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周毅刚:两种“城市病”:城中村与百年前的西方贫民窟

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我国的城中村与19世纪西方的贫民窟具有较多相似性,二者都是以进城农民为主的流动人口低成本居住区。简要比较19世纪前后西方国家的贫民窟问题与当前国内的城中村问题,指出城中村问题将具有长期性,社会问题和流动人口问题是解决城中村问题的关键。
一 城中村与贫民窟

贫民窟又称贫民区,对应的英文为slum或squatter。联合国人类居住规划署定义的slum是“以低标准和贫穷为基本特征的高密度人口聚居区”,可见贫民窟的基本特征是:①高密度人口聚居,②低标准的居住环境,③人口贫困。与slum相比,squatter同样具有前述特征,且更显破败,可译为“棚户区”。零乱的景观与破败的环境、良莠难辨的混杂人群及混乱的秩序构成了人们对贫民窟的普遍印象。

对照slum的定义,我国的城中村可视为贫民窟。①城中村是一种低标准的高密度聚居区。例如珠三角地区的城中村建筑密度经常高达90%,容积率高至6,间距却往往不到2 m。这些住宅的通风、采光和消防达不到基本要求,却密集了大量人口,如深圳某城中村183栋住宅共2 935间房,住有6 725人 ●[1],平均每间2.3人。②城中村的大多数居住者是以农民工为主的低收入流动人口,如只有1 000多户籍居民的深圳大冲村住有6万人,其中大部分农民工的工资最近十多年以来一直在400~500元●[2],是社会的最底层。③城中村是我国城市管理的死角,各色人等混杂,治安问题和环境问题非常突出,具有脏乱差的典型特征。因此建设部副部长仇保兴指出:“城市被‘城中村’和边缘杂乱的建筑所包围。这些地方污水横流,是中国的贫民窟”●[3]。

虽然城中村是“中国的贫民窟”,但我国尚无典型的贫民窟——有国外人士指出同非洲或印度相比,“北京的贫民窟比较小,也比较干净”,不过“除非政府着手解决这个问题,否则中国就会出现人们在其他国家看到的那些贫民窟”。笔者认为城中村:①吸纳了大量以进城农民为主的流动人口,事实上是低收入流动人口居住区,例如广州330万流动人口的70%便居住在城中村●[4];②生活消费低廉,是一种低成本住区,若没有城中村,低收入流动人口将无法支付城市生活的高昂成本。

作为城市化早期的一种居住空间分异现象,19世纪前后处在城市化进程中的西方国家的贫民窟与我国城中村具有类似的作用,因此二者有较强的可比性。

二 19世纪前后西方的贫民窟问题

1 贫民窟现象的产生

18世纪中后期,工业革命导致西方国家的劳动力迅速从农业向第二、第三产业转移,突如其来的大量流动人口涌入城市使各国城市住房短缺严重,加之种种因素的共同作用,贫民窟在城市迅速蔓延。19世纪中期的德国,住房是农民进城后的第一大难题,由于租不到房子,出现了很多只能租床轮换休息的“租床人”。为解燃眉之急,大量的简易房屋得以兴建并导致了贫民窟的产生。基于同样的原因,19世纪的英国也产生了大量贫民窟。尤其地产商为牟取高额利润,密集地修建大量“背靠背房屋(back-to-back house,两排房屋背向而建,只有前窗而没有后窗)”住宅区。“背靠背房屋”空气不对流、间距小、市政公用设施极不完善,平均每间居住7人,条件极为恶劣。法国直到19世纪末还“约有1/3的巴黎人生活在这种既拥挤又肮脏,没有卫生设备,没有照明和没有足够新鲜空气的环境里”●[5]。美国的贫民窟多产生于19世纪末至20世纪初,且与郊区化联系紧密。19世纪中期以前,大量移民同美国本土农民一道忙于开拓西部、建设新城市,因此尽管发生了大规模的农业人口转移,城市住房问题尚不突出。19世纪70年代美国政府颁布了一些有利于工人的新法令,且由于多年的政策积弊导致大量农民破产,涌入城市的人口骤增。与此同时,霍华德的“花园城市”理论和以德国为楷模的城市分区法传入美国并催生了卫星城理论,这些理论与现代交通方式结合后产生的郊区化运动使许多城市的中心区衰退为贫民窟。美国学者沃纳对此指出:“1870~1890年的中心事件便是城市被分割为两个部分:内城和外城;一个贫民窟的城市和一个郊区城市;一个衰退和期待的城市以及一个成功和安退的城市。”●[6]与欧洲一样,这一时期美国的贫民窟规模巨大。1879年纽约的贫民窟住宅共有21 000个,1900年增至43 000个,容纳了400万纽约市民中的150万人●[7],这些贫民窟里“居住着爱尔兰移民和山羊,沿着东区延伸达60多个街区”●[8]。

2 清除贫民窟的措施

总的来说,在19世纪前后的城市化进程中,西方的贫民窟发展迅猛,贫穷问题、卫生问题、污染问题、安全问题等随着贫民窟的蔓延接踵不断。在那个工业化的时代,冒着黑烟的工厂把整座城市变成了“焦炭城”,而“焦炭城”演化的宿命则是“贫民窟,次贫民窟,超级贫民窟——这就是城市进化的进程”●[9]。

意识到问题的严重性后,19世纪中期西方各国开始针对贫民窟现象产生的直接原因——住房问题,采取措施清除贫民窟,这些措施主要有四类。

(1)通过立法和行政手段来限制新增贫民窟或引导贫民窟改造。英国不少城市在19世纪40年代相继颁布了改善住房和卫生状况的地方法规,这些法规针对城市住宅过分拥挤、空气不能自由流通和卫生状况不良的现象,规定了建筑居民院落的最低宽度、两排房屋的最小间距、房屋两面都必须开窗,臭名昭著的“背靠背房屋”也在这一时期逐渐被各城市宣布禁止。德国在19世纪下半叶,从工业革命起步较早的英国、法国吸取经验教训,在全面规划、综合治理的主导思想下对城市管理、住宅建筑、城市布局等方面都制定了独具特色的管理办法。

(2)政府通过市场运作引导开发商建设廉价住房,进而达到减少贫民窟的目的。伦敦郡议会和自治市议会在19世纪中期就开始通过税收补贴、降低土地价格、延长公共工程贷款债期等措施,鼓励发展商兴建廉价住房。

(3)政府直接投资建设廉租的公共住房。1890年,英国地方政府被授权兴建公有房屋,在两次世界大战间英格兰和威尔士兴建了约333万套城市住宅,掀起了公有房屋建设的高潮。1934年成立的纽约住房局在1941年之前完成了10项公共住宅建设项目,提供了55 465套住房,这些公共住房在纽约的住房建设中占很大的比例,其中1934~1938年间公共住宅所占的份额为35%●[10],公共住房分流了部分贫困人口,减少了贫民窟的人口压力。廉租房建设后来为很多国家和地区所继承,尤其新加坡和香港早期的廉租房租金极为低廉,大多数贫民都能够承担,成为解决贫民居住问题的一个重要手段。

(4)社会团体的合作和参与。19世纪50年代以后,伦敦出现了一些旨在改善住房的团体,如“首都改善勤劳阶级住房协会”、“改善工业住房公司”等。这些团体声称要为工人建造廉价的住房,与当代许多国家的住宅合作运动有类似之处,但由于社会历史条件限制,它们在当时起到的实际作用有限。

以上措施起到了一定的效果,最显著的表现就是社会底层的居住条件得到了提升,贫民窟的蔓延受到了控制,但不足之处也相当明显。

(1)贫民窟现象不是一个简单的住房问题,而是城市化进程中集合多种矛盾的综合性社会问题,因此单纯从改善居住条件入手无法根除贫民窟。英国政府投资兴建的大量公共房屋使工人的住房条件明显提升,但造成工人住区在空间上与中上阶层住区隔离,住宅质量和居住环境也比中产阶级差很多,因而有人认为这些住宅“仅仅是改善了贫民窟”●[5]。

(2)虽然政府通过立法控制贫民窟的蔓延,但执法不严使相关法令如同虚设。“背靠背房屋”在英国部分地方的建设一直持续到19世纪末期,直至1920年,英国利兹的“背靠背房屋”还占全部住宅的71%。

(3)部分立法和建设忽视社会问题、违背市场规律,适得其反。英国对住房卫生和空间间隔的立法提高了住房建设投资,造成房租上涨,无法支付较高房租的贫困人口被迫迁至其他贫民窟,反而增大了其他贫民窟的人口压力。

(4)公共住房租金相对较高,只能分流贫民窟中经济状况较好的人群,对多数低收入流动人口缺乏实质的意义。

此外,学术界对城市空间的认识也间接推动了对贫民窟的清除。美国在1893年以芝加哥举办世博会为契机,发起了以唯美主义为特征的城市美化运动,试图通过创造一种城市物质空间的形象和秩序来创造或改进社会秩序,恢复城市中由于工业化而失去的视觉美与和谐生活。城市美化运动因其出发点不是解决社会问题而很快势微。

三 我国的城中村问题

1 城中村现象的产生

国外没有城中村是因为“城中村是我国城市化进程中的一种特殊的地域现象,是在特定的经济、社会、文化、政策背景下形成的非完全城市化的产物”●[11]。一般认为城中村现象在我国产生的特定背景有:①快速城市化过程中城市的迅速发展与扩张;②制度障碍与管理缺位;③外来人口的涌入及其居住选择;④农民素质和利益驱动。其中,制度障碍,亦即“城乡二元管理体制”或“城乡二元体制”是城中村问题形成的根源性背景●[4]。

结合上述特定背景,以珠三角为例分析国内城中村产生的过程大致为:20世纪90年代,各城市采用“只占地,不管人”的城市化政策,即在征用城郊乡村集体土地时,没有通过人口城市化把村民吸纳进城市,而是留下一定比例的集体土地供其发展第二、三产业自谋出路。在这种制度下,村民延续农民身份和农村管理体制,成为被城区包围的“失地农民”,大量城中村藉此产生。在城乡二元体制制约下,城市的管理政策与规划标准无法在城中村贯彻,加之监督制度和法规不完善,致使城中村的建设管理出现真空。与此同时,以进城农民为主的大量流动人口涌入珠三角,造成对廉价住房的广泛需求。为获取更多的租金收入,城中村村民对集体土地进行了无规划、超负荷的无序开发,并且蔚然成风,脏乱差成为城中村的典型特征。2000年前后,珠三角各城市都遍布了大量的城中村。

由于城中村数量多,且改造所需资金极为巨大,例如改造广州138个城中村的保守估计是2 000亿元,因而给城市全方位地带来了空间问题、经济问题和社会问题,成为当代中国“都市病”的病症之一。与广州形成反差的是,上海浦东在建设之初一步到位地实现了土地国有化和人口城市化,因此浦东没有城中村问题。实际上在城中村刚刚进入学术研究视野不久的1996年,国内第一篇以城中村改造为主题发表的论文已经对城乡二元体制下的城中村发展趋势做了准确的判断●[12],10年前的预测成为今天的严峻现实,这值得我们深刻反思。

2 城中村改造的措施

当前,国内城中村改造的主要措施有三:①政府直接投资改造城中村,例如被称为“绍兴模式”的绍兴市越城区投资30亿元改造了41个城中村,拆迁旧房建筑面积约235万m●2,建设安置房建筑面积为250万m●2,改善了5万农民的居住环境●[13];②通过市场运作,借助房地产项目改造城中村,这种做法以珠海“开发商主导型”的改造模式最为典型,即政府划出地块,根据城市总体规划,由开发商进行投资策划,独立承担拆迁安置、回迁建设和商品房建设等,在整个改造过程中政府不直接投入任何资金,而是通过减免地价等市场运作方式促进开发商的积极性;③通过城中村人口城市化、村集体经济股份化、变革村民身份与经济方式间接推动城中村改造——在认识到城乡二元体制的弊端后,不少城市近年来纷纷实行以户籍变革、集体土地转国有为核心的多种措施,把城中村纳入城市一元管理体制,深圳甚至推行全面城市化,把市域内的全部户籍人口在2004年转变为城市居民,这种举措切断了城中村产生的根源,使城中村现象避免进一步恶化成为可能。

深圳学者李津逵认为:“研究城市的主导学科,昨天是建筑学,今天是经济学,明天是社会学。”●①这句话对城市研究的方向作出了精辟地总结与预测,也概括了城市研究的三种实践倾向。城中村改造作为城市研究的一部分,也大致体现了这三种不同的实践倾向:①建筑与空间主导的倾向:侧重于从空间的角度改造城中村,是最为普遍的倾向,早期的城中村改造实践尤其如此,当前的城中村改造也多少都带有这种倾向;②经济与产业主导的倾向:从促进城市经济与产业发展的角度权衡城中村改造,而不是单纯考虑空间环境,这种倾向以珠海模式为代表,不少城市都采用了与珠海相似的改造模式,例如2005年有“中国第一爆”之称的深圳渔农村改造采用的政府调控与市场运作相结合的“政府主导型”模式,其与珠海模式的主要区别是在改造初期由政府出资建设市政公用设施或为公共事业做出一部分赔偿,其实质仍是房地产开发;③社会因素主导的倾向:从社会整体的角度全面分析城中村对城市的影响,以社会和谐为目标,这种倾向在目前主要是一种趋势,实践尚不充分,值得指出,广州等个别城市采取“村集体主导”的改造模式,以政府支持下的村民自改为主,拒绝地产商参与以避免商业操作引发更多的社会问题——广州的城中村改造的进展虽然缓慢,但“无为”的背后有着社会尺度的考量。

与19世纪西方贫民窟的清除措施相比,国内城中村改造的措施比较单一:①立法欠缺,目前国内尚无专门针对城中村的立法,在具体实践中以珠三角为代表的不少城市过于强调“一村一策”,缺乏法律的统一规范;②虽然政府直接投资改造城中村的案例屡见不鲜,但很多城市公共住房建设不足,例如1992~2005年深圳共建了58 600套经济适用房,但在深圳目前的住房体系中,公共住房只占4.5%,而这个比例在新加坡是80%,在毗邻的香港也达 40%;③社会团体的参与和合作欠缺,目前参与城中村改造的社会团体主要是地产公司和村集体股份公司,几乎没有非盈利发展商和非政府组织的参与。

四 启示

进入21世纪后,不少城市提出了乐观的城中村改造计划,如2000年珠海提出“改造城中旧村、创建精品社区”的目标,要在3年内消灭全部26个城中村;2005年北京提出要在3年内改造四环以内及奥运场馆周边的171个城中村;2006年深圳市盐田区承诺在3年内完成城中村改造……勿庸置疑,前述绍兴越城区的实践表明这些计划有实现的可能性,但珠海的实践却遇到了挫折。据报道,由于“改建遇到新问题”,珠海于2004年再次提出要在两年内完成城中村改建。这些“新问题”主要有:部分居民抵制,且出现严重不稳定问题;改造成本大于预算,开发商难以为继;更严重的是,在部分城中村改建成“高尚住宅区”后,住房价格上涨使原城中村的大量低收入人群转移到租金下降的其他居住区中,导致“原来的政府统建住宅小区反而变成了新的‘城中村’”●[14],这与前述19世纪英国贫民窟清除中产生的某些不足类似。因此,这些乐观计划的合理性受到了质疑。

如开篇所述,城中村和19世纪前后西方的贫民窟都是早期城市化过程中居住空间分异的产物,都是吸纳以进城农民为主的流动人口的低成本城市居住区,二者具有相通的性质。西方城市化早期清除贫民窟的实践表明,解决低收入流动人口的居住问题需要相当长的时间,如二战前英国初步解决了中产阶级的住房问题,而英格兰400万低收入工人仍居住在“非现代化”的19世纪房屋里●[15]。或许正基于此,广州市前市长林树森认为城中村的改造“需要一个很长的时间,有的可能要花一两代人的时间,并不是三年、五年、十年可以改造好的”●[16]。

城中村的改造需要更长的时间,因为我们需要更长的时间处理其背后隐藏的深刻社会问题。否则,操之过急的改造可能引发意想不到的后果。例如深圳在2003年实行的“净畅宁工程”和“梳理行动”,仅4个月就拆除了3 545万m●2违章建筑,这些违章建筑大多位于各城中村,至少涉及了百万流动人口,结果导致出租房租金上扬,流动人口的城市生活成本提高,部分流动人口被迫离开深圳,进而引发了广泛的社会争议。珠海和深圳的两个案例表明城中村问题不是一个空间环境问题,也不是一个通过地产开发就能解决的问题,而是一个关系社会稳定、社会公平和城市发展步调的综合性问题。

在城中村改造所涉及的社会问题中,流动人口问题无疑是关键的。深圳市社会科学院院长乐正说:“研究深圳的社会问题首先必须研究其人口问题,……人口之多正是深圳的城市价值,什么时候流动人口少了,人口不流动了,深圳的发展可能就该止步了”。进城农民是我国廉价劳动力的主要来源,他们为经济增长作出了巨大的贡献,却只消耗了最少的城市资源。例如深圳特区内200多万流动人口的半数居住在城中村,但特区内72个城中村的土地面积仅10 km●2●[17],这些城中村的平均人口密度高达10万人/km●2以上,与深圳特区6 532人/ km●2的平均人口密度相比,城中村显然节省了大量的土地资源——所以“空间问题只是城中村问题的‘冰山一角’”,更重要的是城中村相当集约地解决了大量人口的生活问题,从而降低了城市的营商成本,且“构建了社会和谐的基本前提”●[14]。据预测,2020年我国“农村劳动力的比重将从目前的50%降低到30%”,“城镇化水平将由2001年的37.7%上升到……接近60%”●[17],近期内还将有数亿农民涌入城市,而城中村作为一种低成本住区既是进城流动人口在现阶段所能承受的主要居住选择,也是当前唯一能够容纳如此多流动人口的城市住区——如果说城中村有其存在的合理性,那么就在于此。

反观西方19世纪中期至20世纪早期清除贫民窟的历程,虽然采取的措施多种多样,但是由于忽视了社会问题,单纯从解决住房问题入手,花费了100年才基本解决居住问题,且贫民窟现象一直保留至今——美国学者J•布鲁姆认为城市贫民区是具有新生命的老祸害●[8],言下之意,当今欧美的贫民窟与早期相比已经有了全然不同的新特征,与各种问题混合后变得更复杂了。前车之鉴,我们需要重新审视城中村与当前的改造方式,站在建设和谐社会的立场上正视城市化过程中的流动人口问题,正如深圳市副市长闫小培所说,城中村已经演化为“为城市流动人口提供廉租房的低收入社区”,改造的目的应当是不谋城中村的区位利益,只为身为弱势群体的低收入流动人口的居住质量谋福利●[18]。

  “几乎晚了100多年,发生在美国的城市化过程开始在中国大地上从头来过”●[19]——的确,相似的城市化进程在中国部分地方再现了西方百年前的“焦炭城”,而城中村则隐约透出“焦炭城”里贫民窟的轮廓,忽视社会问题和低收入流动人口的匆忙改造是一个误区,有可能将让城市在未来付出更大的代价。□

注释
①李津逵,《“效益”与“和谐”看城中村》,2005年4月9日在清华大学深圳研究生院的讲座。

参考文献
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[17]北京国际城市发展研究院. 中国城市“十一五”核心问题研究报告. 北京:中国时代经济出版社,2004.
[18]魏立华,闫小培. “城中村”:存续前提下的转型. 城市规划,2005(7):9-13.
[19]张新民. 中国的故事:包围城市. 西安:陕西师范大学出版社,2004.
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