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郭树清:告别狭义的经济改革

《财经》杂志2010年第22期,
“此次金融危机,是少数最发达国家实体经济转型调整的必然结果,它们在向更高层次转型,即物质性生产将进一步收缩,非物质性生产比重将进一步提高。与之相比,中国处于完全不同的发展阶段,但从实物生产主导的模式逐步转变为非实物生产主导的模式,服务业超过制造业份额,是中国经济下一轮战略调整的实质所在,而社会政策将成为影响经济持续发展的关键因素。”《财经》记者张燕冬,董欲晓访谈郭树清。

 “此次金融危机,是少数最发达国家实体经济转型调整的必然结果,它们在向更高层次转型,即物质性生产将进一步收缩,非物质性生产比重将进一步提高。”日前,中国建设银行(601939.SH/00939.HK,下称建行)董事长郭树清接受《财经》记者专访时认为,“与之相比,中国处于完全不同的发展阶段,但从实物生产主导的模式逐步转变为非实物生产主导的模式,服务业超过制造业份额,是中国经济下一轮战略调整的实质所在,而社会政策将成为影响经济持续发展的关键因素。”


  作为上世纪80年代“整体论改革者”的参与者,郭树清见证了当初的经济体制改革设计。他那纵向历史分析与横向国际比较相结合的独特视角,以及跨越多种学科的广阔视野,集理论与实践为一体,在决策与执行的超前和现实中徘徊、思索、定位、驾驭。难能可贵的是,他始终与中国改革同命运、共思考,从未停止探索。


  这位集“官产学”于一身的银行家预测:下一个30年的经济发展,不仅取决于资本、劳动和土地等传统生产要素,更受制于人力资本、知识财富和生态环境等新的增长条件,与之相联的社会关系十分广泛,因此,未来内容广泛的社会变革将取代狭义的经济改革而成为推动中国发展的主要动力。


  金融危机再解读


  金融危机对华尔街打击几十年所未见,但对实体经济的负面影响并没有想像的那么大。危机只是发达国家经济在更高层次上转型的调整,即实体经济从原有的传统支柱产业中进一步撤离出来,向更高端服务业扩展延伸


  《财经》:金融危机后,全球经济格局、金融体系前景错综复杂。你好像不太认为金融危机对实体经济的影响很大?


  郭树清:此次危机发端于华尔街,就金融体系而言,它确实是大萧条以来最严重的危机,但对实体经济的破坏性影响并没有想像的那么大。


  前年美国和欧洲经济负增长3个到4个百分点,去年美国就正增长了。当然,最突出的影响是失业率高,美国一度接近10%,但也没有超出上世纪80年代最坏时的情形。


  许多事实清楚地表明,这次金融危机其实是最发达国家实体经济转型的一个调整,即更进一步从原来的传统支柱产业撤出来。它们在向更高层次转型,物质性生产进一步收缩,非物质性生产比重更加提高。其中,美国、英国转型最快,瑞士、瑞典也紧随其后,实质是在新的起点上提升服务业,继续强化以知识技术创新为基本特征的经济结构。


  导致此次危机的原因有二:一是服务业主导的实体经济本身还有一个不断提升的过程,传统支柱产业会被进一步削弱;二是作为货币经济或虚拟经济的金融服务业过度发展。危机前,金融业占发达国家就业人口6%以上,增加值平均在9%以上,创造的利润占全部企业的15%以上,最高的一年,华尔街的利润占比高达40%左右,这是极不正常的。


  为什么这两个原因联系在一起了呢?因为金融业本质上属于工业社会的核心产业,在后工业社会实际上已经步入衰落轨道,近些年来它在发达国家的膨胀并没有多少实体经济的支撑。尽管金融业的自我循环看似很复杂很高级,但它本质上不是进步和升级,其实是泡沫,迟早会破裂。


  可以预期,发达国家的金融业今后将日渐式微,华尔街会恢复生气,但很可能永远不会再达到过去的鼎盛时期。


  《财经》:美国的经济转型从冷战时就开始了,当时其三大支柱产业钢铁、汽车和建筑业被日本和德国追赶,迫使其加快结构调整,涌现出以电子信息技术为代表的高技术产业。20世纪90年代,美国确实出现了经济繁荣期,但不久“高技术泡沫”出现,“9·11”又加强了其对经济的刺激,尤其是运用非传统手段支持房地产发展,酿下了危机。能否这样讲,金融危机也是发达国家经济转型的代价?


  郭树清:可以这么说,甚至还可以说得更积极一点,这次危机为发达国家经济转型产生了更强大的推力。危机前很久,传统支柱产业就显露出衰落的趋势,应当说,美国的经济转型还是比较成功的,上世纪90年代GDP以2%-3%的速度稳定增长。信息服务、研究设计、教育培训、旅游休闲、文化体育、医疗保健等行业提供的新就业岗位数以千万计。英国也是如此,失业率一度降到了很低的水平,不到80年代的一半。


  不要只看高科技泡沫破裂,那是因为互联网公司被炒得太高,现金流与市值不匹配,实际回报率不高,但不等于互联网不行,像谷歌、脸谱、雅虎,如同微软、因特尔,还有甲骨文、思科等都属于技术和商业模型全球领先的新型大公司。


  美国的500强,过去都以制造业和工业为主,而现在基本转向服务业为主,如国际商用机器公司(IBM),原本是典型的设备制造企业,现在已将自己定位为服务业企业,转向研究设计、提供解决方案,硬件完全委托他人生产加工。


  《财经》:但美国在一定程度上,还是比较依赖房地产以及建筑业的,其中当然也包括就业方面的问题。如何看待建筑业呢?


  郭树清:你说得很对,住房和建筑业是发达国家经济转型过程中最主要的缓冲领域,也是包袱最重的行业。近十几年的失业主要来自于制造业、建筑业,几百年来建筑业始终都是支柱产业。美英政府老想将此维持住,买房减税,建立庞大的住房金融体系,给大家优惠的贷款利息。


  另一方面,美国社会很早就普及了汽车,衣食问题解决得更早,只有住房条件差别大,自有率也不高,所以人人有房子,许多人要有多套房子,逐渐成为“美国梦”的一个重要组成部分。克林顿当政时期,就高度重视住房问题,布什政府更提出所谓“所有权社会”,主张每个人都要有财产,有私有住房。


  英国长期拥有一个庞大的“住房信用合作社”体系,后来逐步转入商业银行。而在美国,房地产金融是世界上最大的政策性金融,号称最自由主义的美国一直经营着很大的准政府企业,这就是“两房”(房利美、房地美)再加上十五六家联邦住房贷款银行。


  多年来房贷一直是最大的金融业务,衍生产品最多,有毒资产也从中派生,背景就是要“普及住房”,而且住房要大,环境要好,这成为美国的重大社会政治问题,两党谁也不敢轻言放弃。国会则更是各吹各的调,甚至同一党派同一议员自己的看法就相互矛盾,可能是良好愿望与邪恶私利兼而有之。


  《财经》:不错,2002年6月布什发布了《美国住房挑战》白皮书,2003年国会又通过了《美国梦想:降低支付法案》,就是为了实现上述目标。


  郭树清:坚持“普及住房”基本国策的另一个主要原因,是要为社会提供更多就业岗位。20世纪90年代美国经济转型比较顺利,但新增就业机会与劳动力状况是有矛盾的。


  原来在制造业或建筑业就业的人盖房子可以,但由于缺少文化知识和专业技能,形成了严重的结构问题,转移到新兴产业就业就有困难。


  所以,无论是政府还是企业,无论是实体经济领域还是货币经济领域,总想抵制这种转型。由于采用各种超常的办法来不断刺激房地产业和住房金融,所以形成“次贷”及整个房贷的无限膨胀,两种泡沫互相助长,最终酿成此次危机。而所谓人性贪婪、监管不力、创新过度等等说法,虽不无一定道理,但显然不是主要原因。


全球经济再平衡


  所谓全球失衡,要害是极少数最发达国家利用占据经济金融制高点的有利条件,获得了近乎无限的支配地位。全球最大的债务国也是综合竞争力最强的国家


  《财经》:全球经济失衡是最近若干年里世界上最热门的话题,可是人们的理解又千差万别,原因何在?


  郭树清:你的问题触及到一个许多大经济学家都感到困惑的现象,传统经济理论中所谓的国际收支平衡已经失却了过去的意义。


  首先,双边平衡不能说明一国的贸易状况;第二,顺差的实际受益者很可能并非本国的企业和投资者,例如中国的出口一多半是外商投资企业所创造;第三,经常账户顺差国家千差万别,并不能说明其经济实力,从最落后的资源输出国到新兴工业体,从德日这类老牌制造业大国到瑞士瑞典这类创造性强国,都拥有较大顺差;第四,综合竞争力越强的国家,从国际金融市场借的钱越多。没有这些差别,怎么会有国际分工细化,怎么会有全球化,怎么会有世界经济过去20年的高歌猛进?


  《财经》:你把金融危机视为发达国家向更高层次转型的必然,最近又提出不同经济体转型中高度互补的观点,这是基于什么?


  郭树清:基于两点:一是全球经济不平衡的实质;二是各国所面临的特定的经济转型与差异性。所谓全球失衡,要害是极少数最发达国家利用占据经济金融制高点的有利条件,获得了近乎无限的支配地位。全球最大的债务国也是综合竞争力最强的国家,看似奇怪,实则非常合乎逻辑。


  一方面,资本和资源在某些地区或某种市场过度积聚,从而形成资产泡沫和超量消费;另一方面,绝大多数发展中国家仍然受困于资本短缺和商品匮乏,这就是金融危机的根源。


  美国成为净债务国已20多年,英国则快一个世纪了。瑞典和瑞士的外债也很高,因为它们的金融体系吸收了大量海外资产,但是净负债不多。法国、意大利、西班牙都是大债务国,包括爱尔兰、冰岛、希腊这些原来很落后的欧洲国家也会从这种国际货币金融格局中受益匪浅。


  现代经济发展方面最显著的一个历史进步,表现为每个经济体都得到了更多选择。各国都面临着特定的经济转型,而这些转型之间存在着高度的互补性。


  例如,中国需要提高服务业比重,降低制造业比重,而印度正好相反;德国和日本需要从缺乏竞争力的工业生产中退出,新兴经济体正好有条件承接;美国和英国需要向更先进的非物质生产主导的经济类型转变,其他工业化国家则可以在许多行业扮演美英过去扮演的角色;所有国家都可以发展富有自己特色的农业和矿业,而且大都能找到各自合适的市场和买家。


  《财经》:这种互补性变成现实的难度恐怕挺大。比如中美贸易确有失衡,但解决之道在于美国实质性放松出口管制,向中国出售高技术产品,这或许不仅仅是经济因素在起作用了。


  郭树清:你说的完全正确。各国经济发展的互惠互利受到诸多限制,如贸易、投资环境,还有观念、文化、意识形态、政治等方面的限制。还有就是国防安全方面的限制,以及劳工保护、福利等方面的障碍。


  无论如何,这种互补性是促进全球经济或各经济体转型的润滑剂。例如,就中国而言,我们需要从国外进口更多先进技术和设备,引进更多人才和经验,开展更高层次的跨国研发合作;中国的企业可以携带着自己的产品、技术和资金去亚洲、非洲、拉丁美洲任何国家;印度、巴西、东欧和俄罗斯实际上都迫切需要中国的基础设施建设能力;甚至北美、西欧和澳洲也有许多矿山、工厂和农场欢迎中国投资者去增加投入。


  遗憾的是,由于种种有形和无形的束缚,数以千亿美元计的中国资本未能直接用于改进世界的效率和福利。这既不利于各国经济转型,也不利于解决困扰国际社会的金融和贸易难题。


  《财经》:美国希望传统产业复苏,提出出口五年翻番战略,以降低失业率。


  郭树清:这个目标很难实现,完全是出于政治需要提出来的。这个口号还玩了一个算术游戏,它是以2008年出口最低潮时为基数的,而且还把服务业包括于其中,这样,将来再来检查核对也就不那么严格了。


  现在大家讨论汇率,美国指责中国商品卖得便宜。便宜是事实,但和汇率关系不大。


  2005年中国就开始汇率改革,到2008年人民币对美元升值约20%,但同期美国对中国逆差进一步扩大;假定人民币从现在开始升值一倍,但中国工人工资仍然只是美国的五分之一或六分之一,如果产品和技术一样,单就生产成本和价格,美国仍没有竞争力。更重要的是,中国的出口高度依赖进口,本币升值,进口价格便宜了,所以并不会完全转移到出口价格上去。然而汇率机制改革对中国的产业升级很有促进作用。


  尽管就业形势很不乐观,实际上发达国家就业还有很大潜力。例如美国和英国长期存在教师不足、护士短缺,还有许多低端服务岗位需要进口才能满足需求,因为本国公民不愿意从事这种工作。再如,旅游业规模最大的是法国和西班牙而不是美国和英国。还有就是它们对出口产品和技术管制最多,等于自缚手脚。我们还知道,美英两国的基础设施存在着更新改造的巨大需求,更不要说两国应对能源和环境挑战,最终很可能不得不实施“重新城市化”,这些都意味着难以估量的产业和就业潜力。


  需要特别指出的是,美英都是金融服务业强国,而货币经济又属于虚拟经济,最容易形成泡沫又难以及早察觉,优势成为隐患。但是处于不同发展水平的国家不能等同看待。对发达国家来说,服务业高度发达,对中国来说,这方面还非常落后;它们金融过度发达,中国是严重欠发达。


  目前,中国金融企业的利润上升,大银行占全部企业利润的比重提高了,去年建行一家的税前利润就达1400多亿元,税后1000多亿元。但金融市场和金融服务整体欠发达,无论从就业比重和增加值比重,还是从提供的服务看,都是如此。


  《财经》:你所定义的世界经济失衡具有新意,能否为人所接受,有否改进的办法,换言之,如何实现再平衡?


  郭树清:我和很多外国的学者、官员、企业家、金融家都谈过这一看法,也许是出于礼貌,他们都说赞成。不过我以为,这其实并不重要。世界上成功的合作几乎没有完全达成共识再行动的例证,越是大事难事越是相反。行动比纲领更重要。


  首先,共同推进投资贸易自由化,能到什么程度就到什么程度;其次,加强金融合作,共同应对危机后的挑战,事实上已有很大成就;第三,各国根据自身情况加快完善汇率形成机制改革,更大程度地反映真实供求又不致失去调控,剧烈波动;第四,主要经济体共同推动人民币国际化,这符合所有人的利益。


  国际货币基金组织最近已宣布将中国列为具有全球系统性影响的经济体,其他美英欧日的货币都已纳入其特别提款权篮子,人民币不应该例外。各国央行,包括美联储、欧洲央行都应主动探讨支持人民币进入国际市场的实施步骤。我们最终会发现,积极稳妥推动人民币走出国门,对于解决许多国际问题,增强全球金融体系的稳定性都有很大的建设性作用。


中国转型再思考


  金融危机打破了原有的经济格局。发达国家身处危机中心,受到的冲击自然很大,但其转型的压力和动力也大;对中国影响较小,但暴露出来的问题却发人深省


  《财经》:你说过,尽管发达国家在金融危机中遭到了“阵痛”,但它们的经济转型仍在持续推进,相比之下,中国没有理由不加快经济转型。在你看来,中国存在着什么问题?


  郭树清:金融危机打破了原有的经济格局。发达国家身处危机中心,受到的冲击自然很大,但其转型的压力和动力也大;对中国影响较小,但暴露出来的问题却发人深省。


  首先,中国经济增长速度快,但效益较低。中国的GDP、财政收入、外汇储备都在世界上名列前茅,增长速度更是首屈一指。但是,我们的国民福利水平并没有同步提升。


  其次,在国家竞争力上,虽然中国在改革开放后发展很快,但目前仍处于工业化中期。中国的信息化也在前进,有些尖端行业如高速铁路、新能源和新发电设备等已经靠近世界先进技术,但国民经济的综合发展水平还差很远。


  第三,从企业竞争力上看,世界500强企业中,2009年美国占比27%左右;中国大陆和港澳台总共10%多一点。而且中国的企业都是依靠市场规模和客户数量,几乎没有依靠技术创新等独特优势在业内领先的。例如,建行进步很快,全球排名116位,5年提升了199位,去年净利润甚至是全球第5名,和国际上先进银行的生产率水平接近得非常快,目前相当于它们的65%左右。但并不能说我们在技术上、管理上已经取得了国际领先优势。


  第四,从科技教育上看,最近英国泰晤士报评比,世界最好的200所大学里美国有72家,英国29家,德国14家,中国大陆只有6家,加上香港台湾也只有14家。英美两国占一半以上,如何赶超?这个差距恐怕不是几年或十几年就能缩小的。


  第五,从社会付出的代价来看,我们面临的形势更不容乐观。中国的工业化带来的城乡分割、地区差别、城乡差别更大得多。仅就农民工一事而言,几亿人背井离乡,不少夫妻长期“两地分居”,“留守儿童”更多达四五千万,社会的、心理的、教育的、文化的负面影响越来越严重,未来即使付出巨额财务资源也难以全部挽回。


  最后,生态环境极不乐观。中国有2.5万亿美元的外汇储备。但如果要恢复到欧美国家那样的生态环境,可能要花费超过这个数额十倍的代价。光看物质产品生产、固定资产投资、金融资产积累,中国确实在高速发展,但其他方面与发达国家的差距可能还没有缩小,生态环境更是严重透支。


  除制度安排,现代经济增长有六个决定性要素,其中,资本、劳动力和土地等因素对中国经济规模扩展影响不大,但另外三个更具有决定性作用的要素:人力资本、知识积累和生态财富与发达国家的差距非常大。


  《财经》:中国在人力资本、知识积累和生态财富三方面恰恰非常薄弱,为什么这种调整那么困难?难在哪里?


  郭树清:第一个难点是中国工业长期处在世界产业链低端,改善非常缓慢。发达国家的国际公司处于有利地位,而且一直在不断地向产业链高端转移,通过研发、设计、品牌、标准制定,以及营销、配售和融资,占据有利地位。


  去年美国500强公司,在经济处于所谓战后大萧条、不景气的情况下利润增加近三倍,达到3900多亿美元,平均一个公司近8亿美元。


  原因有二:一是从上一年的大幅下跌形成的低谷反弹;二是从全球经济复苏中受益。这些公司大多是跨国公司,中国、印度、非洲、拉美,包括澳大利亚等国家的经济发展,它们都能直接或间接受益。这从另一个角度说明,我们的工业还集中在低端。我们扮演的是“打工者”的角色。


  第二个难点是服务业比重低,国内因素就是城乡二元制度改革太慢。近年来,农民工的工资不断提高,但是和城里人实际得到的工资、福利和社会保障比还是差很远,同样工作,只有后者的三分之一。虽然这些不平等受到了一些企业的欢迎,但总体上看并不划算。


  第三,能源和环境状况令人担忧。在相当大程度上,我们的能源消费模式正在趋同于美国,不断地买车、修路、摊大城市。另外,全国城市规划和建设随意性很大,相当一大部分GDP靠拆迁。我发明了一个新词,叫“拆毁性建设”。这种马路反复修,房屋不断拆迁等创造的增加值,都要计入建筑业,计入GDP,但实际财富和国民福利并没有增加。


  中国经济增长的成就是在社会、资源和环境方面付出巨大代价的条件下取得的,这种模式今后是无法继续下去的。因此,我们必须调整经济结构,强化人力资本,减少环境损毁,使增长建立在技术进步和制度创新的基础上。


  《财经》:谈到调整结构,人们普遍认为中国内需、消费不足,但你提出中国消费远比人们想像得高。按你的观点,中国在投资、消费、出口三方面是否需要有新思路?


  郭树清:总的说来,与国际上进行比较,中国投资率确实偏高,需要提高消费比重,但消费规模远没有人们认为的那么小,中国主要的问题不是消费不足,而是投资和消费浪费太大。


  投资方面的浪费,主要体现在政府主导的各种建设比重太大,原来搞工业项目,现在主要搞基础设施建设,由于市场扭曲导致重复建设和产能过剩,形成资源浪费和闲置。


  例如,人为压低工资和地租等要素价格造成的一些行业繁荣、行政干预建设的工厂、经常处于停产状态的污水处理设施、没有多少车辆通过的公路。由于频繁变动的城乡规划和随意决策的建设,永远有相当部分的资源用于拆除和搬迁,年复一年地重建、快建快拆。


  多年前我在央行工作时发现了一个奇怪现象,我们的工资性支出占行政经费的10%左右,另外90%用于会议、交通、差旅、通信等等方面,而外国的央行和金融监管机构正好相反。这有工资福利制度差异的原因,可能也有思想观念的原因。


  不知从何时开始,中国人对增加工资津贴或个人货币收入非常敏感甚至反感,但是对往项目上花钱,采购物资花钱一点都不心疼。制定经济刺激计划,说要搞投资项目,大家都欢迎,说要搞社保医保,可能就有很多人反对,传统思想中就有重资产、重物质的影响,“先治坡,后治窝”“先生产,后生活”根深蒂固,将互为依赖的两个方面对立起来,用过去的话说,是典型的形而上学。


  消费方面规模最大也最典型的浪费就是住房。买多大房、住多大房不是从需要考虑,而是觉得这是一个财产、地位、身份象征,或保险和投资,农村也是如此,农民辛辛苦苦攒了钱,就回家盖房,而这些房子一年绝大多数时间可能没人居住。


  我们的规划、政策引导也不够,一些地方,农民让土房变砖房、砖房变楼房、楼房变更大的楼房,但是由于过度分散,没有配套设施,许多就建在稻田里,现在又开始拆毁、迁建和集中。浪费太大,而且按照统计规则,它都计算在储蓄、投资、积累里面,而最终的社会净增财富和福利就大打折扣。


  《财经》:关于投资、消费,你好像有个比率的推算估计,与国内外有关机构及专家的研究成果不同。克鲁格曼曾提出,东亚奇迹之所以虚幻,在于它的经济增长主要靠投资,他认为,靠高投资和高要素驱动的经济增长难以为继。


  郭树清:对中国来说,高投资是很重要的驱动力,但也有高消费拉动的作用,可谓相辅相成,互为前提。


  如果从绝对数字看,中国消费增长是世界上最快的。根据多种材料来估算,过去20年调整后的储蓄率平均在42%左右,消费率平均为58%,投资率平均为39%左右。由此可见,中国既是一个高度开放的经济体,也是一个主要依赖内需增长的国家。


  《财经》:你的意思是说中国经济增长主要靠消费,不是投资,高消费驱动高投资?


  郭树清:搞好国民经济核算,必须对各种数据进行交叉验证。从最基本的生活需求来看,食品、饮料、衣着、住房、交通、通讯及其他日用品的消费增长,中国都是名列前茅。即使从奢侈品消费来看,如果把旅游购物包括进来,中国差不多都是第一或第二的进口国。


  中国从去年开始已是全球最大的汽车市场,今年前八个月的汽车销售又比去年同期增长40%左右。中国的不少商品和服务的消费增长也都在世界名列前茅,如洗衣机销售量,电冰箱、吸尘器增长,移动电话、旅客运输量、互联网上网人数的增长等。


  同时,居民消费增长速度可能存在着低估,如农村居民自产自销产品没有足额按市场价格估算;企业成本中用于客户营销和员工食宿的支出数额;私营企业主多数时候将家庭生活费支出列入企业生产性支出;居民消费统计选取的样本通常不包括介于城乡之间的流动人口,涉及约1亿户,合3亿人口;居民自有住房的虚拟房租低估90%左右。


  中国的高投资率与高消费增长率紧密相关。住房就是一个很好的例子。事实上,中国居民自有房屋的虚拟房租估计占到GDP的8%左右。因为中国居民住房自有率极高,在农村将近100%,城市约80%。按照联合国的国民经济核算体系办法,虚拟房租既要计算在产出里,也要计算在居民收入中,还要计算在自住者的消费里,数额比照市场租金。


  住房是如此,其他如交通、能源、水利、学校、医院等基础设施的建设,最终都会与消费紧密相关。虽然这里的转换效率不无问题,但总体上必须保持基本同步,否则国民经济循环就会成为问题。就是说,如果没有足够的消费增长,一个经济体系持续的高速发展是不可实现的,持续的高储蓄率和高投资率都是无法形成的。


  《财经》:但你也提出了中国消费在结构上存在的诸多不平衡,如高收入人群与低收入人群消费份额、城市与农村消费、产品与服务消费,住房与非住房消费以及私人与公共服务消费之间的不平衡等。


  郭树清:这些不平衡问题非常严重,必须努力进行调整。但从总量上看,从长远来考察,中国消费的问题是规模太大、增长太快、难以持续。比如,近年来全球石油的新增需求一半来自中国;铁矿石和主要金属40%左右由中国消耗;水泥和玻璃大约50%由中国消耗。其实质在于如何避免重复发达国家的工业化道路。这是对中国的挑战,也是对世界的挑战。


告别狭义的经济改革


  中国经济出现的突出问题主要根源在于社会方面,其实质是社会管理还没有从过去的旧体制中转变出来。社会政策将成为影响经济持续增长的关键领域


  《财经》:如此说来,那么中国经济转型及持续发展中出现的诸多问题,根源究竟在哪?


  郭树清:首先,城乡二元分割制度长期没有实质性改善。从跨越地区和跨越行业角度看,中国社会的流动性很好。但是城乡户籍不同,往往意味着劳动报酬不同,社会保障条件实质性差异,子女教育条件巨大差别,有无政策性住房福利,以及社会治安、司法保护等等公共服务的不均等。


  其次,缺乏相应的利益代表和协调机制。最突出的是劳资关系、土地关系,矿产资源的所有权和开发权关系、企业生产经营与环境保护的矛盾、社区利益相关者之间的关系、城乡不同社区之间的利益冲突、不同地区之间的矛盾等。新的中间组织和社会管理体制尚未形成,司法公正问题也愈来愈突出。


  第三,教育管理的行政化官僚化问题。教育投入,特别是政府投入,与经济发展相比,相差甚大。更严重的问题是,学校教育脱离社会和市场需求,学生就业适岗能力弱,缺乏创新精神,大学变成行政化机构。


  第四,公共卫生和医疗制度广受诟病。食品安全、卫生检疫、医疗服务面对着成堆的问题,严峻的挑战。


  《财经》:这些都涉及到公共政策以及政府治理社会的能力问题。我们注意到你在1992年写的一本书里就提出所谓的“中国道路”,前几年又提出未来30年要实现从物质生产为主导的模式逐步转变为非物质生产为主导的模式,突破口在哪?


  郭树清:现阶段的要害问题是人口的城市化,它目前明显落后于土地和就业的非农化城镇化。这需要实实在在地把农民工当市民对待,解决工资待遇、社会保障和基本公共服务的不平等。这背后是社会保障体制改革、医疗体制改革,还有教育体制改革,也是完善劳动力市场、土地使用权市场的关键。


  从社会管理来看,目前城乡人口融合迫在眉睫。中国现在有超过3亿的农村户籍人口,在城市居住,其中有1亿左右被看做流动人口,完全处于城市的任何管理之外;同时,全国有近2万个镇,最大的人口超过70万,估计有上亿农村户籍人口长期居住,但不享受城镇居民的公共服务;此外,沿海地区和内地大中城市附近,有许多村庄,实际的经济和就业早已转变为非农产业为主,按国际标准应归为城镇,但是上亿的村民仍然被看做农民,村庄的规划、管理依然没有纳入城镇体系。


  现在最热点的问题,大都是因为人口城镇化遇到了障碍。统筹城乡发展从2003年开始,已经取得很大进步,坚持下去取得实质突破,中国经济一半的问题就处理好了,增长的质量和数量就会有保障。


  第二是把能源和环保的模式搞清楚,否则我们会付出更大代价。关键在于,是不是还要沿着现在的路走,不断修公路、买汽车,毫无节制地增加石油消耗?这本质上是美国走过的道路。能源交通模式,涉及到环境,涉及到未来增长的质量生活的质量。


  第三是教育。将来的经济增长一定要靠人才,靠知识积累和知识挖掘。现在特别担心教育方面的改革能不能有实质性推进,解决应试教育遗留的问题,真正提高学生素质。还有就是计划经济时期遗留下来的苏联式的科研管理体制,加上我们自己论资排辈“吃大锅饭”的习惯,官本位、行政化十分严重,必须根本改革。接下来,我们站在一个新的起点上,必须创新,否则在未来,我们仍旧不会建立起真正的优势。


  《财经》:正如你所说,城市化绝非简单的户口问题,而是背后的一系列制度机制、秩序和政府所能提供的公共服务的能力。早在20世纪80年代,你就沉迷于“一石三鸟”的构想,提出把一定数量的国有资产和国有土地收益划归社会保障体系,究竟是你的意识超前,还是时代在这方面发展过慢?或政策导向、偏好出了问题?


  郭树清:原因可能是多方面的。首先,对问题的认识有一个过程,不同时期把握问题的本质也会有差别;其次,就是既得利益与部门利益的问题;第三,还有传统思想的影响。总之,这既是认识问题,也是观念问题,更是利益问题,凡事一涉及利益格局调整就变得异常复杂,常常会感到推动乏力。


  就拿土地来说,彼此都是利益相关方,具有占有权,但只要把土地及其增值收益给农民,很多人会反对,这固然首先涉及到基本经济制度和基本法律制度,也确实可能影响到公共设施的建设和公共事业的发展。


  1993年我第一次去台湾,谈到政府官员的腐败,台湾朋友说,最大的贪腐是把政府规划泄露给自己的亲友,让他们早得信息,去将来修路要通过的乡村买地,等待以后漫天要价。这是一个实际问题。西方也有两种情况,如日本,有的农民很厉害,硬不让步,飞机跑道都得拐弯;但也有像美国那样,宪法本身有规定,只要是公共利益,给予适当补偿,就可征用土地,老百姓也习惯了,在美国较少听到有“钉子户”之事。


  国有资产划转社保,上世纪末就开始制定方案了,即国有企业上市融资时拿出10%减持,变现后交给社保基金,由社保基金理事会负责经营管理,但后来资本市场不景气,就停下来了,只保留了在海外的一部分。香港上市时,我们这几家银行都减持,也交钱了,但份额很小。其实不一定减持,划拨股份就行了,因为社保基金拿到钱后还是要投资的。投在国有企业、银行,既解决了国有股份具体代表的问题,也解决了多元化问题,不是汇金一家有养老机构、保险机构等,但目前这个力度太小,最好能再大一点,比方说30%或50%,因为是划拨,并不会影响企业的正常经营。


  《财经》:这就是你说的“一石三鸟”,既解决了老百姓的后顾之忧,也解决了……


  郭树清:对,还解决了国有企业 “所有者”的缺位问题,并且可以通过市场更顺利、更平稳地调整产权结构,包括解决国有企业和银行内部管理的机制转换,以及健全公司治理结构、防止“内部人”控制问题。同时,土地收益一部分转给社保体系,将农民全部纳入福利计划,也可以使农村人口城市化持续平稳,避免土地用途转变收益被挪为他用,甚至也可避免补偿农民的现金被农民自己挥霍一空。从理论上、法律上说,国有制或全民所有制如果具体融合到全国统一的社会保障制度,那么这种关系就更为清晰,也不会产生“垄断收益归谁所有”的质疑了。


  《财经》:早期,你在分析中国城市化落后于工业化时,有一观点尤为深刻,即工业组织空间过于分散,对整个经济长远发展和内部结构平衡造成消极影响,这与西方史学家所认为的“中国没有经历过大规模、标准化、规范化的工业革命”是否有关?他们认为中国虽然拥抱了后工业社会,但仍然是农业文明的心态。这是否与城市化进程中出现的诸多问题有关?


  郭树清:他们说的有一定道理,但就看正确到何种程度。工业组织的过度分散,与中国60年独特的工业化道路和30年里乡镇企业异军突起有关。要历史地看待这个问题。乡镇企业发展尽管有规模不经济、资源浪费、环境污染等问题,但是对中国经济体制的转轨具有根本性意义,因为它所带来的对计划经济的冲击既是致命的,也是温和的。


  由于制度和政策上沿袭了“二元体制”,乡镇企业资源被挤到城市经济体系之外的地方寻求出路,以其为特征的农村工业化,导致了工业组织在空间上的分散,上世纪90年代初期大约87%的乡镇企业分布在农村,直到今天大概也只有一半左右进入城镇和园区,服务业市场形成相对缓慢,乡村人口的非农化也放慢了步伐,这些消极后果在最近几年越来越严重地显露出来。除了当时的资本投入浪费和持续多年的银行贷款坏账,资源、环境,以及人口质量方面都付出了沉重的代价。这与西方工业革命、城市化进程有很大区别,从某种程度上也延缓了中国工业化、现代化的进程。


  《财经》:你多次提出过要防范城市化的盲目自发,这显然希望政府参与;但同时,你前面又谈到政府在建设中的主导性太强。一方面政府主导性太强,另一方面城市化进程却盲目自发,这两者如何解释,即主导性强的政府怎么会出现城市化的盲目自发?


  郭树清:我说的“盲目自发”是指城市化过程中政府的政策和规划没有跟上,不主动不积极,长期以来落后于实际经济需要。有3亿多农民进入城市,还有一部分进入小城镇,还有一部分在农村就地转移到了非农产业,就是说本来他们已不再是农民了,但又不把他们当市民看待。十六届三中全会指出统筹城乡发展,变化非常大,大家慢慢认可并认为应该把他们纳入城镇,当然各地进度不同,深度也不同,而以前则认为应该把他们甩在外面。五年前,甚至三年前,还有不少人认为这是中国的优势,城里没工作就可以回农村,国家没有多少负担。


  一些专家学者认为,他们不需要社会保障,因为乡下有土地。但各国的历史及我们自己的经验早已证明,城市化是一个不可逆的过程,离开土地是永远离开,只要你给他留地,他就在一定程度上依赖地,但他能回去吗?退一步讲,他能回去,他的子女能回去吗?回不去的。退一步,这么多人在农村生活就业,你怎么解决他们的生活富裕问题?


  由于对城市化必然性的认识不足,“规划跟不上”的一系列问题就出来了,比如全国城市化布局,是以小城市、小城镇为主,还是大城市?很多地方需要小城市,但大城市也是需要的,超大型城市在经济上很可能更有合理性。


  但是,中国很大,不同地区不同城市,约束条件不同,难以一概而论。以北京为例,这是首都,华北少有的平原地区,而且严重缺水,交通已经十分拥堵,目前人口规模已经突破2020年的控制目标。为什么总在超计划,因为企业、个人、外国投资者、党政军机构都喜欢来北京。这里面有经济规律,产业就业是跟着城市规模走的,越大的城市越容易找到工作赚钱,说得通俗些,做买卖的人多,捡破烂的地方还多呢。


  地区发展战略、主体功能区界定长期不甚清楚,城市规划布局有问题,土地制度有问题,财税制度、就业和社会保障,直到教育、文化、卫生等等方面的制度和政策都有关系。以土地制度为例,我们实行的是城市国有和农村集体所有,反复强调“集约节约”,实行最严格的耕地保护制度。但各地执行结果千差万别,用途管制并不严格。“农用”不断被通过非正式途径转变为“非农用”。


  首先,农民要变,他想把宅基地承包地拿出来搞经济作物,搞民俗旅游,建出租房。其次村委会想变,过去给乡镇企业开个口子,叫生产经营用地。按理应该减少这类用地,因为工业要集中,成本不划算。村村点火,户户冒烟,早该做调整了。再则,各级政府都想变,粗略估计一年的卖地收入可能近2万亿元,这还不包括灰色地带的“小产权”。土地制度要“开正门,堵旁门”。现在终于在几个城市进行了城乡统筹改革试点,把工业集中起来,这样成本低,管理方便,可以更好地兼顾多个方面。


  《财经》:其实政府的作用就应体现在这些方面,问题的实质不是“大政府、小社会”,还是“小政府、大社会”,而是政府如何以更高的效率、更低的成本去做政府应该做的事。


  郭树清:政府的功能不应忽视。你看欧美,政府的调节作用很强,政府能决定大学、医院、科研机构甚至军事基地,布局都是全国布局,比如美国州政府所在地,并不总是设在最大的城市。名牌大学多数不是在大城市的。我们的好大学、好医院都高度集中在北京、上海、广州等几个城市里面。


  我们整体上讲政府主导,但在某些方面却缺乏政府规划,在这方面我们没有做专门的计划。换言之,我们缺乏符合自然规律、经济规律的规划。大学办到市中心有什么意义?学生整天受商业区干扰,可能真不如盖在偏僻的地方。


  《财经》:这是否与理论的缺失有关。我们引进西方宏观经济学建立在一个不完整的基础上,因为研究对象并不是一个完全的市场经济体系,就很容易导致经济决策的随意性。外国学者批评自己国家的社会现实说,左派为政府的强权提供理论依据,右派为政府责任的缺失提供基础,结果导致了政府该做的不做,不该做的“乱”做。中国有没有这种现象?


  郭树清:我们实行新的市场经济体制以来,政府职能转变的改革一直没有间断。从十六大开始,就提出政府有四个方面的基本职能:宏观调控、市场监督、社会管理与公共服务。政府做的事很多,如在公共服务方面,国际上也非常肯定。义务教育从60年来看比较慢,但最近很快。


  为什么说60年看就慢?上世纪50年代台湾地区、韩国经济发展水平和我们差不多,但现在教育普及程度比我们高。我们是到了很晚,义务教育还不“义务”,政府没有完全承担起来,许多农村地区学校叫民办公助。十年前还以地方负责为主。


  现在,总体上来说,市场机制发挥资源基础性配置已经确立,但还不够强大,要素价格、资源价格、环境成本没有反映稀缺性和外部性。在相当程度上还靠政府配置,以致降低效率。另一方面,公共服务,该政府做的,又不到位,市场监管也不到位,社会管理也不到位。


  总而言之,行政体制改革、司法制度改革、社区管理改革、发展新型社会组织、积极稳妥地推进政治体制改革,都是我们面临的现实任务。


  《财经》:从发达国家工业革命和城市化的进程来看,城市化意味着现代政府的产生,但由于种种原因,我们的政府很容易在扩大公共服务职能的情况下泛行政化或超越规则,导致市场化进程受到阻碍。政府职能的双重化给公共治理带来难度和挑战,而最关键的是政府职能再定位以及政府自身的转型。


  郭树清:现在需要解决好的一个突出问题,是区分财政与银行的职责。有些领域完全属公共服务性质的,就不宜用银行贷款来解决筹资问题;而若财政资助企业商业性经营,效果也会非常差,因为越养越懒、越养越麻烦,形成了“软约束”。反过来有些公共服务,银行贷款一定数额出资的效果可能不如财政投入的五分之一,甚至十分之一。


  所以,政府不应该以银行新增贷款的方式解决公共服务问题。大量的问题包括养老保险、义务教育、建立城乡统筹的低水平广覆盖的社会保障制度,财政该花钱就花钱,该发债就发债,包括国债大有可为,地方市政债这个正门一定要打开,这比搞各种各样的“平台”贷款好得多,基础设施公司债也有巨大潜力。如果算总账,社会效益会好得多。


  事实上,中国经济发展中所显现的突出问题,主要根源还在于社会方面,其实质是社会管理还没有完全从过去的旧体制转变出来,没有建立起适应新型市场经济的社会体制。这里既有新兴市场经济国家存在的共同之处,也有中国自身所特有的原因;既有经济发展自身的规律性,又有社会环境的作用。


  因此,我们既要看到现阶段存在的问题,又要清楚中国自身的特殊优势,要善于将经济效率、社会福利、公平的收入分配、竞争力的增强等目标和原则协调一致,有时甚至是相互妥协。总之,未来内容广泛的社会变革将取代狭义的经济改革而成为推动中国发展的主要动力。

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