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张夏准:“国家发展战略”视角的公共投资和国企改革

商务周刊2010第八期
谈公共投资和经济发展,私有化并非解决国有企业问题的出路,三类可以替代私有化的政策方案:组织改革、增加竞争、政治/行政管理改革。

公共投资和经济发展

公共投资必须在任何意在缓减贫困的国家经济发展战略中发挥关键作用,包括联合国千年发展目标(Millennium Development Goals)的实现。市场是促进经济发展强有力的机制,但也常常不能产生实现可持续经济发展所需的经济推动力与社会正义。市场采用的是"一元一票(one-dollar-one-vote)"的以钱投票的机制,因而很可能难以充分满足穷人的基本需求。例如,全球用于减肥药研发的钱比花在治疗疟疾的药物研发上的钱多20倍,而每年全球有100多万人死于疟疾。如果我们想要实现基础广泛及政治上可持续的发展,我们需要去寻找那些满足每个人基本需求的机制。

此外,若个人完全受市场激励支配,整个社会就很可能出现"公共品"供应不足。法律和秩序、基本的基础设施、初级保健、基础教育以及科学研究部属于此类公共品。提供此类公共品的典型机制是通过税收和公共提供(public provision)来实现的。

没有合适的监管,市场鼓励短期利润追逐,其代价往往是牺牲可持续发展所必需的长期投资。其结果是,在过去20年里,伴随着自由化和金融市场的开放,发展中国家的投资率已经急剧下降。这并非什么机缘巧合。对此,必须采取的措施包括审慎的监管、适当的反周期宏观经济政策、遏制投机炒作的金融市场规则、税收以及鼓励长期投资的其他政策。

为了纠正市场的缺陷,公共投资能发挥、也应该发挥关键作用,在事关长期发展的方面尤其如此。长期发展需要大量的人力物力投资。通过投资资本设备和物质基础设施(如交通、通讯等),公共投资项目能增加物质能力(physical capabilities);通过对健康、教育、培训和科研能力的投资,公共投资项目能够增加人的能力(human capabilities);适当的专项公共投资项目(比如着眼于贫困儿童的教育支出或者为帮助贫困地区出口产品而修建的基础设施),可以有助于扶贫并因此促进长期的经济和社会发展。

尽管过去20年里,人们倾向于认为公共投资会"挤出"(crowd out)私人投资,但通过"挤入"效应(the "crowding in" effect),公共投资也可以成为促进私营经济部门发展的关键措施。只有在经济接近充分就业的情况下,"挤出"效应(the "crowding out" effect)才很有可能出现。而在大多数资源未充分利用或者通过接受援助增加资源的国家,我们期望公共投资能"挤入"私人投资。公共投资能进一步促进经济发展,尤其在那些能对私营部门投资形成补充的领域(诸如在主要农产品出口区修建道路设施、为新扩张产业而投资培训工程师、投资于那些对私营部门而言风险太大的基础产业)。

尽管存在很多潜在收益,但公共投资在很多发展中国家还是有所下降。发展中国家公共投资占国内生产总值的比重,从1980年代早期10%的峰值,下降到了2000年的略高于5%。这一趋势在拉丁美洲更为明显,从1970年代末期的89%降到2000年的不足3%。这种大幅度下降很大程度上是因为国际货币基金组织要求的条款所致。由于过分强调宏观稳定而压倒其他目标(增长、就业和发展),导致国家有激励去削减各种投资。与此同时,预算平衡的条款约束,没有对经常性支出和资本性支出加以区分,由此造成了政府削减公共投资而不是经常性支出--削减日常支出在政治上通常是比较困难的。

当然,我们对公共投资减少的担心,并不意味着公共投资完美无缺。在许多发展中国家,对公共投资的管理存在严重问题,需要改进公共投资管理的方式。本政策建议将着重解决这个问题。

这份政策建议包括公共投资管理的两个主要方面。第一个方面是国有企业的管理,第二个方面是自然资源的管理。本文希望提供切实可行的政策建议,但在此之前将首先简单介绍有关这个领域内主要政策争论的理论。对一个急于采取行动的政策制定者而言,理论分析似乎是没有必要。但我们坚信,理解隐藏在政策辩论之后的理论才是改进政策能力的最好方式。如果一个决策者理解了基本的理论,他就可以在不同的情况下加以运用。

如何管理国有企业

在开始分析之前,有必要介绍一些与国有企业相关的理论和实证研究的主要结果。

首先,没有明确支持或反对国有企业的理论。流行的信息不对称和"有限理性"理论,使"科层"安排(例如企业)而不是"契约"安排(例如市场)成为必要。此外,萨平顿-斯蒂格利茨基本私有化理论(Sappington-Stiglitz Fundamental Privatization Theorem)指出,只有在严格且经常不现实的条件下,私营经济部门的业绩才好于国有企业。

其次,需要强调的是,大型国有企业和大型私有企业面临的问题常常非常相似。由于庞大复杂的组织有为数众多、相互交叉的层级,他们都遭受着复杂的"代理问题"或者"委托代理问题"。当讨论国有企业问题的时候,许多人经常暗含地假设私有企业主们完好地掌控着他们的企业,也就是假设私有企业不存在代理问题。如果我们将理想化的私营企业与现实中的国有企业作比较,毫不惊奇,前者将优于后者。

第三,即使在逻辑层面,全面私有化--这一被当今经济学正统观点支持者们推崇的方案,也只是解决国有企业问题的可能方案之一。政府可以卖掉国有企业的大量股份,但仍保留国有企业中占多数的份额,或者至少处于相对控股地位。此外,不靠出让股份,国有企业的业绩仍然可以通过组织体系的改革、引入竞争及政治/行政管理的改革得到改善。这一点之后将细述。

第四,由于理论研究结果存在分歧,关注现实世界的具体情况就尤为重要。毫无疑问,很多国有企业效率低下、缺乏活力和存在腐败,但没有明确而系统的证据表明国企是经济发展的包袱。此外,因为表现不佳的国有企业更容易招致关注,因此关于国有企业的实证资料存在某种程度的"选择性偏差"。有问题的国有企业受到更多关注是很自然的事,但这也给人以国企普遍业绩糟糕的印象。

支持国有企业的案例

尽管受商业媒体和传统观念的影响,这种"错误印象"非常流行,但还是存在高效且运行良好的国有企业。

新加坡航空,经常被评为世界上最好的航空公司,就是一家国有企业,其57%的股份被新加坡政府全资拥有的控股公司淡马锡所持有。备受好评的印度孟买交通运输管理局(Bombay Transport Authority of India)也是一家国有企业。世界级的企业诸如支线飞机制造商巴西航空工业公司、法国汽车制造商雷诺和韩国钢铁生产企业浦项制铁,最初都是以国有企业取得成功的,至今政府仍对巴西航空工业公司和雷诺汽车公司施加着重要影响。

事实上,许多国家凭借庞大的国有经济部门取得其经济的成功。除新加坡航空公司外,该国国有企业不仅遍布在电讯、能源(电力和燃气)、交通运输(铁路、汽车甚至出租车)和港口等"常规"领域,而且涉足半导体、造船、工程、海运和银行业。新加坡是世界上拥有一个最大型国有经济部门的国家之一。中国台湾也在一个庞大的国有经济部门而非私有化的基础上创造了经济奇迹。整个20世纪下半叶,奥地利、法国、挪威和联邦德国也拥有庞大的国有经济部门,且运行良好。特别是在法国,国有企业常常是工业现代化的领头羊。

相反,许多发展不成功的经济体其国有经济部门规模较小。根据世界银行的一份报告,即使在i990年代大规模私有化之前,阿根廷的国有经济部门比重不到40个发展中国家平均水平的一半。1978-1991年,阿根廷的国有经济部门仅占国内生产总值的4.7%,而同期40个发展中国家平均水平则达到10.7%,韩国也达到9.9%。菲律宾,另一个被公认为"发展失败"的案例,其国有经济部门甚至更小,仅占国内生产总值的1.9%。然而,阿根廷和菲律宾却经常被当作因大规模国有部门而发展失败的典型。

除了以上现实的例子不支持"私有好、公共坏"的传统观念,同时还存在许多值得信赖的理论支持国有企业的存在。最常被引用的依据就是自然垄断。当行业的技术要求决定了只能存在唯一的生产者时,自然垄断就出现了。自然垄断可以使生产者通过收取高价而获取高额垄断利润。如果出现买方垄断市场(单一买家),那么自然垄断者可以通过砍低价格剥削为其供货的供应商。当垄断企业的生产(或购买,对买方垄断而言)无法达到社会期望的产出,不仅导致经济剩余的不平等分配,而且导致经济的无效率,在这种情况下,应该设立国有企业并对其进行严格监管,以阻止滥用自然垄断。

另一个支持国有企业的论据是资本市场失灵(capital market failure),即私营部门不会投资于那些或许长期会带来高收益但短期却存在高风险的项目。例如,由于私营部门认为钢铁项目的风险太高,韩国政府建立了国有钢铁企业浦项制铁。为什么这些最后被证明成功的项目却没有私人投资者参与呢?这是因为资本市场存在对短期收益而非那些高风险、长周期的大型项目的固有偏好。解决资本市场失灵的一个简洁办法是政府建立开发银行,为这些高风险、长周期的项目进行投资,而不是自己建立和运营生产型企业自身。但是,大多数发展中国家由于私营部门缺乏创业人才,即使存在开发银行,必要的项目也无法启动。在这种情况下要解决资本市场失灵问题,政府直接建立国有企业就会比建立开发银行更有效。

浦项制铁的例子阐述了支持国有企业的另一个论据,就是外部性问题(externalities)。浦项制铁,在政府的引导下,没有滥用它的垄断地位去获取超额利润,反而让利于其产品的买家,从而使整个经济都受益。因此,韩国政府投资浦项制铁的"社会回报"--或者说是对整个经济的回报--要高于公司本身的回报。这种"私人回报"和"社会回报"的差异,在经济学术语中被称之为外部性,这是支持国有企业的另一个理由。

第四,国有企业可能从广义上帮助解决公平问题。例如,如果听任企业追逐利润最大化,那么生活在偏远地区的人们也许不能享有邮政、供水和交通等基本服务。在这种情况下,由国有企业来确保全体公民普遍享有基本服务更容易实现。另一个例子是,私营的养老金和医疗保险体系拒绝接受"高风险"的客户,这些客户通常都是穷人。国有企业运营这样的体系将可以确保弱势群体得到最基本的社会保障。

理论上,以上这些支持国有企业存在的理由,抛开道德因素,都可以通过私有企业解决。但前提是必须设立适当的监管体制或税收/补贴机制,使得私人与全社会的收益/成本等同。例如,政府可以补贴从事高外部性项目(诸如研发)的私有企业。再如,政府可以通过从业许可证来强制要求那些希望从事"基本服务"(例如,邮政、用水、铁路等)的私营企业确保所有人都可以享受这些基本服务。如果能这样,国有企业就不再是必需的了。但我们不能忽略一个要点:监管或税收/补贴机制都涉及合同协议--不管是直接监管还是间接地税收/补贴机制,其管理成本总是非常高。

抛开经济学教科书中的理想世界,在现实中明确合同内容的所有条款是不可能的。例如,设定的管制价格上限或者补贴的金额可能需要修改,而修改合同通常涉及很多次的协商,甚至会出现法律纠纷,所有这些会导致高额成本--在经济学上被称为"交易成本"。这就涉及1991年诺贝尔经济学奖得主罗纳德·科斯的经典解释:为什么市场不能解决所有的问题而必须有企业存在?

当然,若选择国有企业而不是在政府监管和税收/补贴机制下的私有企业,这种选择所节约的交易成本,必须能够抵消国有企业运行的"组织成本"。更重要的是,这种降低透明度的制度安排与契约化程度更高的制度安排相比,前者更易受政治影响("俘获"),出现赤裸裸的腐败。

但是,即使考虑"组织成本",交易成本的存在意味着建立国有企业并通过政府内部指令来处理无法预期的事情,比通过建立基于契约的机制(监管或者税收/补贴)来解决这些问题的成本要小得多。这种情况尤其发生在那些国有企业通常从事的行业,比如市场价格信号不存在(如自然垄断)或者不可靠(如外部性),这对于那些更为缺乏的是法治能力而非行政管理能力的发展中国家尤其适用。

反对国有企业的例子及其局限

尽管有前面那些理论支持国有企业的存在,同时也有许多经营良好的国有企业,那为什么还有众多国有企业运行不良呢?最流行的解释包括两个方面:委托-代理问题和搭便车现象,这两个问题都基于个人会自我追逐利益的假设。

从定义上讲,国有企业由没有企业所有权的经理人来经营。反对国有企业的观点认为,人类具有自私的天性,没有经理人会像经营自家企业那样有效率的经营国有企业。由于很难界定(尽管经理人自己知晓)国有企业经营不善到底是由于受托经营的代理人(经理)自身不负责任,还是经理人无法控制的外部环境因素所致,委托人对代理人的监控总是不完备的,最终导致了企业管理缺乏效率。这就是所谓的委托-代理问题。此外,作为国企所有者一分子的公民个人没有激励和手段去监控国有企业经理人--其个人监控国企经理人的成本由自己负担,改进管理后的收益却被所有人分享。这就意味着到最后没有人有动力去监控国有企业经理人。这就是所谓的搭便车问题。

委托代理问题和搭便车问题是真实存在的,而且对解释国有企业经营不善也非常重要。但这些问题也同样存在于所有权和经营权分离的大型私有企业。如果私有企业由被雇佣的经理人经营且有数量众多的小股东,经理人将有一个激励将其努力置于一个次优的水平(从股东的角度看),同时个人股东也没有足够的激励去监控企业聘用的经理人。换言之,对经理人的监控是一个"公共物品",对这个"公共物品"的提供,既是国有企业也是私有企业面临的问题。

事实上,在某种情况下,对国有企业的监控应该比所有权和经营权分离的私有企业更容易。一方面,如果国有企业经营不善,公众(包括纳税人)的财富将会被浪费,他们至少与私有企业股东有同等的动力去约束经理人。另一方面,在集权管治架构下运作的国有企业,是比较容易监控的。在国有企业部门常有一个或几个明确的机构负责监控,例如相关的部委、公共控股公司、政府审计署以及专门的国有企业监管机构。相形之下,除非有实力足够强大的股东独自提供监控的"公共物品",股份分散型的私有企业小股东不大可能一起行动监控其经理人。事实上,如果说设立政府就是为了解决"公共物品"问题,那么监管国有企业经理人也应该是其职责之一。

更重要的是,很多公司,不管是国有的还是私有的,不管其所有权和经营权是否分离,都管理得很好。这表明企业经营好坏与否并非取决于个人的物质激励。个人的自我利益不是人类的唯一追求。激励和约束企业的员工不仅是靠那些"利己"的东西(诸如薪水和权力),还包括对企业的忠诚、对同事的责任感、敬业精神、诚实、自尊、工作操守和其他众多的道理观念。国有企业则还存在其他的激励手段,诸如爱国主义、对公共服务的奉献精神、对社会正义的关心、为一个"顶尖"企业工作的自豪感等等。这些激励措施很重要,我们却常熟视无睹。

如果国有企业和那些所有权分散的私有企业的内部运作几乎没有差别,那么还有哪些因素能区分它们呢?一个明显的因素是,作为公共企业,国有企业通常面临所谓的软预算约束问题。通常认为,国有企业作为政府的一部分,如果出现亏损,可以得到额外的经费;如果面临破产,可以用公众的钱来拯救。从这个角度看,国有企业的预算约束是可变动的,或者说是"软的"。

软预算约束这一术语由匈牙利著名经济学家科尔奈创造,用以解释中央计划体制下的企业行为,但也可被应用于资本主义经济体制中的国有企业。例如,从不破产的印度"病企",就经常被当作国有企业软预算约束的典型案例。

诚然,因政治产生或靠政治维持的软预算约束助长了松散管理,因此应该加以"硬化"。然而也应该注意到,软预算约束并不仅仅是由所有权国有所导致的。如果在政治上足够重要,诸如雇佣大量员工或者社会高敏感度行业(包括军工、医院等),私有企业也同样存在软预算约束问题。当然,国有企业比私营企业在政治上更容易得到扶持,不过有趣的是,很多私有企业所获得的政府救助确实来自于那些公认为自由市场国家的政府。

软预算约束确实存在,但有必要强调的是,软预算约束并不必然造成国有企业经理人的不努力。一个职业经理人,不管他管理的是国有企业还是私有企业,他都知道经营不善会受到严厉的处罚,比如减薪或撤换。因此,即使我们承认软预算约束对国有企业影响的巨大可能性,但只要经理人对其管理负责,软预算约束对国企效率的负面影响就会被削弱。

这部分的讨论显示,公有制不是国有企业管理不善的必然原因。所有那些反对国有企业的观点,委托代理问题、搭便车问题、软预算约束,也同样存在于所有权与经营权分离的大型私有企业。

私有化是解决国有企业问题的出路吗?

尽管没有妨碍国有企业业绩出色的特殊障碍,但整体来看,在许多国家,国有企业的业绩确实要逊色于私有企业。因此,私有化作为改善国企业绩的手段,一直备受吹捧。不幸的是,这种思路表现了一种悖论。根源上,它表明如果政府有能力很好地实施私有化,这样的政府也有能力运作好国有企业;反之,如果政府没有能力运作好国有企业,这样的政府也不可能有能力去很好地实施私有化。

从1980年代至今,私有化被普遍认为是改善国有企业业绩主要的甚至是唯一的方式。提供官方援助的国家、世界银行和国际货币基金组织等,利用其金融实力将这种观点加诸接受援助的发展中国家和转型经济体。尽管近年来随着私有化的推行,认同这种观点的人逐渐减少,主要原因是已有的证据表明私有化经常没有实现目标,但私有化仍被认为是解决国有企业问题的必然出路。对于希望改善国有企业业绩的决策者,私有化当然是一种选择,然而还有另外很多方法能做到这一点,这将在下一章节讨论。人们常常错误假设,国有企业必须选择完全私有化或完全国有化,事实上还有很多介于中间的"第三条道路"可供选择。政府可以出售国有企业的一部分股份而保留绝对控股或相对控股(诸如法国的雷诺汽车和中国台湾的国有企业)。这种"部分"私有化可能是为了筹措资金,也可能通过与大型外国公司联合以获得关键技术或者市场。一些国家的政府虽然几乎出售所有的股份,但利用所谓的"黄金股(golden share)"来保留对于企业关键问题(诸如控制关键技术、企业并购)的控制权。

即使我们无视上文提到的"第三条道路",私有化过程也涉及大量影响效率的实际问题,由此可见,私有化也仅仅在适当条件下才能实施。

第一,经验显示,私有化对赢利的国有企业业绩没有影响,所以政府应该集中精力将那些不能赢利的国有企业私有化。不幸的是,私有企业通常对购买不能赢利的国有企业不感兴趣,因此政府常常不得不先出重金对国有企业进行投资或者重组。这将进入一个进退两难的窘境--如果其业绩可以改善,为什么还要将其私有化呢?有证据显示在私有化之前的预先重组中,这些将被私有化的企业生产效率就提高了,这就表明重组比私有化更重要。因此,除非在政治上无法去重组一个企业,很多国有企业的问题完全可以通过重组而不是私有化加以解决。

第二,私有化特有的进程涉及财政支出,这将给资金短缺的发展中国家政府带来很大麻烦。国有企业评估和股票上市,其成本都比较昂贵,如果通过国际会计事务所和投资银行来做就更是如此。

第三,许多国家的私有化过程充斥着腐败。大量潜在的收益最终会流入一些内部人的口袋,而不是政府的金库。这种财富的转移有时候是非法的,比如通过贿赂,但经常是合法的,例如政府"内部人"在这个过程中充当顾问。这简直是讽刺,经常提出反对国有企业存在的人就是想通过国有企业私有化从中腐败谋利的人。然而,一个悲哀的事实是:一个没有能力在国有企业中控制或者消除腐败的政府,是不可能在国有企业私有化的时候突然有能力阻止腐败的。腐败攫财者不惜一切代价的推动私有化,并潜入私有化的进程,这意味着他们将不必与他们的继任者一道分享腐败,可以将所有未来的腐败渠道"变现"。需要补充的是,私有化并不一定会减少腐败,私有企业也存在腐败。假账和内部人交易已成为严重问题,即使监管相对完善的美国在"喧嚣的九十年代"也是如此。

第四,私有化将给政府的监管造成巨大的负担,特别是大规模的私有化。令人担忧的是,如果没有有效的监管,"自然垄断"的国有企业在私有化后情况会变得更糟,因为取代无效率但受约束的国家垄断的,是无效率且不受约束的私人垄断。地方政府的监管能力是个尤为严重的问题。在政治分权化和"让服务提供商更贴近人民"的名义下,最近世界银行和援助国政府推动将国有企业按区域分拆,将监管责任甩给了地方政府。表面上看似乎不错,但是考虑到地方政府监管能力严重不足的现实,从效果来看,这往往导致无人监管。

第五,私有化的时机和规模也很重要。例如,在相对短的时期内出售众多的企业--所谓的"大拍卖"办法,弱化了政府的讨价还价能力,其结果是降低私有化的收益。另一个例子是,在股票市场下跌时,试图私有化也会减少私有化的收益。在这个意义上,给私有化设置一个严格的最后期限--这是国际货币基金组织坚持采用,也是一些国家政府自愿采取的方法--是一个很坏的做法。这将迫使政府不顾市场情况而私有化。如果政府搞错了私有化的时机和规模,那么此时出售企业的价格将没有政府采用更务实方法和更耐心等待最好交易时机可能获得的价格高。

第六,私有化应该有"正当"的理由。私有化的目的应该是改善企业的业绩,而不是为了筹集资金(变卖家产)。例如,1990年代的许多拉丁美洲国家,大规模的私有化是为了在短期内筹措大量外汇。私有化的收益用于支付外债、大额消费(主要是进口商品)以及支撑不可持续的汇率。要避免此类私有化收益的"滥用"。

第七,发展中国家特别是在拉丁美洲的国有企业,经常被卖给外国的国有企业。例如,国有的西班牙航空公司伊比利亚(Iberia)购买了大量的拉美航空公司,而国有的西班牙电话公司(Telefonica)则购买了大量拉美电话公司。如果公有制和国企管理是问题所在,那么把一家国企卖给另一家国企就相当奇怪了。对这种现象的一个解释是,政府就不会向这些已归外国所有的公司提供软预算约束了。然而,外国的国有企业,因为其庞大的规模以及其所有国的国际政治影响力,往往会比本国的国有企业有更大的政治能量。

第八,需要重视私有化的合同条款是否合理。有大量的问题出在这里。这类问题之一是买主违反合同。买主榨取了原国有企业的利润,然后一走了之;当出现亏损时,就把问题留给政府处理。某些情况下,这不是问题,诸如无线电频谱,其基本资产不会被终端服务所损坏。但是,如果相关的资产需要维修(诸如供水系统和道路),可能导致资产的恶化或破坏。因此,私有化合同应包括当发生合同违约时重新收回资产的快速程序。还有一个问题就是对企业业绩的硬性规定,其中面临一个挑战,就是如何使用正确的业绩指标,例如在诸如供水之类基本服务的合同里,利润率可能并不是最好的业绩指标。另一个挑战是防止跨国公司利用转移定价破坏业绩要求。

可见,私有化成功的必要条件非常之多。许多条件在现实中无法满足,特别是在一些发展中国家。所以许多私有化尝试以失败而告终就不奇怪了。

私有化的替代方案

如果公有制自身不是国有企业表现不佳的唯一或者最重要原因,私有化也不可能是国有企业问题的有效解决之道。此外,正如前文所提到的,私有化涉及很多现实问题。公正地说,私有化应当被当作整治国有企业绩效较差的最后方法之一,而不是首选之道。下面,我们将讨论三类可以替代私有化的政策方案:组织改革、增加竞争、政治/行政管理改革。

组织改革

首先,应该严肃地审视国有企业的目标。国有企业经常被赋予太多目标--包括满足社会目标(如对女性和少数民族支持)、创造就业、产业化以及提供基本服务等。从本质上来讲,国有企业服务于多个目标没什么错,但如果这些目标及其相对重要性不够明确,就可能给国企的绩效带来负面影响。因此,每家国有企业都应该有清晰的目标,并且每个目标都应被赋予明确的权重。这将有益于最小化国有企业目标数目,并为协调那些有潜在冲突的目标提供指导。

组织改革的第二个重要部分,是改进有关国有企业业绩信息的质量,提高国有企业的监督机构对这些信息加工和反应的能力。在一些国家,这些监督机构甚至缺乏最基本的信息(诸如资产负债表)。为了在无需政府从外部介入微观管理的条件下监督和提高国有企业绩效,必须提供这些信息,而且需要指定明确而容易操作的报告时间和规范并得以严格遵守。与此同时,必须提高监督当局获取信息、处理信息以及有效使用信息的能力。

第三,必须改进国有企业员工的激励制度。需要设计一套明确有效的激励系统来鼓励国有企业的管理者和员工提高效率、产出和顾客满意度。这里的"激励"不能被简单理解为个人物质激励,还应包括各种非物质和非个人的奖励。

第四,建立单一且工作人员能各司其职的国有企业监控机构也可以提高监督效率。在一些国家,国有企业存在多头监督现象,这经常意味着没有哪个机构可以有效地监督,国企经理人还经常受到不合理的检查。将所有的监管责任整合到一个机构,既可以防止互相推诿,也可以使国企经理人免受过多的干扰。但是,在整合监督责任的过程中,必须确保这样一个拥有所有监督权力的强势机构存在足够的约束和制衡。

第五,如果政府监督和改革国有企业的能力有限,削减国有企业的数目也可以有助于改善国有企业的监控,破产、合并甚至私有化一些不必要的国有企业可以释放政府用于监督或改革的资源,这有助于改善其他更为重要的国有企业(比如供水和供气公司)的绩效。

增加竞争

增加竞争对改善国有企业绩效也很重要。对于那些涉足自然垄断行业的国有企业来说,增加竞争既不可能,也缺乏社会效率。但是,仍然存在通过竞争压力来提高国有企业效率的情形。

实际上,在许多国家,国有企业与私有企业在非自然垄断领域存在激烈的竞争。例如在法国,1996年以前一直归政府所有的雷诺汽车就面临私有的标致汽车和其他外国车厂的直接竞争。甚至因为贸易保护和补贴而在国内市场处于实质垄断地位的国有企业,像巴西航空工业公司、浦项制铁,也会因为强制出口而面临国际竞争。

由于所有的产品和服务至少是可部分替代的,即使是自然垄断领域的国有企业也能受到竞争的刺激。例如,英国的国有铁路公司1980年代在某些局部市场就曾面临汽车运输公司相当强烈的竞争。

竞争并不总是来自私有部门。如果可行,也可以通过设立另一家国有企业的方式以增加竞争。1991年,韩国就建立一家新的国有企业(Dacom,数据通信公司)专门从事国际电话业务,目标直指已经处于垄断地位的国有电话业务商(Korea Telecom,韩国电信)。这一举措带来了韩国整个电信行业1990年代服务效率和服务质量的提高。

理论上讲,人为地将自然垄断行业根据区域进行拆分,并依据各自的业绩来奖惩,也可以起到增加竞争的作用。这种引入竞争的过程可能伴随着私有化(如英国铁路系统的改革),但在国有制之下引入竞争也是可行的。这种方法被称为"标尺竞争"。不过不幸的是,特别是在那些监管者没有充分的能力来对复杂的业绩进行衡量的发展中国家,这种方法应用的效果不佳。此外,就网状产业(例如铁路)而言,区域间增加竞争所带来潜在收益,必须要能够抵消由于区域分割导致的协调失灵而增加的成本。英国铁路私有化项目之所以惨败,就是因为铁路私有化虽然造就了许多区域运营商,但事实上相互之间几乎没有竞争。

政治和行政管理改革

在一些国家,设立国有企业被作为比其他方式更好处理某些问题的机制,因为"最优"方案在政治上很难推行。在这种情况下,尽管肯定不容易,但是必须通过政治和相应的制度改革使得"国有企业"这种政策模式能够趋向"最优"。

例如,由于政府没有提供失业保险计划,也不能通过公共工程项目创造更多"生产性"岗位,因此国有企业被要求保留不必要的工人。在这种情况下,一个更好的方案是提供失业保险计划和创造公共工程项目,使得政府不必创造这种"虚假"就业,但是这样做往往需要就额外征税或者扩大政府赤字达成政治共识。

为了确保政治改革的有效,必须同时进行行政管理改革。除非这些监控国有企业的官僚机构是称职的,否则为他们创造好好干事的政治空间也不会起到作用。

行政改革涉及方方面面。提高公务员的相对薪酬(relative pay)可帮助政府招募更加优秀的人才和减少腐败。同时也需要改进公务员的培训,培训同样需要涉及方方面面的知识,而不仅仅是经济学知识的培训。给公务员反复灌输公共服务道德,同时设计一个适当的工资级差表将是非常有用的;即使没有支付私人部门那么高的工资,许多公务员还是愿意为这个国家的美好未来工作。不过这种差距必须控制在他们能忍受或负担的限度内。

所有这些都需要时间,但我们无需理睬那些流行的观点,比如缺乏行政管理能力的发展中国家政府不应该尝试任何"困难"的事情。一个穷国不需要,也确实不可能,先建立起一个组织完备的经济管理官僚体系而后再来发展经济。更重要的是,政府官僚体系的行政能力可以在一个相对短的时间之内得到提高。

自然资源的租金如何管理

由于不可再生的矿产资源并不是由其土地所有者的努力所创造的,因此多数人认同应该将其与其他财富资源区别对待。此外,随着这些自然资源被一部分人开采,其他人包括子孙后代将无法再利用它们。这就是为什么多数国家将矿产资源纳归国家所有的原因。这也意味着矿产资源越多的国家越易于拥有比较大的国有企业部门。另外,在多数国家,特定的可再生资源的开发,诸如森林和渔业,出于可持续的原因也受到公共管制。在另一些国家,这些资源中至少部分是公有的。因此,自然资源的管理可以借鉴国有企业管理中的一些重要原则。

自然资源租金的使用

管理可再生资源的挑战甚至比管理不可再生资源更大。就前者而言,好的管理可以保持这些资源的持续性,免遭衰竭危险,就后者而言,再好的管理也无法保持不可再生资源永远持续。但是,即使是对于不可再生资源,对资源租金使用模式、价格变动以及所谓"荷兰病"的管理中采用的政策不同,结果也是非常不同的。

关于自然资源租金的使用,经常被推荐给发展中国家政府的方案是,出售资源开采权、靠资源出售产生的收益为生。主张这种观点的人强调,发展中国家缺乏有效开采资源和谨慎管理相应所得的能力。

这种方案在理论上可行,尤其是短期来看,但是在实践中要想获得潜在的收益,就需要两个严格的条件。其一,发展中国家政府应该以恰当的方式设计出售自然资源开采权的合同;其二,在资源开采权出售和租金收取的过程中应该没有腐败。在发展中国家,这两个条件经常无法满足。

更重要的是,长期来看这并不是一个非常好的方案。与"资源诅咒(resource curse)"的流行说法相反,可再生和不可再生的自然资源能够创造许多上下游产业,因而可以成为经济增长的引擎。例如,森林资源能延伸到的下游产业如造纸和家具制造业,上游产业如伐木机械和土方机械。紧接着,家具制造业可以拉动其上游的金属制品业(诸如钉子、铰链)和化工行业(比如油漆)。

发达国家的例子显示,自然资源并不必然导致所谓的"诅咒"。一些发达国家已经将它们的资源禀赋转化成自身的优势,比如美国(丰富的矿产、森林和渔业资源)、加拿大(丰富的矿产、森林和渔业资源)、澳大利亚(丰富的矿产资源)、瑞典(铁矿、森林)、芬兰(森林)和挪威(石油和天然气)。即使在发展中世界,也有一些国家如马来西亚(森林、锡、石油和天然气)和博茨瓦纳(钻石),其自然资源管理得相当好,并未演化成"诅咒"。

考虑到自然资源可以带动潜在的上下游产业从而促进经济的发展,发展中国家的政府应该寻求构建可以长期有效开采自然资源的国家能力(national capabilities)的途径。例如,国外石油公司不想转移钻井和炼油的关键技术给巴西,巴西政府通过国有的巴西国家石油公司,大力投资并成功研发了这些技术能力。

即使决定出售开采权,也应该用心选择恰当的合同形式,即到底是采用准入许可、合资还是产品分享安排。因为一个国家的发展轨迹很难准确预测,因此这些开采权合同应该设定为在相对较短的一段时期(10年或20年)之后重签,以便可以及时根据国家能力的发展进行重新评估,以采取不同措施。还有,如果给予或者出售开采权给外国公司,出售程序和相应的合同应该对外国公司的技术、管理和生产能力的转移给予明确规定。这可以通过让其与本国企业(通常是国有企业)签署合资协议,或通过对转移能力的明确要求(诸如技术转移、管理培训和工人培训)的方式来实现。资源拥有国就可以凭其自己能力的提升在将来更好的开采资源。

用租金投资

长期来看,比租金收入分配方式更重要的是租金收入的投资方式。对于这一点,下面这段引自斯蒂格利茨的文字非常有启发性:"我们可以将自然资源(石油)当作资本品。它们就是一种资本品,是一种藏在地下的资本品。当你出售石油时,你正在将国家的财富从地下转移到地上。这个国家因此变得更富还是更穷呢?这取决于你怎么使用这笔钱。如果你仅仅将之用于消费,那你可能变得更穷。虽然你过去曾拥有财富,但现在你将不再拥有它们--它们已经消失了。如果你将它们从地下转移到地上,并且将这些石油转化为道路或资本品,如果这些替代石油的资本品产出率很高,那你将变得更加富有。这类似于投资分配问题:你将一种形式的资本转化为另一种形式的资本,在这个过程中,如果后一种形式的资本拥有更高的产出率,你将变得更加富有。"

投资于金融资产

用自然资源租金投资的最简单方案就是设立一个专门的投资基金,从而不断从中获得收益,挪威的石油基金(现在称政府养老基金)是最著名的案例。考虑到自然资源价格易波动的特征,这些基金也被一些国家作为"稳定化基金",用以抹平其收入和开支。

尤其是当资源租金突然增加的时候,短期内,投资于国外金融资产是一个颇有吸引力的方案。这出于两个原因的考虑:首先,经济的吸纳能力不可能快速增加,因此租金可能被投资于低回报的项目;再者,将资金保留在国外将有利于减少本国货币升值的压力,因此可以减轻"荷兰病"。

不过,安全的金融资产(比如美国债券)不可能带来高回报;而投资于高风险的金融资产,尤其是在国外金融市场,只能作为发展中国家的最后选项,特别是考虑到这些国家缺乏金融专业知识。更重要的是,把资源租金用于金融投资不可能提高本国经济的生产能力。这对挪威这样的发达经济体可能不是什么大问题,但后发国家则仍然需要对其薄弱的生产能力建设进行投资。因此,就自然资源租金收入的管理而言,投向金融资产通常是最"安全"的选择,但长期来看,发展中国家则需要对生产能力建设进行投资,对金融资产进行投资的方案只能作为自然资源租金突然大规模增加时的一个短期措施。

投资于基本能力建设

自然资源租金可以用于经济领域"基本"能力的建设。例如,它们可以用来改善医疗保健、基础教育或一般的基础设施,以此提高经济的整体能力,而不仅是某些特定产业。

因为很少有人会反对对社会"基本"能力进行投资,这种投资是政治上较为安全的选择,对于那些较为贫困的后发国家来说,这也是经济上的必然选择。然而对于大多数已建立起许多基本能力的发展中国家而言,一旦它们跨越了需要对"基础教育"或者最基本的基础设施进行投资的阶段,就需要更多的针对特定能力进行投资。我们必须决定我们是要培养化工工程师还是电子工程师,也需要下定决心去决定是修建纺织城和港口之间还是森林与港口之间的高速公路。

因此,除了最穷的发展中国家外,仅有一小部分自然资源租金应该被用于基本能力的投资,其余部分应该用于发展那些对未来经济升级所必需的专门能力。

相关的多元化投资

另一个自然资源租金的投资方案是对相关行业进行多元化投资。例如,瑞典成功从森林资源转向发展造纸和家具制造,再到发展造纸、家具制造机械,最终转向发展高品质的家具设计和生活服务业(如宜家公司)。同时,瑞典也成功地从铁矿资源转向发展钢铁工业,然后发展钢制品产业,包括轮船、汽车和军备。另一个例子是,马来西亚在从生产棕榈油到对棕榈油进行提炼的转化过程中特别成功,从橡胶转向生产轮胎也比较成功。

当然,相关领域的多元化发展是一个往前看的"自然"选择。但就大多数自然资源而言,相关行业多元化的范围非常有限,比如能从咖啡或渔业扩散出来的行业就较少。铁矿、森林和石油等资源确实具备很大的潜力去带动相关多元化行业的发展,但如果相关行业发展至价值链的顶端,那就也需要发展一些不相关的行业。例如,铁矿和汽车制造业有"关联",因为汽车制造业需要很多钢板,而汽车制造业的发展同时还需要很多与铁矿"不相关"的行业(如电子、玻璃、橡胶和油漆)。因此,除非这些不相关的行业也同时发展起来,否则即使那些有很高潜力带动其他产业发展的自然资源,也只能停滞于低附加值的活动之中。

因此,资产资源能直接带动相关产业发展的潜力应该被全面开发,从更长的时期看,还需要转向发展其他不相关的多元化上来,尤其是那些活跃的技术领域。不相关行业的发展是发挥相关行业带动作用最大化的必要条件。

不相关多元化的投资

如同上文所说,即使是广泛使用的资源,例如木材和铁矿石,其带动的或者升级后的行业仍较为有限。因此,为了实现长期可持续的发展,国家需要将自然资源租金用于发展那些技术最具活力的不相关行业。

诺基亚,一家著名的芬兰手机公司,提供了一个成功将自然资源租金用于不相关多元化的最佳案例。它从一个伐木公司起家,逐步转向生产橡胶、电缆和电话交换,然后从事电子和移动通讯行业。有趣的是诺基亚集团经营了17年的电子公司才开始赢利,这意味发展不相关行业经常需要一个长期的成长过程。

由于成长阶段较长,因此发展不相关的其他行业是一个最艰难的方案。这也需要一个长期产业规划。对于那些缺乏行政管理能力的发展中国家来说,这种产业规划确实较难管理。但如同我们在诺基亚案例中看到的,那些充满技术活力的不相关多元化行业投资往往可以带来最高的回报。总之,长期来看,应该致力于从以自然资源为基础的产业转向不相关的多元化产业,考虑到这一成长过程较长,中短期则需要其他的能快速得到回报的方案予以补充。

选择正确的政策组合

自然资源租金的多元化投资(相关或不相关)应该建立在一个持续一致的发展战略之上。该发展战略的实施可能是通过国有企业,也或者用资源租金对设立新产业的私有部门企业提供补贴(直接或间接地通过关税和其他形式的贸易保护)。

在使用自然资源租金过程中采用的政策组合--包括金融投资、基本能力构建的投资、相关多元化的投资、不相关多元化的投资,将会因国家的不同而有所差异。或者这四种方案都有涉及,只不过不同方案的相对重要性有所差异,即使对同一国家,各方案的相对重要性也会随时间而变化。

例如,在发展的早期阶段,金融投资和基本能力建设投资更为重要,而随着经济的发展,其他两个方案将变得更加重要。相关多元化和不相关多元化投资的相对重要性也是交替的。国家首先需要不相关行业的多样化发展来跃升到一个新的阶段,而在进入一个新产业之后,则需要相关行业的发展来巩固。

自然资源租金管理的政治经济学

人们对自然资源管理的一个主要关切点就是自然资源越来越容易招致腐败。

一些人认为矿产资源通常天然集中在一起(所谓点资源,point resources),因而容易被"偷盗"或"掠夺"。他们认为资源的高掠夺性使得防止腐败和私人寻租(通过政治和暴力)更加困难。相反,他们指出农业资源(比如咖啡和可可)更加分散(所谓分散的资源,diffuse resources),需要持续不断工作才能获得收入,因此掠夺更加困难。

这种说法有些道理,但资源的自然属性并非既定不变的。尽管凭借国家的政治和行政能力也可以使农业资源高度集中,但一个由正直人群组成的且受到公民社会良好监督的政府,也可使得掠夺地理上非常集中的资源变得十分困难。

非洲的各种营销委员会可能是集中农业资源的最知名机制。事实上不太有名但同样重要案例还有中国台湾和韩国,它们几乎完全集中了大米产出。在这两个地方,大米被强制销售给国家控制的农业合作社,合作社对化肥供应和灌溉系统的控制使得农民事实上是无法退出的。相反,通过建立石油基金和拥有"廉洁"政治体制的福利国家,挪威已经可以公平合理地分配其石油收入。

因此,掠夺性更可能是政治和制度衍生的结果,而不是自然资源永恒不变的自然属性。所谓的"资源诅咒"不是不可避免的。如果特定资源的掠夺性和由它们而滋生腐败的可能性不是天生注定的,那么,寻求设计自然资源租金管理体系的方法,让腐败更少,实现资源租金分配的公平合理和可持续发展,就是完全可能的。

首先要做的事情是设计一个不容易滋生腐败的自然资源开采权分配制度。这种制度必须是透明而简单的,外部人易于监控。如果这个制度能够比较经常的接受评议就更好了,这样,错误的决策就能很快得以纠正。

同时,建立一个透明的资源租金专用基金,而不是将之分散于许多不同的用途,也是一个好主意。这将使得对资源租金基金使用的监督更容易,确保其可持续发展和公平利用,防止被滥用。

保持合理的透明度、正规的审计和责任追究制度,专用基金将更容易受到监控。正如前文关于国有企业管理的讨论中所提及的,可以通过加强单一监督机构的监控责任来改进监督效率。阻止权力滥用、腐败和诈骗不是件容易的事情,斯蒂格利茨指出,甚至在美国这样的国家,针对资源租金的欺骗也是普遍存在且不容易被侦查的。但是,我们必须积极的努力以确保财富属于这个国家的每一个人,包括未来的子孙后代,而不是一小部分人。

周建军译,何建武校

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