迭代,俾人才得随时发露,尤其要也。”[50] 对于“人才”的期望,表露出康有为在政治代表问题上所持的精英主义立场。康有为并不仅仅希望国会成为纯粹的民意代表机关,而是期望选举能够产生治国之才。议会制-责任内阁制的政府体制使得议员有被遴选入阁,成为行政人员的机会。康有为还设立像国询院这样的辅政机构,其三分之二成员由国会两院选举产生,这也是试图给议会中的人才进一步参与行政的机会。[51]

康有为特意以上院的权力来制约下院,规定两院提案权和议决权平等,参议院可以修正众议院通过的财政案。依康有为解释,这是借鉴了法国下院权力太重造成政局不稳的前车之鉴。在审理弹劾案的时候,康设计由参议院会同大理院、察院进行“三司会审”,这有接续中国古代“三司会审”传统的意图,但也是防止审判弹劾案的权力为议会所垄断。而一些重大事项,如宣战、媾和、订约、迁都、筹军饷,康有为认为可应总统和议员提议,由两院合议。两院意见不同的,以三分之二多数表决通过。这也是为了防止下院坐大,两院制变成实质上的一院制。

而不赋予议会以倒阁权(不信任提案权),则是康有为宪制中最具标志性的规定之一,与王宠惠宪法不赋予总统以解散议会权形成鲜明对比。康有为的解释是时局需要:“以今议员方骄甚,党争又剧,且非如英之两大党以维持其后,人才寡乏,若有不信任例,则日月易一内阁,百政皆废,必至陷于无政府而后止。”[52] 在中国政党制度尚未发展成熟,行政人才缺乏的情况之下,贸然放开倒阁权,会造成无政府状态。因此,有必要给予行政权力某种保护,使之保持稳定性和连续性。

 经过康有为的改造,两权已经出现明显的失衡,我们或许不禁担心:一个受到如此削弱的立法机关有能力阻止行政机关的恣意和专权吗?在这里,有必要考虑康有为对第三权的设计。康有为可以说是民初宪政思想家中最重视司法权力的。康拟宪法草案第63条提出仿照美国设立独立的司法部门,又仿照英国大 法官(Lord Chancellor)虽入阁,但地位尊于其他阁员的制度,由民国副总统出任最高法院的正总裁(即首席法官),不列入国务员之中,保证司法权在整个宪政体系中获得足够的权威。[53] 最高法院享有对法律的违宪审查权(《天坛宪法草案》将此权力收归国会)以及对大总统紧急命令的的合法性审查权。这一设计和他对中国传统政治体制的弱点的判断有关:中国土地辽阔、交通不便,中央监督难以奏效,很容易出现枉法的地方官,致使人民求告无门,即便能到京城部院告状,中央官员也倾向于对地方官员包庇开脱。民怨日积月累,酿成革命。“此实中国二千年制度之疏,乃知三权鼎立之义之精也。”[54] 因此,他不满足于时人仿法国体制建立平政院(行政法院)的主张,而是试图让司法部门承担起更大的行政监督责任。

 

若隐若现的德国模式? 

 

至此,康有为已勾勒出他设想中的中华民国基本宪政结构。按照他在“发凡”中的交代,这一模式以法兰西第三共和国模式为基础,适度加强总统的权力,但又要避免美国总统制模式的一些弊端。我们可以检验一下康有为的设计是否严格遵循了他自己所划出的路线。我要提出的假设是:康有为宪法草案固然公开参照了法、美国、英等国家的宪法,但就其精神实质来说,与德意志第二帝国宪法似乎有相当大的契合之处,后者极有可能是康有为的一个隐秘的参照系。

在康拟宪法下,总统兼任国家元首和行政首脑,这是典型的总统制做法。总统并非由议会两院选出,而是由地方议会代表和议会两院代表合成的国民大议会选出,这可以说是介于总统制和议会制之间的做法。取消议会的倒阁权,也使得行政和立法之间的关系接近总统制而非议会制。

而如果仔细考察康拟宪法之下的总统权力,可以发现它其实已超过美国总统的权力。康有为是如何逐步推出强势总统呢?第一,以议会制的名义,康有为赋予其总统以美国总统不拥有的停散议会权;第二,以议会制下内阁和议会多数党必然合一,因而无需议会特别同意的理由,康有为赋予康拟宪法下的总统以自主任命国务员的权力。但在这个地方,康有为施了一个不易被人觉察的法术:因为总统是由国民大议会而非议会两院产生的,在地方议会代表和议会两院代表分歧较大的情况下,赢得国民大议会多数的总统,未必会赢得议会两院多数,“内阁和议会多数党必然合一” 的情况并不总是发生,最终结果是行政和立法处于不同党派的主导之下。即便在这个时候,总统仍然可以通过自己的任命权,实现自己的意志,不至因为议会的反对而进退失据。

如果康有为设计的总统比美国总统权力更大,是否落入他所批评的美国总统制的窠臼呢?在这里,我们就要详细考察他对美国总统制的批评。他的批评重点并不是落在这种权力的专制色彩上,而是担心各种势力对于这一位置的竞争引发变乱。他刻意避开了美国的“全民选举”体制,而采取了由地方议员代表和国会两院代表合成国民大议会进行选举的办法,就是试图将竞争限定在一定范围之内。此外,他的批评着重点落在美国总统制下行政和立法间隔过大、缺乏沟通的弊端。他以议会制名义所作的制度设计,综合了议会制和总统制中有利于行政自主性的因素,而弱化了诸多不利因素,其实质精神不在于鼓励议会中的多数党通过选举和组阁,自下而上控制行政权,从而实现行政和立法的一体,而在于促进行政和立法两权之间的沟通与合作,并保证在议会不够配合的时候,总统仍然有足够的行事自主性。

如果以上分析成立,康有为赋予议会的权力是否过小,以至于跌破了共和宪政的底线?我想情况并非如此。只要和袁世凯在1914年炮制的《中华民国约法》相比就可以看出,康拟宪法下的议会仍然有几项极其关键的实质权力:制定法律的权力、定税的权力、批准政府预算的权力以及对于总统和国务员的弹劾权,等等。议会不处于核心的地位,但也并不至于沦落到“橡皮图章”的地步。行政机关尽管权力很大,但也受到立法机关和司法机关的监督,并不具有为所欲为的可能。

这一“强势总统+立法与行政充分沟通协调”的体制,已经离法兰西第三共和国宪制这一原初参照点较远,而是接近了威廉二世主政时的德意志第二帝国宪制。康有为是如何勾勒这一宪制基本面貌的?

康有为曾“九至柏林,四极其联邦,频贯穿其数十都邑”[55]。在1907年所作《补德国游记》中,他指出德国在三四十年前,是“小国杂乱,破政不修”,但自从统一以来,“大跃为万国冠”。康有为一气列举了德国的十一个“第一”,从武备、政治数到音乐。德国在短时期内的飞速发展,给他留下了深刻印象,这甚至让他得出了“德政治之美,实甲百国”[56] 的结论。甚至英国和法国这样的先发展国家,也已



技术支持: MIINNO 京ICP备20003809号-1 | © 06-12 人文与社会