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张夏准:私有化不是国有企业改革的出路

红旗文稿2010.12
当讨论国有企业问题的时候,许多人经常不言自明地假设私有企业被他们的所有者很好地控制着,而不讨论私有企业的代理问题。如果我们将理想化的私营经济部门与现实中的国有企业作比较,毫不惊讶,前者会优于后者。但现实世界中,并没有清晰、系统的证据表明国有企业是经济的负担。私有化不是解决国有企业问题的出路。

公共投资在任何扶贫经济战略中都是非常重要的。为数众多的经济体凭借庞大的国有经济部门取得经济成功,而许多不成功的经济体国有经济部门非常小。国有企业和私有企业面临的问题都非常类似,诸如委托代理、搭便车和软预算约束问题。当讨论国有企业问题的时候,许多人经常不言自明地假设私有企业被他们的所有者很好地控制着,而不讨论私有企业的代理问题。如果我们将理想化的私营经济部门与现实中的国有企业作比较,毫不惊讶,前者会优于后者。但现实世界中,并没有清晰、系统的证据表明国有企业是经济的负担。私有化不是解决国有企业问题的出路。如果政府有能力实施好私有化,政府就有能力经营好国有企业;反之,如果政府没有能力经营好国有企业,政府也不会有能力实施一个好的私有化。

一、支持国有企业的例子

尽管有很多流行的认识,被商业媒体和当下庸俗的见解和说法所鼓吹,但国有企业仍旧是有效率且运行很好的。这听起来像是平庸的陈词,但是,考虑到对国有企业偏见之深,用这一点开始我们的讨论是非常重要的。

新加坡航空公司,经常被评选为世界上最好的航空公司,是一个国有企业。新加坡航空公司57%的股份,被新加坡政府的控股公司淡马锡控股持有。淡马锡控股是新加坡财政部100%控股的公司。备受尊重的印度交通运输管理局也是一个国有企业。世界级的企业诸如巴西的区域喷气式飞机巴西航空工业公司、法国汽车制造商雷诺和韩国钢铁生产企业浦项钢铁公司最初都是以国有企业取得成功的,国家至今仍旧对巴西航空工业公司和雷诺汽车公司施加着重要的影响。

事实上,为数众多的国家凭借庞大的国有经济部门取得经济成功。除了新加坡航空公司,新加坡政府不只在电话通讯、电力、交通和港口等"通常"部门拥有企业,而且在半导体、造船、工程、船运和银行拥有企业。新加坡可以说是世界上拥有最大的国有经济部门的国家之一。中国台湾省凭借其巨大的"国有"经济部门取得了经济"奇迹"。整个20世纪下半叶,奥地利、法国、挪威和西德也有庞大的国有经济部门,且运作很好。特别是在法国,国有企业经常被置于产业现代化的最前沿。

相反,许多不成功的经济体国有经济部门非常小。根据世界银行的一个报告,即使在1990年代大规模的私有化之前,阿根廷的国有经济部门比重不到40个发展中国家平均水平的一半。在1978到1991年,相比40个发展中国家国有经济部门仅占国内生产总值10.7%的平均水平,阿根廷的国有经济部门仅占国内生产总值的4.7%,韩国是9.9%。菲律宾,另一个被当作"发展失败"的例子,其国有经济部门甚至更小。而同一时期,菲律宾国有经济部门占国内生产总值的比例是1.9%,仅仅是韩国9.9%的1/5多及40个发展中国家平均水平10.7% 的不足1/5。然而,阿根廷和菲律宾却常常被当作因存在大规模公共部门而失败的典型。

此外,现实生活的事例也经常与"私有好、公共坏"的传统说法相悖。关于国有企业的存在,还有一些值得信赖的理论。经常被提及的例子是自然垄断。这种情况存在于产业的技术要求只有一个供给者能满足的情形。当自然垄断存在的时候,供给方能凭借高价勒索而榨取高额利润。如果遭遇买方垄断市场(单一买方),一个自然垄断者也能通过砍价剥削为其供货的供应商。当垄断企业不能生产(或买)社会所期望的产出时,这样不仅导致经济剩余的不平等分配,而且导致经济无效率。在这种情况下,应该有对国有企业的严厉措施和监管去阻止自然垄断的滥用。另一个国有企业的解释是资本市场失灵,私营部门的投资拒绝进入短期之内有风险的金融项目,即使这样的项目在长期有很高的回报。例如,由于私营部门认为钢铁项目的风险太高,韩国政府建立了钢铁制造商浦项钢铁公司。这个风险投资被证明是如此成功,为何私营部门不去投资呢?这是因为资本市场有对短期收益的内在偏见、不喜欢风险,大规模项目带有很长的"怀孕期"。资本市场失灵的一个明确做法就是政府建立开发银行来融化风险,进行风险投资,而不是建立和运营生产性国有企业自身。然而,在大多数发展中国家,私营部门的企业家才能是非常缺乏的。即使存在开发银行,必要的风险投资也没有被建立。在这种情况下,对付资本市场失灵,建立国有企业会比建立开发银行更有效。

浦项钢铁公司的例子能解释国有企业的另一种典型看法,就是关于外部性问题的看法。浦项钢铁公司,在政府的干预下,没有滥用它的垄断地位去榨取利润,反而,它把生产获得的利益转移给产品的买方,使整个经济都受益。韩国政府投资浦项钢铁的"社会"回报(或者说对整个经济的回报)远远高于"私人"回报(或者说只给公司的回报)。这种私人回报和社会回报的差异,经济行话称外部性,是建立国有企业的另一个理由。

国有企业可能建立起对公平的关切。例如,如果听任利润最大化企业的摆布,生活在偏远地区的人们也许不能享有邮政、用水和交通的基本服务。在这种情况下,国有企业可能是确保全体公民普遍享有基本服务的捷径。另一个例子:私营的养老金和健康保险体系拒绝接受"高风险"的群体,这些人通常是穷人。国有企业运营这样的体系将确保最容易受到伤害的群体得到重要的社会保障。理论上,如上所有关于国有企业的种种讨论,除了道德关切,在一个能平等分配私人利益和社会利益、且在一个适当管治和税收、补贴机制下,私人企业也能够实现。例如,政府可以补贴从事高外部性活动(诸如研究和开发)的私有企业。 因此,这好像表明国有企业不是必须的。 但是,这忽略了一个要点:管制或税收补贴机制都涉及合同协议(明的直接管治或者暗的税收、补贴机制),管理起来都是需要成本的。

在经济学教科书的理想世界之外,明确合同内容的所有条款是不可能的。例如,管治的价格上限或者补贴的总额可能需要被修改。这些合同修改通常涉及很多次协商甚至法律调解。所有这些能导致实质成本的东西,经济学行话称之为"交易成本"。

当然,由国有企业而不是在政府管治和税收、补贴机制下的私有企业造成的交易成本的减少,必须抵消国有企业运行的"组织成本"。更重要的,企业层次的低透明度,相比更多的合同安排,使得前者更易受政治和更严重的腐败影响。但是,即使考虑"组织成本",交易成本的存在意味着建立一个国有企业、通过内部的政府指示处理无法预期的事情,比起通过建立一些基于合同的机制来实现目标,成本通常是更低的。这种事情尤其发生在国有企业通常从事的活动中,比如那些市场价格信号不存在(比如自然垄断)或不可靠(比如外部性)的活动。这对于那些法治能力比行政管理能力更缺乏的发展中国家尤为适用。

二、反对国有企业的例子及其局限性

除了支持国有企业的理论解释和众多国有企业运作良好的例子,也有证据表明很多国有企业是运作不良的。为什么?最重要的解释包括两个方面:委托代理问题和搭便车问题,这两个问题都基于个人追逐利益的假设。

根据定义,国有企业是被不拥有企业的经理人来运营的。这种论调认为,在人追逐自我利益的条件下,没有国有企业经理人将像作为企业所有者的经理人那样有效率地经营企业。假定个人是国有企业的所有者(委托人),就能很好的监控企业的经理人(它们的代理人),上述问题将不再存在。然而,由于很难证明企业的糟糕业绩是由于经理人的卸责或者超出他们的控制所致,委托人的监控将总是不完美的,最终导致没有效率的管理。这被称作是委托代理问题。

此外,公民个人也没有激励和手段去监控国有企业经理人。公民个人去监控国有企业经理人的行为是个人的单独行动,而改进管理的收益却是所有人的。因此,个人没有激励去监控国有企业经理人。这意味着,最后没有人监控国有企业经理人。这就是所谓的搭便车问题。

委托代理问题和搭便车问题是真实存在的,并且对解释糟糕的国有企业业绩也是非常重要的。这些理论也适用于所有权和经营权分离的大型私有企业。如果私有企业被它所雇佣的经理人经营,而且企业有数量众多的小股东,那么,经理人将有激励将其努力置于一个次优的水平(从股东的角度看),而个人股东却没有足够的激励去监控经理人。换句话说,对经理人的监控是一个"公共品",而对这个"公共品"的提供既是国有企业也是私有企业面临的问题。

事实上,在某种情况下,对国有企业的监控应该比对所有权分散的私有企业更容易。一方面,如果国有企业被无效运行,公众(包括纳税人)的贡献将会被浪费。公众可能像私有企业的股东一样有巨大的激励去约束国有企业的领导人。另一方面,在中央集权的管治架构下运作的国有企业,是比较容易被监控的。在国有企业部门,常有一个或几个明确的机构负责监控国有企业的业绩,例如相关的部、公共控股公司、政府审计署、专门的国有企业监督机构。然而,除非一些股东足够大,从而能够提供监控的"公共品",否则,经营权和所有权分离的私有企业不可能采取这样的一致行动。的确,我们可能会说政府就是为解决此类"公共品问题"而建立的,对被雇佣的国企经理人的监控只是一个例子。

更重要的是,事实上很多公司,尽管经营权和所有权分离,不管国有的还是私有的都运作得很好。这表明,对企业好的管理比给与个人物质激励更重要。个人的自我利益不是人类的惟一追求。在企业工作的人不仅被"利己"的东西(诸如薪水和权力)所激励,还有对企业的忠诚、对同事的责任感、敬业精神、诚实、尊严、工作伦理和其它众多的道理观念。就国有企业而言,有额外的激励需要考虑,诸如爱国主义、对公共服务的献身、对社会正义的关心、为一个"顶尖"企业工作的自豪等等。这些激励问题很重要,我们却对之熟视无睹。

如果国有企业和那些所有权分散的私有企业的内部运作有一些相对小差别,那么,哪些因素能区分它们呢?一个明显的因素是,作为公共企业,国有企业通常遇到的所谓"软预算约束"问题。这种论调通常认为,作为政府的一部分,如果亏损,国有企业能得到额外的资金,如果有破产的威胁,国有企业可以用公众的钱来拯救自己。这样,国有企业的预算范围似乎是可延展的,或"软的"。"软预算约束"这个词,是匈牙利经济学家科尔奈创造的,用以解释中央计划下的社会主义企业行为,但也被应用于资本主义经济的国有企业。例如,永远不破产的印度"有病企业",就被当作国有企业软预算约束的例子,经常被提及。

诚然,政治因素导致的或政治维持所造成的软预算约束鼓励了这种松散的管理,因此预算应该被"强化"。然而,也应该注意到,软预算约束并不仅仅是国有企业所有权产生的后果。如果是政治上足够重要,诸如存在大量就业的企业或是军工、医院等政治上敏感的产业,私有企业也同样有软预算约束问题。尽管国有企业比私营企业在政治上容易得到更多的支持。有趣的是,很多帮助大量私有企业摆脱困境的政府却被公认为自由市场政府。

我们承认软预算约束的存在,但有必要强调软预算约束并不必然造成国有企业经理人的懒惰。为什么? 如果是一个职业经理人,不管他经营一个国有企业还是私有企业,他都知道糟糕的管理会受到严厉的处罚。例如,他们的薪水会被削减,甚至会失去工作。因此,他们不会有激励去胡乱经营企业。确实,如果我们相信完全的追逐私利,对经理人来说关心的是他的个人福利,而不是他的公司能否在政府的帮助下存活。如果他们知道糟糕的管理会招致制裁,政府帮助企业脱困的可能性就不可能引发管理不善。因此,即使承认软预算约束对国有企业影响的巨大可能性,只要国有企业经理对国有企业管理负责,软预算约束对国有企业效率的负面影响将会被削减。这部分的讨论显示,公有制,就其自身而言,不管由于所有权分离还是政治影响,对国有企业的管理不善是可以避免的。所有这些针对国有企业的关键讨论,如委托代理问题、搭便车问题、软预算约束问题等,都可以适用于所有权分散的大型私有企业。

三、私有化是解决国有企业问题的出路吗?

尽管没有妨碍国有企业业绩出色的特别壁垒,但作为一个整体,在许多发展中国家,国有企业的业绩要逊色于私有企业。出于这个原因,私有化作为一种改善国有企业业绩的手段,一直以来倍受吹捧。不幸地,这种思路表现了一种悖论。本质上,它表明如果政府有能力实施一个好的私有化,政府也有能力运作好国有企业;反之,如果政府没有能力运作好国有企业,政府也不可能有能力去实施一个好的私有化。

从1980年代至今,私有化被普遍认为是改善国有企业业绩的主要甚至唯一的方式。援助国政府的经济打手、世界银行、国际货币基金组织确保把这种观点在发展中国家和转型经济体实施。近年来,随着私有化的被推行,虽然这种信念在减少,但私有化仍旧被认为是解决国有企业相关问题的当然出路。私有化成为了决策者改善国有企业业绩问题的一个明确选项。然而,有很多除私有化之外的方式能改善国有企业的业绩。此外,很多人总是错误地假设,要么完全私有化,要么完全国有化,事实上有很多种"第三条道路"的中间做法。政府可以卖出国有企业的一部分股份,但保留大部分的股份或者一个控股的股份。政府出售国有企业给私有的"合作社"也有可能,诸如出售机场给航空"合作社"。即使我们对 "第三条道路"不感兴趣,私有化仍涉及影响其效果的一系列现实问题,它仅仅在条件适当的时候才能实施。

第一,经验显示,对盈利的国有企业,私有化对业绩没有影响,所以政府应该集中精力把那些不能盈利的国有企业私有化。不幸的是,私有企业并不总是购买不能盈利的国有企业。因此,为了使私人部门对业绩糟糕的国有企业有兴趣,政府必须经常对国有企业进行投资或者重组。这将引发一个困境--如果政府所有制之下的国有企业业绩能被改善,为什么要首当其冲将其私有化呢?的确,通过私有化之前的预先重组,被私有化的企业生产率被提高了。这显示重组比私有化更重要。因此,很多国有企业的问题,可以通过没有私有化的企业重组解决。

第二,私有化的特别进程涉及财政支出,这将给手头紧缺的发展中国家政府带来严重的问题。国有企业的评估和股票市场上股份的发行,都是要花钱才能运作的,尤其是这些事情由昂贵的国际会计公司和投资银行来运作更为费钱。但这是发展中国家常常不可避免的事情,发展中国家没有这样的国际会计公司和投资银行。

第三,在许多国家的私有化过程充满腐败,大量潜在的收益最终会流入一些内部人的口袋,而不是政府的金库。这种腐败的转移有时候是非法的,比如通过贿赂;但经常也是合法的,例如,政府"内部人"在这个过程中充当顾问。这简直是讽刺,一个经常提及的反对国有企业存在的论据就是国有企业充满腐败。然而,一个悲哀的事实是:一个在国有企业中未能控制或者消除腐败的政府,是不可能在国有企业私有化的时候突然有能力阻止腐败的。的确,这种腐败激励他们进入私有化的进程,并不惜一切地推动私有化,因为这意味着他们将不必与他们的继承人一道分享腐败,可以将所有未来的腐败梦想"变现"。应该补充,私有化并不必然减少腐败,私有企业也可以腐败。在"喧嚣的九十年代",即使在管治良好的美国,错误的会计和内部人交易演变成了巨大的问题。

第四,私有化将对政府的管治能力造成巨大的负担,特别是假如进行了大规模的私有化。当国有企业是自然垄断的时候,没有相应管治的私有化将使事情变得更糟。这样,无效率且不受约束的私人垄断将取代无效率、但受约束的公共垄断。地方政府的管治能力是非常糟糕的。在政治分权化和"让服务提供商更贴近人民"的名义下,世界银行和援助国政府近来强迫将国有企业基于地域原则分成若干小单位,并将管治功能甩给了地方政府。这事纸面上看起来似乎不错,但是考虑到地方政府管治能力严重不足的现实,从效果来看,这经常导致管治真空。

第五,私有化的时机和规模问题也很重要。例如,在一个相对短的时期内尽量出售众多的国有企业(所谓的"大拍卖"办法)弱化了政府的讨价还价能力,因此降低了私有化可能的收益。另一个例子,其他条件不变,当股票市场下跌时,尝试私有化将减少私有化的收益。在这个意义上,设置一个私有化的最后期限(这是国际货币基金组织和一些国家的政府愿意采取的行动)是一个坏主意。因为这将迫使政府不顾市场情况而私有化。如果政府搞错了私有化的时机和规模,出售国有企业的价格将会偏低。

第六,私有化应该有"正当"的理由。私有化应该是为了改善企业的业绩,而不是搞钱的工具。例如,1990年代的许多拉丁美洲国家,大规模的私有化是为了在短期之内筹措大量外汇。私有化的收益用于支付对外负债、金融消费的狂欢(主要进口商品)以及支撑起一个不可持续的外汇汇率。此类私有化收益的"滥用"应该被避免。

第七,发展中国家的国有企业,特别是在拉丁美洲,经常被卖给来自外国的国有企业。例如,国有的西班牙航空公司伊比利亚买走了大量的拉丁美洲航空公司,而国有的西班牙电话公司买走了大量的拉丁美洲电话公司。如果公有制和管理是问题,一个国有企业卖给另一个国有企业是相当奇怪的,尽管这个国有企业是外国的。对这种现象的解释是,政府就不会向这些已归外国所有的公司提供软预算约束了。然而,非常普遍,外国的国有企业,基于自身庞大的规模以及拥有它的本国政府掌控的庞大国际政治影响力,比本国的国有企业有更大的政治能量。

第八,要注意把私有化的合同搞好。有大量的问题出在这里。这类问题之一是(被)私有化的国有企业的买主违反合同。企业(买主)榨取了原国有企业的利润然后一走了之;当利润变负时候,把问题留给政府来处理。私有化合同应该包括,合同违约时对资产重新收回的完备手续条款。一个相关问题是企业的业绩规定。这里一个重要的挑战是使用正确的业绩指标。例如,在诸如供水之类基本服务的合同里,利润率可能并不是最好的业绩指标。另一个挑战是阻止企业(应该是跨国公司),例如利用转移定价,破坏业绩规定(诸如投资规定等)。可见,私有化成功的必需条件非常之多。现实中,许多条件是不能被满足的,特别是在一些发展中国家。毫不奇怪,许多私有化的尝试已经失败了。

如果公有制自身不是国有企业表现不佳的惟一或者最重要的原因,私有化也不可能是国有企业问题的有效解决之道,它涉及很多现实的问题。因此,私有化应当被当作改善国有企业经营的最后方法,而不是首选的方法。作为私有化的替代方案,进行组织改革、增加竞争、改善管理都是重要的。

(作者:英国剑桥大学经济系教授、韩裔经济学家;周建军 译 译者单位:中国经济时报社)

*本文节选于联合国经济社会事务部(UNDESA)2007年6月号的"国家发展战略"政策建议之"国有企业改革",原文是应2005年联合国世界峰会所做的"国家发展战略"六个政策建议之一,本刊发表时有所删节,题目为编译者所加。感谢联合国经济社会事务部、联合国助理秘书长乔莫(Jomo.K.S)博士和张夏准教授对本译文的授权、支持和建议。

 

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