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萧武:警惕某些钉子户与媒体垄断正义--理解拆迁

绿叶2011.1
拆迁是城市化和工业化的前提,又能让拆迁户拿到补偿,这本来于国于民于公于私都是好事。政府与拆迁户的最佳选择,就是在博弈的基础上达成共赢,但是,当前另一种趋势却愈演愈烈:某些媒体刻意贬低政府,抬高钉子户,夸大政府与拆迁户的对立,结果让政府与拆迁户双输,或者让钉子户漫天要价,损害了全社会的利益,而媒体却借机成为为民请命伸张正义的意见领袖。钉子户与媒体,能永远代表正义吗?

由于《国有土地上房屋征收与补偿条例》征求意见,拆迁再度成为社会关注的焦点话题。而在这之前的一个半月,刚出现过闹得沸沸扬扬的“宜黄事件”。

这当然不是什么新现象。近十年来,拆迁纠纷就一直是公共领域的重要话题之一。几乎每次出现强制拆迁遭到抵制的钉子户事件,都会引起社会轰动。其实,稍微关注过这些事件的人都会发现,作为主要的信息提供渠道的媒体告诉社会公众的钉子户的故事都大同小异、千篇一律:政府征地,强制拆迁,老百姓拒绝,双方对抗。而每一次这种被重复的故事背后,都基于同一个逻辑,强势的政府蛮横无理,弱势的老百姓哀告无门,只好自焚、自杀,把自己的身体以至于生命作为与政府博弈的筹码。最后给社会公众造成的印象是,不仅是强制拆迁,所有的拆迁都成了政府欺压老百姓的暴行。

事实真的是这样吗?



一、拆迁本是多赢



拆迁是好事还是坏事?本来,这应该是一个不用讨论的问题,但因为现在的舆论里已经成了彻头彻尾的坏事,所以只好从这个问题开始。

拆迁涉及的主要是三方面的利益:政府、开发商和居民家庭。这里的居民家庭又可以分为城市家庭和农村家庭。所以,我们分别来看拆迁对各方的影响。

对政府而言,拆迁的好处是显而易见的。通过拆迁和土地开发建设,政府可以得到一大笔收入。自从1994年分税制改革以后,各级地方政府的财政收入状况就一直处于很脆弱、很危险的状态,尤其是省级政府以下的市、县、乡三级政府。在1990年代后期,乡政府财政破产是众所周知的秘密,以至于要由财政负担的学校老师等单位发不出工资,只好用从当地企业借来的工业产品实物代替。而在2000年以后,随着土地开发在全国成为风气,各级政府的财政钱包很快都鼓起来了,财政状况大大好转。

由于制度设计上的漏洞,确实出现过不少各级官员利用职权贪污腐败的案例,但总体而言,土地开发带来的财政宽裕仍然是利远远大于弊的。别的不说,仅仅是全国各地进行的大规模基础设施建设,最主要的资金来源实际上就是土地开发。发端于上海、后来风行全国的“投融资平台公司”模式,说穿了,最主要的就是土地开发经营,以第一轮土地开发经营中的盈余的一部分作为资本金,向银行融资,再进行第二轮开发,剩余的部分则被作为公用基础设施建设的资本金。所以,近十年来各级财政都被称为土地财政。土地财政确实带来不少问题,但好处也是实实在在的,近十年来的铁路、公路、高铁、基础设施建设,都是现在能够切切实实带给老百姓好处的。

开发商自然不用说。虽然土地价格越来越高,但开发商拿地的积极性仍然高涨,就已经能够说明问题了。

对城市家庭来说,好处也很明显。虽然说被拆迁到了相对较偏远的地方,但政府在拆迁的同时,往往都会答应在动迁房建设的时候进行一定程度的配套设施建设,他们的生活水平未必比以前会下降多少。对拆迁户来说,可以看得见的好处是,可以得到远远大于原来的面积的住房。尤其重要的是,以中国城市化的速度,用不了三五年,原来的动迁房就会价格暴涨,他们只要抛售套现,立刻就可以得到一大笔现金收入。比如上海的桃浦,就是比较早的动迁房基地。原来被拆迁的时候,他们分得的房子每平米的单价大概还不到1000元,而现在已经是1.5万元以上了。当初动迁的时候,不少人家都得到了两套以上住房,现在只要他们抛售套现,立刻可以得到上百万元的现金收入。最早的动迁户多数都是下岗工人,他们辛辛苦苦工作几十年都未必能够赚得到这么多钱。

以上海为例,从统计数据看,在大规模拆迁开始之前的1989年,上海市人均住房面积才6.4平方米,而到2009年,已经达到34平方米,增长了5倍,居住条件大幅度改善。

对农村家庭来说,拆迁的最大好处就是可以直接获得大笔现金补偿,并得到政府提供的社会保障,直接成为城市居民。而且,在不少地方,农民还可以有选择。原有土地被征用后,既可以选择拿现金,也可以选择在别的地方得到一块相当面积的土地,差价给予补偿。按照贺雪峰的估计,目前,一般普通农地的平均出租价格约为200到600元,以收益为平均出租价格的10倍计,平均每亩农用土地的价格大约为2000到6000元。而征地的补偿价格一般至少都有1万元,远高于其农用价格。最重要的是,通过拆迁,农户可以把原来收益很低的农用地一次性变现成为现金收入。

虽然拆迁在各地都闹出一些不同程度的麻烦来,为什么依然能够持续进行?原因就在这里。可以说,拆迁是一个对各方都有利的事情。不过,在这个三方博弈中,只要其中一方无法从中获利而退出,整个博弈过程就无法运转。



二、钉子户要什么?




既然拆迁是一个对各方都有利的事情,为什么还是会出现“钉子户”?

媒体报道钉子户的时候,往往片面地把钉子户塑造成一个无辜的弱者的形象,而很少提到一个非常关键的问题,即作为钉子户,他们的目的是什么?他们是绝对反对拆迁,还是另有所图?

答案是显而易见的,绝大多数钉子户反抗拆迁,并不是不想拆迁,而是希望从这个博弈中得到更多的利益。

每个具有正常思维能力的农民都知道,土地在他们手里,继续用来种地,确实不值钱,但是既然政府愿意花大价钱征用,就是因为政府可以以更高的价格转让出去,从而获得远高于农民得到的补偿的价格。比如说一亩地农民用来耕种,收益只有1000元,政府征用的时候给农民的补偿是五万元,开发商从政府手里拿到的时候可能就是十万元甚至更高了。这样,虽然农民得到了五万元的补偿,但政府也得到了5万元的差价收入。

所以,绝大多数批评拆迁的人都会问同一个问题:土地是农民的,凭什么政府一转手,就拿走了五万元?

这个问题看上去确实是站在农民一边的,是为农民说话的,在道义上无可指责。但他们都忽略了一个至关重要的问题:直到目前,至少在理论上,在法律上,农村土地仍然是属于村集体所有的,农民所拥有的只是使用权。

正是因为这一点,土地征用补偿在村集体内部的分配就会出现另一个问题,没有被征用的农户会问,土地是集体的,只是在承包的时候我们分得的地块不同,凭什么你就能直接将土地变现获利,而我却不能?实际上,在农村,因为征用补偿分配产生的纠纷并不比反抗拆迁的的纠纷少多少,只不过是前一种常常被媒体有意无意地屏蔽掉了罢了。

所以,在各地农村广泛存在着一种做法,即土地征用收益在村集体内平均分配,同时对土地进行调整,给土地被征用的农户重新分配土地。不过,在国家出台了“增人不增地、减人不减地”的政策后,村集体保留的土地权利越来越小,农民的土地权利越来越大,这种村庄内部调整利益分配格局的做法遭遇的阻力正在变得越来越大。

回到前面的问题:既然土地是农户的,政府凭什么要拿走差价?

原来的农用土地之所以能够增值,最基本的原因是农用地转为工业用地。而要完成这个转化,没有政府进行大规模基础设施建设,就不可能。留在农民手里的土地仍然只能当成农地卖,没有太高的价值。恰恰是因为此前相对比较模糊、村集体仍保有一定土地权利的条件下,各级政府才能大面积征用土地,进行基础设施建设,使土地增值,进而使农民的土地权利变为切实的现金收入。

如果中国在这一轮高速城市化之前就已经将土地彻底私有化,将土地的产权转让给农民,难免就会出现这样的情况:假设一条城市规划中的公路将要通到距离10公里的农村,涉及100个农户。公路通车后,这100个农户的土地都可由农用转为工业用地,都可以通过拆迁获得一大笔现金。这时,只要其中有一个农户不同意,坚决反对拆迁,即使其他99个农户都同意,城建规划也不得不修改,公路改走其他路线,这100个农户的土地就无法转为工业用地,土地权利无法变现。

经济学家和批评拆迁的人士经常喜欢引用科斯定理来说明明晰的产权的重要性,但明晰产权的是为了交易。对中国农民的土地权利来说,尤其如此,农民获得更大的土地权利,目的是为了交易能够更顺畅地进行,权利能够变为切切实实的收入和利益。如果产权明晰了,交易却无法进行了,权利无法变现,再明晰的产权也失去了意义。在上面这个例子里就可以看到,恰恰不是因为产权不明晰,而是因为产权太明晰,使交易无法进行了。

此外,也经常会有人批评所谓的“多数人的暴政”,这也成为此次《国有土地上房屋征收与补偿条例》中最终取消行政拆迁的理由,但在上面这个例子里,我们看到的则是另一幅景象,是赤裸裸的少数人的暴政,因为1%的人反对,对99%的人有利的事情也无法去做了。这也就是我们经常说的,“一粒老鼠屎坏了一锅汤”。

拆迁是一场博弈,参与各方在过程中无论采用何种方式,最终的目的都是为自己争取到更多更大的利益,而不是使这个交易无法进行。毛主席1958年炮击金门时的说,当时对美国采用的是“战争边缘政策”,摆出破裂的姿态,但实际上不是像破裂,而是试探对方的底线。钉子户以自焚、自杀的方式反对拆迁,实际上也是一种“边缘政策”,摆出一副要使交易失败的姿态,目的只是为了得到更多的补偿。

但在具体的拆迁案例中,被征地的往往不止一家,一家人做钉子户,采取“边缘政策”,使政府“知难而退”,结果就是所有相关方的利益都受损。对那些没当钉子户的拆迁户来说,这种结果可谓“城门失火,殃及池鱼”。或许在钉子户挺身对抗政府拆迁的时候,其他拆迁户抱着“不伸援手但乐观其成”的态度,而当交易破裂的时候,他们对钉子户剩下的恐怕就只有怨恨了。但在媒体报道类似案例时,从未见到过这些利益相关方的声音。比如10月份发生的江西宜黄的拆迁自焚案件中,与钟家一样要拆迁的人,他们的声音始终没在媒体上出现过。



三、基层政府的逻辑



在拆迁案例中,经过媒体的剪裁,政府给社会公众的形象往往是蛮不讲理、动辄使用强制手段压服老百姓的强势一方。县乡以下的基层政府尤甚,在媒体上出现的时候,基层干部往往是一副既不懂法也不通情理的颟顸模样,完全是十恶不赦的大坏蛋。实则不然。

现代官僚政治的一个基本逻辑就是去政治化,政治问题被转化为行政问题,行政问题又被转化为法律问题。不考虑是非对错曲直善恶,一切唯上。在代议制制度下,政客们只对选票负责;而在中国,则是一切都听“上面”的。各级官员都严格执行上级的指示和政策、法律,不对人民利益负责,不对社会公共利益负责;出了问题尽量避免承担责任,实在没有办法,就推给下级。

而且,与媒体上塑造的强势、蛮横形象恰恰相反,基层干部觉得他们才是目前中国最大的弱势群体。笔者2010年11月在合肥参加“第四届中国县乡干部论坛”时,就听到不少县乡干部抱怨说,上级给他们的任务太多,给他们的权利太小,对他们完全不信任,有了成绩都归上级,出了差错全推给下级,所以他们也很难做。不仅是面对上级,面对农民也是如此。现在农民都明白,各级政府和干部最大的任务就是“维稳”,所以政府最怕他们闹事,尤其是群体性事件。不少干部都说老百姓中间流传着一个说法,“上访就有理,告状就有钱”。基层干部则手足无措,不做事不行,做了事就可能会出错,出了错上级完全不承担任何责任,只会把他们推出去做挡箭牌。

政府里做事的是人,他们也是经济学意义上的经济人,知道权衡利弊得失,像普通人一样,有喜怒哀乐。正因为如此,他们并不是一条道跑到黑,而是有相当大的弹性的。在拆迁过程中,他们也和拆迁户一样,会试探对方的底线,不断调整自己的谈判策略,尽可能在保证自己的利益的前提下达成交易。而当他们发现对方的要求已经超过了自己的底线时,就会另寻它途。他们和拆迁户、钉子户往日无怨近日无仇,没有理由一定要置人于死地。现实一点考虑,他们搞拆迁,无非是为了招商引资、搞土地开发、拉动GDP,搞一点政绩,为自己的仕途挣一点考核分数。要是因为钉子户的事情闹大了,影响坏了,死了人不说,还得搭上自己的仕途,实在是犯不上。

政策也为各级政府的行为预留了弹性空间。按照现行政策规定,一般征用土地的补偿金额标准为正常收益的6~10倍,而在实际操作中,一般为10~16倍。很显然,按正常收益的10倍和16倍操作,政府的获利空间是完全不同的。究竟以何标准补偿,就要看政府与拆迁户的博弈情况。如果政府发现拆迁户都很听话,好对付,就按最低标准补偿;发现对方不听话,不好对付,就与之谈判,逐步提高标准。所以,就在群众中间造成了“多闹多得,少闹少得”的印象,从而恶性循环。

在2010年10月引发广泛社会关注的宜黄事件中,情况就是如此。

宜黄县政府对钟家提出了两种安置方案:一是货币补偿,给予钟家货币补偿41.5万元,装修价值及各项安置补偿费另算;二是房屋产权调换,在与钟家房屋相隔60米左右的同一地段进行房屋置换,同时为钟家批建三户宅基地供其建房,总面积为360平方米,并将钟家13人全部纳入低保。但钟家提出的三种方案是:一是在自家原址自拆自建;二是在规划的商业街中置换四块总计480平方米的可做店面房的商业用地,并准许他们自建和办理好相关建设手续,其房屋价值及装修等按市场价格另行补偿;三是补偿300万元作为安置费。

钟家的要价远远高于政府的负担能力,且坚持强硬态度,不肯妥协,谈判无法进行,并先后采用自焚、上访、向媒体求助等不同途径要挟政府。对钟家而言,无论是自焚还是上访、向媒体求助,都是与政府博弈的手段,是为了获得更大更多的利益。他们以为,自己的手段越激烈,政府妥协的可能性就越大。而事实也恰恰是如此。虽然钟家采用的方式越来越极端,但宜黄县政府始终没有放弃谈判,仍试图与钟家达成协议。

双方矛盾激化,最终酿成钟家长女自焚而死的悲剧。而宜黄县政府的县委书记、县长双双被免职。当然,我们无法知道,在宜黄事件已经引起全国性关注的时候,作为宜黄县政府上级的抚州市、江西省是否曾通过内部渠道给过他们下属什么样的指导和帮助,但在公共场合,我们看到的始终是宜黄县政府在孤军奋战,抚州市、江西省既未出面支持,也没有批评,始终保持沉默。中央政府也未做任何表示,能看到的仅仅是,在宜黄县委书记、县长被免职后,一个化名“宜黄慧昌”的宜黄基层干部冒天下之大不韪,写了一篇文章为宜黄县政府叫屈、为拆迁辩护,马上就遭到了新华社和《人民日报》这样中国最高级别的媒体声色俱厉的批判。

笔者后来曾在网上看过江西省内论坛上对此事的讨论,了解了大体的情况。因此事而被免职的宜黄县委书记、县长此前在当地确实一直有所作为,政声不错,民望颇高,在当政期间,宜黄县的经济、社会发展水平有比较大幅度的提高。一些明显是基层干部模样的ID纷纷在论坛上表示,此事再次证明了一个颠扑不破的真理,在基层当官,“多做多错,少做少错,不做不错”,与其冒险搞拆迁,不如一切按部就班,稳稳当当升迁。

媒体上经常批评基层政府和干部不讲道理。应该说,确实是这样,基层政府和干部许多时候确实不讲道理。不是因为他们不想讲,而是在很多时候,城市里看报纸的人们的道理,在农民那里未必行得通。

笔者曾听从江苏盐城到杭州打工的农民工讲过这样一个故事,他在村里当村民组长的时候,有一户农民特别穷,没有钱交合作医疗每年必须交的20块钱。按照城市里的“道理”,既然是合作医疗,当然得合作了才能享受相应的待遇,没交钱当然就等于没参加合作医疗,即使生病了也不应该给报销。但是那户人家有一年恰巧孩子生病住院,花了不少钱,最后没办法,就找到老黄,哭天抹泪,撒泼打滚,老黄给讲道理,都没用,最后只好说服村民,同意给他家报销。

笔者在前文中提到的合肥的会议上听一个湖北来的镇长讲,他的辖区里有一户农民,十多年前举家到广东打工,承包地被抛荒。但当时还有农业税必须要交,所以把这些地转让给别的农民种了。农业税费取消后,这家人在广东打工也没什么太多收获,就回到了老家,要求种地。正在种地的农民当然也不答应,交税费的时候你们跑了,现在没税费了你们来要地,哪有这个道理?双方僵持不下,打工回来农妇就拿着一瓶农药到镇政府门前,天天等在门口,等着镇长、书记出来,声称不解决问题她就要喝农药。后来实在没有办法,镇长只好把该村的支书叫来,问他有什么办法。支书说没有办法,镇长就说,那把你家的地给两亩给他们种。支书毕竟是镇长的下属,虽然不服,但他找不出别的办法,就接受了这个方案,把自己家的两亩地给了那家打工回来的农民。

基层干部普遍感觉,现在的农民很不好对付,以前那种“哄、吓、压”的办法现在很难奏效,上级一方面是交代了许多必须要办的工作任务,一方面又不信任、不支持,工作确实很难做。拆迁尤其如此。



四、媒体“为谁说话”?



拆迁,尤其是强制拆迁,政府不是没有道理,而是他们的道理没有地方去说。宜黄事件就是如此。宜黄县政府不是不想与媒体好好沟通,通过媒体把真相传递出去,但是媒体上传递出去的往往是被剪裁、加工过的,不仅无助于问题的解决,而且,让当事的钟家误以为有社会舆论给自己撑腰,更加不愿妥协,从而激化了矛盾。最后,钟家死了人,宜黄县政府的两位主要官员被免职,钟家的邻居们眼看着就要到手




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