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贺雪峰:评点《十七省地权现状》报告

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用问卷调查来讨论中国农村问题,存在着很多难以克服的缺陷,。《报告》上的诸多政策建议,看起来具有说服力,其实完全不适合中国实际。我们要警惕这些用数据包装起来的看似客观严谨的政策建议。
作者简介: 贺雪峰
贺雪峰,湖北荆门人,1968年生,华中科技大学特聘教授,中国乡村治理研究中心主任,长期从事农村调查,2002年以来一直主持湖北六村乡村建设实验。累计驻村调查时间超过700天。1998年以来,在CSSCI刊物发表83篇论文,其中在《中国社会科学》发表两篇论文,《中国社会科学》(英文版)发表一篇论文,在《政治学研究》发表两篇论文,在《社会学研究》发表两篇论文,在《管理世界》发表五篇论文。出版《新乡土中国》(广西师大出版社2003年版)、《乡村治理的社会基础》(中国社会科学出版社2003年版)、《乡村研究的国情意识》(湖北人民出版社2004年版)、《乡村的前途》(山东人民出版社2007年版)、《什么农村,什么问题》(法律出版社2008年版)、《中国村治模式:若干案例研究》(山东人民出版社2008年版)。2006年以来,论文每年被CSSCI刊物引用超过100篇次,每年被中国期刊网引用达400多篇。先后两次获得湖北省社会科学研究二等奖,多次获得教育部等省部级奖励。

一般来讲,政府采取强制拆迁,其中必有利益博弈在其中。一方面,农民要更高的拆迁补偿,一方面政府希望按规定补偿完成拆迁任务。农民越是经历拆迁,越是有与政府打交道的经验,越是能团结起来要更高的拆迁补偿,也就越是可能经历强拆。反过来,一般情况下,有强制拆迁的地方,农民所获拆迁补偿和征地补偿会越高。若有更细致的调查数据,我们应可以看到这种更多强拆与更高拆迁补偿和征地补偿的正相关关系。也正是因此,经历过强拆的农民更有与地方政府进行博弈的经验,更愿意要高失地补偿,也更容易表达对征地的不满。这个意义上讲,在拆迁和征地中,尤其是强拆和强征中,存在激烈利益博弈。

美国农村发展研究所课题组在《改革内参》2012年第七期发表《十七省地权现状》(以下简称《报告》)的深度调查,报告课题组2011年夏完成的最新一次关于中国农民土地权利的抽样调查。《报告》称调查覆盖了中国17个省区的229个县和662个乡镇,共入户访谈1791名农民。本文对"报告"的第一、四部分作一述评。

一、关于征地

1、关于失地农民数量。《报告》说,"调查显示,自20世纪90年代后期以来,有43.1%的村经历了至少一次征地","据中国社科院的研究报告,从2003年开始计算,中国的失地农民目前达到了4000多万人,其中最主要的原因就是征地"。

1990年代后期以来,有43.1%的村经历了至少一次征地,这个比较好理解,因为1990年代后期以来,尤其是最近几年,国家基础设施建设加速,加上地方政府甚至县乡政府和村级组织建设公益事业和公共设施都需要占地,而村社集体的土地基本上都已分到农户,因此最终要占农户的土地。43.1%的村经历了至少一次征地,其中90%以上村所征收土地数量应在50亩以内,其中一半以上村征收土地数量应在10亩以内,主要用于村庄小型公共设施建设,这样的征地数量,不足为虑。

失地农民数量中,近10年征地而有4000万失地农民,这个数据比较夸张,其中的关键是,失地农民是完全失地,还是只被征收了一部分土地?若是完全失地,连同荒地、宅基地和耕地,中国农民人均占有2亩土地,4000万失地农民得要征收8000万亩土地,这个数据不可信。目前国家每年下达占用耕地计划只有约200万亩,即使地方多占土地,也不会超过300万亩,10年占用耕地不会超过3000万亩。

2、关于征地补偿。"就补偿而言,调查显示,有9.8%的失地农民得到了补偿的承诺,但钱还没有到位,还有12.7%的失地农民没有得到任何补偿"。

"一次性现金补偿支付属于最普遍的补偿方式,调查显示补偿的平均金额为每亩18739元。调查显示政府卖地平均价格为每亩778000元(中位数为每亩200000元)。"

美国发展研究所是以县为单位进行的抽样调查,所以其获得的农民征地补偿数据中,可能会缺少大中城市郊区的征地补偿数据,而一般来讲,大中城市郊区土地补偿要远高于一般农村地区的土地补偿。

若是排出大城市郊区的抽样调查,农民土地被征收,其中大部分是用于基础设施建设比如高速公路建设、水利设施建设,即使在城市郊区,大部分土地征收后也是用于工业园区建设和城市基础设施建设。工业建设用地和基础设施建设用地,与商业用地是完全不同性质的非农建设用地,一般来讲,基础设施用地,政府不可能卖出去。工业用地,地方政府(尤其是中西部地区)往往是以极低价格出让给资方使用。《报告》说"调查显示政府卖地平均价格为每亩778000元",其中应是商业用地的价格,主要是通过招拍挂出售城市商业用地的价格,而不可能包括基础设施建设用地和工业用地。而农民被征土地中,用于商业目的的建设用地比重很小,不会超过30%。

3、关于补偿满意度。《报告》说,"整体来讲,不满意的人数是满意人数的两倍以上。另外,'很不满意'群体占到了16.7%"。也就是说,有约1/3的失地农民对补偿满意,只有约1/7的失地农民对补偿"很不满意",这个结果看来,当前土地补偿大体合理。因为无论给多少补偿,没有人会嫌多。补偿越高当然越好。这个意义上,农民对补偿的态度,倾向不满意自然要比满意的多。

不过,《报告》的有些数据似乎存在矛盾,比如说有12.7%的失地农民没有得到任何补偿,但只有16.7%的农民对失地补偿"很不满意",这就很奇怪,因为凡是失地而未得到任何补偿的农民,一定会对征地补偿"很不满意",这样一来,除去12.7%的未得任何失地补偿的农民,就只有4%的失地农民对失地补偿"很不满意"?这个比例似乎太低了点。

4、强制拆迁。《报告》说,"调查数据显示,经历了强制拆迁的农民对征地表达不满意的可能性要比没有经历强制拆迁农民表达不满的农民高93%"。这是一个十分有趣的现象。

一般来讲,政府采取强制拆迁,其中必有利益博弈在其中。一方面,农民要更高的拆迁补偿,一方面政府希望按规定补偿完成拆迁任务。农民越是经历拆迁,越是有与政府打交道的经验,越是能团结起来要更高的拆迁补偿,也就越是可能经历强拆。反过来,一般情况下,有强制拆迁的地方,农民所获拆迁补偿和征地补偿会越高。若有更细致的调查数据,我们应可以看到这种更多强拆与更高拆迁补偿和征地补偿的正相关关系。也正是因此,经历过强拆的农民更有与地方政府进行博弈的经验,更愿意要高失地补偿,也更容易表达对征地的不满。这个意义上讲,在拆迁和征地中,尤其是强拆和强征中,存在激烈利益博弈。

另外,在征地中,农民通过种房子、种树来以获更多补偿的行为极为普遍,这既是强拆的一个原因,又是利益博弈的一个表现。

二、关于土地权利

《报告》认为:

"世界多个国家的比较经验证明,农民是否在土地上开展中长期的投资,是其土地权利稳定性的最好指标之一。就中国而言,土地权利的稳定性取决于农民遭受各种威胁(比如征地、上楼、老板包地)的可能性,同时还得看农户是否拥有土地合同和证书以及它们符合法律规范的程度"。

《报告》以上说法有问题。就笔者调查来看,无论是征地,上楼还是老板包地,都需要给农民补偿,很少有纯行政强制。而总体来讲,农民是愿意上楼,也愿意土地被征收(农民盼拆迁是一个常识)。而在土地上进行投资,最终在土地被征收时,大都会给以补偿。甚至普遍出现因为土地要被征收而在土地上假投资以获更大补偿的现象,典型是种房子和种名贵花木,这样可以获得更多补偿。

《报告》认为,"中国农民的土地权利还存在着相当程度的不稳定性和不安全感"。"调查显示,有三分之一的农户(33.2%)在其土地上开展不同程度的中长期投资(比如温室、鱼塘、养猪场、果园等)。初步的数据分析显示,农民做这些投资决定与农民是否拥有土地承包合同及证书、合同和证书的法律规范性有着强烈的正相关关系。""拥有符合规范的承包证书的农民进行投资的可能性要比拥有不符合规范证书的农民进行投资的可能性高76.5%"。

《报告》的以上结果,可以作两种解释,一是因为拥有规范的证书,农民近乎认为土地是私有的,所以愿意并敢于在土地上进行中长期投资。

第二种解释则是,越是非粮农型的农村地区,越是经济发达地区(沿海、城郊),地方政府越是采用国家规范的制度安排,将规范的承包土地证书发给农户,而越是从事粮食生产的地区,往往也越是经济不够发达的地区,种粮农民往往有周期性进行土地调整的要求,且粮农需要通过土地调整形式来形成连片耕作,及保持集体一定介入农业基础设施建设的愿望。这种情况下,农民及地方政府都不认为土地权利关系要保持稳定,因此地方政府倾向不将规范的证书发到农户。本期《改革内参》中,刘守英等人的调查表明,贵州湄潭有93%的农民认为应该按人口重新调整土地。

是否发放规范性证书,往往与各省区在土地承包政策上的强制要求有关,具有很强的区域性特点。越是发达地区越有规范执行中央要求发放规范土地承包合同的积极性。而经济不够发达的省区,因为农业需要集体一定的土地权利,地方政府因此不愿发放规范土地承包证书。这个意义上讲,并非是规范的证书推动了农民在土地上的中长期投资,而是因为区域经济发展的差异引起。

这样再来看《报告》的建议,似乎就有倒果为因之嫌疑。

《报告》说,"调查显示,在2010年,每个进行这些中长期副业投资的农户,平均获得了19993元纯收入。据估算,从1998年算起,因农户拥有稳定土地权利而进行的这些投资,总共为农民创造了3630亿元纯收入。这不是一个小数字。但又其实来自于一小部分土地权利相当稳定并已开始中长期投资的农民。如果中国七亿多农民拥有真正长期的、稳定的土地权利,那么这里增加的收入,创造的财富的潜力将极为巨大"。

这样的建议,除了以上倒果为因外,还存在一个严重的问题即忽视了中长期的副业投资,实际上是市场风险很大,且市场容量有限的领域。现在有农户在副业上投资获利(其计算方式存疑),而以为其他农户都投资副业,农民就因此可以增加收入,创造财富,是新时期的"人有多大胆,地有多高产"。在市场容量有限的情况下,先行者对市场的占有,降低了后来者的进入可能。或者说正是大部分农民没有进行副业投资,而使有更好投资副业能力和条件(而非所谓稳定的土地权利)的农户可以从副业中获利。

用问卷调查来讨论中国农村问题,存在着很多难以克服的缺陷,其中关键一点是缺少对农村社会内在机制的理解。当我们对中国农村复杂的内在机制缺乏理解时,调查数据可能只是用客观、科学的外在形式包装了研究者的意识形态偏见。

也正是因此,《报告》上的诸多政策建议,看起来具有说服力,其实完全不适合中国实际。我们要警惕这些用数据包装起来的看似客观严谨的政策建议。

2012年3月22日下午于麻城清远山庄

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