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韩俊、崔传义、赵阳:巴西城市化过程中贫民窟问题及对我国的启示

《中国发展观察》2005年第6期
最近,我们对巴西进行了考察,着重了解了巴西城市贫民窟形成的原因及其产生的社会问题。通过对巴西的考察,我们认为,必须准确理解我国城市化的内涵,合理把握好城市化进度,特别是在城市化过程中要妥善处理好农民的土地问题。

一、巴西城市贫民窟现状

经过几十年努力,巴西经济发展获得巨大成就已由农业国转变为现代工业化国家。人均国民生产总值 1960年为1049美元与我国目前的水平基本相当,1980年达到2486美元,2000年为3587美元。2000年国内生产总值中农业、工业、服务业的构成是9%:33%:58%。巴西城市化率由1960年的56%,提高到1980年的67.6%,2000年为的81.2%。
巴西城市化的特点是大城市化,农村人口集中进入大都市。第一大城市圣保罗地区1950年人口为250万人1980年达到1350万人; 同期,第二大城市里约热内卢地区人口由290万人增加到1070万人。现在全国51%的人口居住在10万以上人口的城市中,其中9个大都市占全国人口的29%。
巴西城市化过程中存在的突出问题是贫富差别过大,贫困人口多数集中于城市。巴西的基尼系数由1960年的0.5上升到1995年的0.6,现在全国贫困人口仍占34%,14%的人口未解决温饱。2000年巴西有4600万人生活在贫困线以下,即月收入低于80雷亚尔(35美元)。据巴西应用经济研究所介绍,目前贫困人口农村有1500万人 中小城市有2200多万人,大城市有900多万人。
巴西城市贫民大部分住在贫民窟。贫民窟在巴西被称为“法维拉”(favela),指临时搭建的简陋住房的集中地。根据巴西地理统计局的界定,贫民窟是指50户以上的人家汇住一起,房屋建筑无序,占用他人或公共土地、缺乏主要卫生等服务设施的生活区。1987年全国约有2500万人居住在贫民窟。近几年有加剧发展的趋势,据2000年的人口普查,巴西有贫民窟3905个,比1991年增加717个。贫民窟遍及巴西所有的大城市,现在已发展到中等城市。圣保罗州是贫民窟最多的州,有1548个。我们考察的里约热内卢市是现代化的国际大都市和世界十大著名旅游城市之一,城区人口550万人,其中就有150多万人住在贫民窟里。城中不少山头被贫民窟所占据。4万人以上的贫民窟20多个,一个大的贫民窟占地139万平方米,有贫民15万多人,是拉美最大的贫民窟。
贫民窟带来的社会问题主要是一方面贫民窟居民大部分人处于贫困线以下,居住、出行、卫生、教育条件极差,不仅影响当代人,也影响下一代人的发展。另一方面,生活水平的巨大差异造成国民感情隔阂, 加之贫民窟游离于社区和正常社会管理之外,影响社会安定。 一些贫民窟为黑社会所控制,成为城市犯罪的窝点。毒品贩子往往把贫民窟作为“根据地”,以小恩小惠收买当地居民,为其贩毒活动“站岗放哨”,以至政府派军警去贫民窟扫毒,都不能取得理想的成果。里约热内卢市贫民窟里有6000多只枪,成为一个不安定因素。再者,贫民窟乱占公共土地和山头,也给城市生态环境造成不良影响。

二、巴西城市贫民窟产生的主要原因

1、土地占有严重不平等, 造成大量无地农民。巴西绝大部分土地一直为少数大地主所控制。据巴西地理统计局的统计,1996年占农户1%的农村土地所有者,占有土地面积的45%。全国大部分良田掌握在大庄园主手里,其规模最大的可以达到几万、十几万公顷。国家重视出口农业,忽视面向国内市场的小农,对农业的优惠政策补贴大都落在大中型农业企业手中。农村中小农户和无地农民处境艰难,形成大量无地农民向城市的流动。由于他们在农村丧失了土地,这种流动是单向的,不可能再回流农村。这种流动虽然推动了工业的发展,但因超过城市工业发展提供的就业机会,一些人就由农村的无地农民转而成为城市的公开失业或隐蔽失业的贫困群体。现在巴西农村仍有1000多万无地农民,他们持续不断地向城市流动。
2、城市化过程中就业机会严重不足,非正规部门充当了剩余劳动力的“蓄水池”。这与上世纪60--70年代巴西工业化的战略选择有很大关系。这一阶段,巴西把工业重点转向资本、技术密集的部门,服装、制鞋等传统产业又在国际上失去竞争力,难以拓展就业,劳动力大量进入第三产业中的传统服务业和非正规部门。非正规就业一般指家庭服务、在5人以下微型企业工作及从事个体经营等,没有签定劳动合同,没有社会保障,得不到法律保护的就业。1985-1997年非正规就业增加了97%,正规就业仅增加6%。非正规部门就业已经占总就业人员的近50%,虽然是一个重要的“排气阀门”,起着缓解社会冲突的作用,然而工资一般只相当于正规部门人员工资的一半,多数属于低收入群体。另外有大量劳力失业。城市公开失业率由1990年的4.5%上升到近年的8-11%,有的统计称为17%。失业、就业不足、就业质量差,是造成城市贫困人口长期大量存在的重要原因。
3、城市规划、建房用地、基础设施、社区发展没有考虑低收入人群的要求。城市贫民窟的人80%收入在最低工资标准以下他们很难在城市获得建房用地和住房,又不能退回农村,就非法强占城市公有土地如山头、城乡结合部的公地和私人土地,搭建简陋住房,搞违章建筑。适应其住房需要贫民窟的房地产商及非法交易的黑市也发展起来。
4、公共政策不够完善。如巴西的税收体制是根据各州工资标准确定税收,按税收贡献向各地返回,使地区差距拉大。再如,国家教育开支向中、高等教育过度倾斜,初等教育相对萎缩,在中等教育阶段重视普通教育和人文学科教育,而轻视中等职业技术教育和师范教育,不利于改善低收入阶层子女受教育和就业状况。

三、对我国的几点启示

1、城市化并不能自动解决农民问题,关键是为农民进城就业创造更多的机会。巴西的情况表明,进城农民就不了业,只不过是由农村的贫困人口变为城市的贫困人口。统筹城乡发展,关键是为农民进城创造更多的就业机会,使农民在城里有长期稳定生存的手段,只有这样,城镇化水平才可能扎实地提高。要继续重视发展传统工业,大力发展劳动密集产业,发展多种服务业,促进中小企业发展,充分发挥其吸纳农村劳动力就业的作用。
2、保持农民土地承包经营权的稳定,使农民在城乡之间能够“双向”流动,对城市化的健康发展至关重要。巴西的经验教训提醒我们,城市化能否健康发展,与农村的土地制度关系很大。我国的基本国情决定了在相当长的时期内,土地是农民最基本的生活保障。外出打工的农民,大多处于不稳定状态,在家乡有一块地,仍然是农民维持生计的最后一道防线。在农民到城镇落户未取得稳定的就业、收入保障以前,保留这部分农民的土地承包权,让农民在城乡之间“双向”流动,有助于防止大量的无地农民集中于城市,形成贫民窟。扩大农地规模,推动农业产业化经营,都不能拔苗助长,不能剥夺农民的土地承包经营权,不能制造无地农民。
3、调整城市建设的思路,在城镇规划、住房建设、公共服务、社区管理上考虑城就业农民工的需要。巴西的情况表明,农村人口进城,除了就业之外,较大的问题是安居问题。我国农民进城就业与巴西无地农民进城有很大区别,一些人没有工作干还可回去,但相当一部分人,将长期拖家带口在城镇就业和生活,城市应把在他们视同常住人口对待,把外来人口对住房、就学、医疗等设施的需求纳入城市建设规划。城市的财政支出和各种公共服务不能仅考虑城市户籍人口的需要,应该有效服务于全社会。

(作者韩俊 崔传义 赵阳:国务院发展研究中心农村部;中财办)
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