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张宇燕、高程:精英主导、集团政治与美国行为

《国际经济评论》2007年第6期
美国是一个典型的由精英阶层主导的国家,而精英大都又是形形色色举足轻重的集团首脑或国家机构中核心职位的占据者,尤其是那些巨型商业集团的领导者。他们既受价值理念的驱动,又自觉或不自觉地遵循着传统的行为模式,更要为他们所代表的、其自身利益又融入其中的集团利益而打拼。在实践的层面上,美国的行为或政策制定多为各利益集团之间、压力集团与官僚集团之间的利益博弈所操控。我们将此称之为集团政治。精英主导和集团政治的影响深刻地体现在美国国内的宪政法律结构和政治经济制度中,并构成了美国行为的实践过程与内容。

  一、阶级分层:对美国社会的纵向考量

  托马斯·戴伊曾断言,在一切社会里,无论它是原始的还是发达的、集权制的抑或民主制的、资本主义的还是社会主义的,都只有一小部分人在行使大权,不论这些权力是否假借“人民”的名义行使,这都是千真万确的事。此判断对长久以来被“阶级平等”神话所笼罩的美国而言也不例外。表面上看,美国人生活在一个像伍德罗·威尔逊所描述的“没有阶级区别、没有地位差异”的平等社会中。而实际上,在民主制度和宪法框架之下,美国一直都是一个阶级分层或分割严重的国家,其阶级界限和社会地位之差异在美国确实存在,而且始终存在。19世纪上半叶,美国最富有的1%的家庭拥有全国资产的1/3,前1/10的富裕家族拥有4/5的社会财富;与此同时,大部分美国成年人都不拥有具有市场价值的财产。尽管人们普遍相信这个时代的美国商业“大亨们”大都是从贫贱的环境中发家致富的,然而事实却并非如此。大亨们的财富积累主要是由早期富有者的亲属及后人完成的。经济学家威廉·米勒及其弟子的研究揭示了如下事实,即变成商业头面人物的穷孩子“在美国历史书里比在美国历史里更显眼”。在20世纪的美国,只有1%的人口属于上层阶级;1%~2%的人口属于次上层阶级,其成员拥有的财富与上层阶级不相上下,但由于其暴发户的身份,他们在社会威望上较前者略逊一筹;9%~10%的人口属于上中层,他们大多是中等财富规模的商人和专业人员中的少数佼佼者;28%~36%的人口属于次中层,其成员主要包括小业主、农场主、职员和技术工人;33%~35%的人口属于上下层,其构成以半熟练工人、职工和农业劳工为主;最后17%~25%的人口属于下下层,由非熟练工人、失业人员和所谓的“流氓无产者”等人群组成。

  以社会成分多元化和民主制度之发达而闻名于世的美国,其社会制度的本质却是典型的精英政治。恰如沙特施奈德在《半主权的人民》一书中所揭示的那样:“多元天堂的缺陷在于天国的合唱带有浓厚的上等阶层的音调。很可能有90%的人民进不了这个集团系统。”社会学家米尔斯撰写的《权力精英》,是有关美国精英统治最知名的学术著作之一,在20世纪50年代曾名噪一时,至今影响犹存。米尔斯在书中指出,美国的多元政治只是一种表面现象,在政府机构和整个社会中,权力最终的行使受到严格控制,只有极少数精英操纵着美国政策的方向。不但如此,权力精英们还主宰了美国社会的主要等级制度和组织结构,他们支配着商业大公司、操纵整台国家机器并拥有凌驾于一般社会之上的种种特权。在米尔斯看来,美国的权力精英阶层由三类人构成:在经济的顶层,是商业界的大富豪和位居他们之下的大公司高级行政长官;在政治的顶层,是政治领袖和各个决策机构的负责人;在军事机构的顶层,是围绕在参谋长联席会议和军方高层周围的、身兼军职和政治家双重身份的人士。这些由商界、政界和军界高层构成的精英们,共同组成了美国的权力精英统治。

  在如今的美国,社会层次远未消失,树立在各阶级之间的城墙也没有坍塌的迹象。时至今日,身处社会顶层的精英依旧风光无限,享受着那些仍只是极少数人之间的游戏。目前美国大约有七千多个重要职位,并被六千人左右所掌控,其中有人身兼数职。这些重要职位囊括了国会议员、州长、将军、内阁部长及联邦机构负责人、法官和检察官、大学校长、大型商业机构负责人、基金会领导人、传媒精英、工会领袖、有影响的非政府组织领导人等,构成了国家权力的大脑和心脏。处于社会中、下层的美国人,在今天尽管可以得到并享受比他们前辈人更多的权利和物质财富,但对他们而言,权势及与之相匹配的社会地位等绝不比早年时期更容易获取。美国作为一个始终在精英阶层统治下的等级社会,它的阶级性在现代社会中变得更加隐蔽,主流意识形态已经把人们的阶级意识大为淡化。诚如爱德华·佩森所言,“阶级仍然是重要的,但也是……不易察觉的”;这种情况在美国“历来如此,今天也不例外”。

  在美国,精英阶层形成了一个属于自己的特殊亚文化群体。在这个默契的小圈子里,精英们按照某种秘不外宣的“潜规则”博弈。罗赛蒂特别强调,理解 “华盛顿政治社团”的亚文化群是理解复杂的美国对外政策政治学的关键之一。所谓华盛顿政治社团,是指“成千上万与政府有关的人,尤其是那些处在权力顶峰、与政治休戚相关的人们”,这些人是美国精英阶层的核心人物和真正代表。每年一度的私人俱乐部春季豪华饮宴是美国最上层社会人际关系的一个侧面写照,它不但是“华盛顿高层人士的礼仪活动”,也是这个国家“阔佬、权贵和名流们的私人聚会”。届时,600名美国最显赫、最知名的人物会在希尔顿饭店大厅会聚一堂。工业巨头、金融家、出版商和新闻界巨子、外交界的名人、最高法院的长者、国会中的煽动者和鼓动家、现政府的高级官员以及好莱坞的明星们摩肩接踵、谈笑风生。自本杰明·哈里森总统开始,每位美国总统在其任职期间,都会参加至少一次这样的聚会。“华盛顿政治社团”的成员极为重视彼此之间的社交关系网络,并信奉实用主义原则。在这个圈子里,私人关系往往超过党派和意识形态的界限。保守派和自由派的斗士在国会的辩论中争执得面红耳赤,但“他们却在周末一起打网球或是在国会休息室一起调笑”。“华盛顿政治社团”对美国最高权力的运行影响如此重大,以至于对该社团所知甚少、往来不密切的政治领导人,如卡特及其工作班底,在行使其权力时经常寸步难行,而深谙其游戏规则的人,像里根与其工作班子,便可实行更为便利和成功的统治。

  在精英阶层之下,人数众多的美国中产阶级和下层民众分属于不同地区或产业集团。由于人数众多、领域各异、分布广泛,导致了他们的某种程度的软弱性和易受影响性,他们最终很难达成集体行动,来影响国家政策以确保自己的利益。米尔斯认为,美国社会的最底层是广大的、漠不关心政治的大众社会,他们在政治上是一盘散沙、毫无作为;中间阶层则呈现出政治多元性,由一股飘浮不定的、相互僵持制约的力量构成。总体来说,这两大阶层对美国政治几乎不产生实质性的影响。在主流媒体的大肆渲染下,美国给人的印象是一个由“积极进取”、“蒸蒸日上”的中产阶级或称“白领”阶层之利益所主导的国家。然而,事实却具有相当的讽刺意味。米尔斯在其另一部力作《白领:美国的中产阶级》中指出,由于社会形态迥异、物质利益矛盾、意识形态不一,美国白领阶层的成员之间没有形成共同政治行动的同质基础。即便他们之间确实存在某些共同的利益,这些利益也不可能将他们凝聚为一个整体。他们是一群政治上默默无闻之辈。美国两大政党在制定其政治纲领时,从不直接过多考虑这一阶层的利益。马萨诸塞州的民主党众议员巴尼·弗兰克的话印证了米尔斯的论点,他说“,有时我认为这里没有代表的惟一一批人就是中产阶级”。

  在阶级和等级观念方面,美国是一个具有保守传统的国家。大多数人只知道美国社会是主张自由、平等和民主的洛克式自由主义社会,但却忽略或有意回避了它的另一面,即它同时也深深植根于主张权威、等级和精英主义的柏克式保守主义。在美国的上层社会中,这种等级观念上的保守主义尤为明显。克里斯托指出,美国的开国元勋们并非民众主义者,他们竭力实现的目标是让美国政体免遭多数暴政的侵害;两院制议会、三权分立和宪法本身都带有避免民众暴政的意图。美国新保守主义者施特劳斯就是一个彻底的精英主义者,他极力推崇由少数人统治的等级制度,其理想中的政治方案是在自由民主制中确立贵族统治,而这也正是当年汉密尔顿一心向往的美国政治蓝图。在施特劳斯眼中,民主的实质取决于由谁来形成人民的意志。他经常引用色诺芬的如下观点:最好的政权是假扮成民主的贵族统治。正如德鲁里总结的那样,保守主义者理想中的社会是“基于较高等级和较低等级之间的相互服务和彼此忠诚”的社会。

  精英阶层的成员有时并不避讳他们的等级观念和优越感。被比尔德尊为美国“新制度巨灵”的汉密尔顿就公开推崇贵族政治。他曾直言不讳地说“:尽管人们时常引用并信奉‘人民的呼声是上帝的呼声’这一格言,但事实上这并不是真理。人民总是扰攘不安的,他们很少判断或做出正确决定。因而,应该使少数富人阶级在政治上享受永久的特权地位,他们可以阻止多数阶级的骚动。”在美国精英阶层的眼中,所谓民众倾向,从某种意义上来说是一种可以被创造、被调动并可假以利用的情绪。凯南指出“:如果我们要消极无为,将自己知道的埋在心里,说‘我们自己的看法不掺和进来,我们恰恰只是做人民告诉我们去做的事情’,那么我们确实将是我们国家的非常糟糕的代表。”又如亨廷顿所讲,在美国“权威寓于许多机构之中,每一机构皆可标榜其来自于民,从而为自己的权威辩护”,然而, “主权在民之说同主权在神之说一样含混不清,人民之声和上帝之声一样,也可呼之即来。”

  在国家事务的操作层面,精英阶层的行为则代表着美国的“国家行为”。相对于国内事务,精英阶层在对外事务上主导美国行为的印记更为明显。美国公众通常不愿理会那些含意还不够明确的政策,对需要长期谈判的复杂外交难题表现得很缺乏耐心或漠不关心。同公众相比,美国精英人士显然对国际社会这一与其商业利益密切相关的领域抱有更大的热情并投入更多的关注。长期以来,民意测验的结果都证明,广大美国公众对国际事务所知甚少。如此一来,精英阶层对美国的对外行为便拥有了更多的独立决策空间。这里特别需要补充的是,由于具有共同的社会经济背景、相似的社交阅历和职业上的相互影响,因而美国精英阶层的联合有着同质的心理和社会基础。进而,在涉及国家基本制度、价值理念、国际秩序等一系列重大原则问题时,他们通常具有高度的共识。在重大原则问题上拥有共识,并不意味着他们之间不存在分歧或冲突。确实,不同精英所代表或控制的集团之间的矛盾甚至会显示出不可调和性。然而,这类分歧或冲突往往是在既定制度下的利益争夺,也源于对实现共同目标之途径的理解差异。

  二、利益集团与党派政治:对美国社会的横向考量

  对美国社会的纵向考察使我们看到美国是一个由上层精英主导的国家。从横向看,我们很容易发现美国社会内部充斥着大量利益相互重叠或竞争的利益集团。概括地说,居于历史核心位置的社会集团有两大类,即以赢利为目标的商业集团或商人集团、由公共权力运用者组成的官僚集团或政治集团。尽管两大类集团存在一定的交叉,但从社会政治制度上看,大体上还是以两种模式存在:一类是官僚集团控制商人集团,另一类是商人集团控制官僚集团。现代社会运动发展过程中起决定性作用的便是这两个集团之间的关系。按此分类,美国便是一个典型的商人集团控制官僚集团的国度。精英在此随之被区分为商业精英和官僚精英。这样一来,两大集团之间的关系,尤其是两大集团内部各“子集团”之间的共谋与竞争,也就转换成了商业精英与官僚精英之间的关系,以及商业精英内部为争取、影响或控制官僚精英的博弈。这一切构成了具有典型意义的、美国式的集团政治或党派政治。表面上看,美国的党派政治力求使公平、秩序和自由各得其所,但实际上美国社会政治体制得以运转的动力和润滑剂均来自这些形形色色的利益集团,其间的斗争和妥协决定了美国政策的方向和力度。利益集团在美国政治体系中的地位如此重要,以至于“集团理论”发展成为了一套成熟的政治理论。该理论的核心正是将政治过程的一切方面都归结于利益集团作用的结果。关于政治从根本上说是集团过程的思想,至今在美国从未受到实质性的挑战。

  集团博弈与党派政治在美国由来已久。托克维尔称,美国是“世界上最便于组党结社和把这一强大行动手段用于多种多样目的的国家”。在《联邦党人文集》第十篇中,麦迪逊谈到,党争就是“一些公民,……团结在一起,被某种共同情感或利益所驱使,反对其他公民的权利,或者反对社会永久的和集体(的)利益”。他认为党争不可避免,因为它基于利益分歧“,造成党争的最普遍而持久的原因,是财产分配的不同和不平等。有产者和无产者在社会中总会形成不同的利益集团。债权人和债务人也有同样的区别。土地占有者集团、制造业集团、商人集团、金融业集团和许多较小的集团,在文明国家里必然会形成。”它们被“划分为不同的阶级,受到不同情感和见解的支配”。而管理这些“各种各样、又互不相容的利益集团”,并且“把党派精神和党争带入政府的必要的和日常的活动中去”,在麦迪逊看来,这正是现代立法的主要任务。《美国政治》一书的作者维尔亦指出,美国政党政治和利益集团政治纵横交错、相互交融,形成一种不断变化的立法和行政机构格局;这一格局的演变趋势是,政党和利益集团之间的界限逐渐模糊,利益集团与政府机构本身合为一体。

  自建国以来,美国一直表现为商人集团和官僚集团主导和互动的国家。在其历史的绝大部分时间里,商人集团有效地控制着政府所代表的官僚集团。独立战争源于北美商人集团的壮大。当时的北美商人需要一个强大的民族国家做后盾,出面保护他们的财产利益,帮助他们与包括英国在内的其他国家进行竞争。以脱离英帝国实现自治为政治目标的独立战争之爆发,其核心原因正是北美商人集团对于一个可以有效执行其意志、对其财产实施歧视性保护的权威官僚机构的强烈需求。 1787年制定的联邦宪法完成了这一历史使命,它将国家权力交付到一个代表商业利益的统一的联邦政府手中。南北战争的政治目标在很大程度上是独立战争和制宪运动的延续,其结果意味着生产性最强的美国东北部工商业集团的财产利益在政治上进一步得到了巩固和加强。国家或其官僚集团一方面通过议会制定的法律及政府推行的以关税保护和国民银行为核心的贸易、金融政策,对工商业集团给予制度上的特别支持;另一方面,美国外交战略的制定和调整以及军事力量的建立,都是以保护和扩大商人集团财产利益为核心目标的。在国家力量的庇佑和支持下,美国商人建立了自己的工商业体系,并开始投入到对世界资源的争夺之中,而这一过程与美国国家实力和政府权力的迅速扩张是同步进行的。

  在经历了商人集团控制官僚集团的漫长历史之后,尽管官僚集团的影响力从罗斯福推行“新政”以来已经得到大幅度提升,两大集团的力量对比也发生了较大变化,但商人集团在相当意义上仍然占据优势,美国的立法、行政和司法体系也在很大程度上仍继续扮演着商人集团保护人的角色。在当今美国,性质不同的利益集团虽然数目巨大,但真正能够决定美国国家政策的力量,仍旧集中于那些最有钱的、同时也是在政治决策过程中最有影响力的商业利益集团。奥尔森指出,在美国社会中,商业界拥有的利益游说团体数目最多。由于美国的商业利益通常集中于垄断性集团或企业之手,因此商业集团一般能够自动且直接地组织起来,并达成强化其共同利益的集体行动。面对其他利益集团组织松散这一事实,商人集团的组织程度之高显得格外突出,以至于“在华盛顿设有办事机构的众多集团组织中,它们所代表的利益没有一个比美国产业界更充分、更综合、更有效”。在美国,许多人对商业组织在美国民主中的力量之强大感到惊讶;由社会少数人组成的商界组织在美国政治中行使着巨大权力,这使得热衷于民主的人士困惑不解。美国的政策大多是商业集团内部不同的派别相互斗争、妥协,以及它们与官僚政府之间博弈的产物。商业集团影响公共政策以求最大限度地谋求自身特殊利益的途径,主要有六个渠道。其一是所谓的“旋转门”机制,即个人在公共部门和私人部门之间双向转换角色、穿梭交叉为利益集团牟利的机制。其二是选举。尽管几乎所有大型组织都宣称自己是非政治的,但几乎所有利益集团都党同伐异,力求通过政治捐款来推出能够照顾自身利益的政治家。其三是积极介入政府管制形成过程。美国联邦独立机构和各个内阁部门必须在《联邦文档》公布拟议的各项规章条例,并在它们正式出台之前欢迎所有回应。而利益集团具有迅速接近规章制订过程并做出反应的能力。其四是游说,即利益集团直接向国会议员或政府官员陈述其立场和观点以影响决策。其五是诉讼。当利益集团发现正常的政治渠道不畅通时,它们便会借助法庭或法官判决来影响公共政策。其六是劝说,即利用媒体、信件与宣传材料以及面对面交谈等,在选举期间影响选民,在其他时间促使选民与他们的代表保持联系。企业在这方面享有特殊的有利条件,因为其所有者和经营者拥有利用宣传机器的金钱。

  商业利益集团通过其成立的“政治行动委员会”(简称PAC),直接影响和干预美国的政治选举过程。PAC是完全合法的利益集团组织,它通过控制竞选捐助和直接游说来向国会中有权势的议员施加压力,以保护自身的利益。美国政治中流行一句俗语“:金钱是政治的母乳。”这一黄金规律导致PAC成为美国当今政治中的一支重要力量。商业集团通过PAC选择政治捐款的对象,并以此来支持或反对某位政治候选人。据统计,如今美国57%以上的政治捐款是由180 个PAC所提供的,其中近1/3的捐款来自规模最大的33个PAC。那些对选举起决定作用的PAC大多从属于商业集团。政治候选人争相谋取大型商业PAC 的支持,因为这些PAC的影响很大,其他PAC一般惟其马首是瞻,一旦得到它们的支持,候选人就容易获得同类PAC源源不断的捐助。对PAC经费的依赖使当选议员在国会的立法中通常把大的商业集团之利益置于优先考虑的位置,并经常根据这些集团的意愿来投票。对此,一位美国国会议员感叹道“:这是一个无法改变的简单事实,当大量金钱流入政治角逐场所时,大量的义务也就承担下来了。”一位愤世嫉俗的说客也无可奈何地断言“:企图让这个政治制度清除金钱的罪恶,就像制定一个让十几岁的孩子不得考虑性问题的法律一样……你需要的不是法律而是脑白质切除术。”

  通过政治竞选者对大型商业PAC的“朝觐”过程,我们可以看到美国商业集团控制官僚集团的一个缩影。美国各地的国会竞选者成群结队地来到华盛顿寻求PAC的捐款,这种朝觐仪式已经成为国会竞选活动中不可分割的一部分。工商业PAC的政治战略家巴迪说“:差不多每一个(政治候选)人都要来到这里。”住宅承建商全国协会政治事务副主席贝克特也感慨道“:要让他们中的大部分人离开华府是很难的。”到华盛顿朝觐PAC的政治候选人不但人数逐年增加,而且其朝觐的时间也越来越提前。通常大选日刚过,着眼于未来两年竞选而进行的朝觐便开始了,随后这支队伍会“首尾相接地到来”。大型PAC在很大程度上决定着候选人的政治前途,也决定着现任议员或官员的政治命运。从大型PAC负责人不时透出的居高临下和不屑一顾的口吻中,我们可以听出美国官商关系的端倪。在PAC的办公室里,政治候选人和一个急于申请工作者面对潜在雇主时的紧张心情大致相同,因为那些可望成为国会议员的人若有上佳表现,将可能引起整个 PAC圈子对他竞选活动的兴趣;而一次糟糕的亮相则很容易把他挡在PAC金库的门外。他们必须努力“使PAC在为他们花钱时确信,他们是能战斗到最后胜利的人”。在一次对PAC的成功“朝觐”之后,政治候选人还必须动用各种手段,努力争取PAC圈子对他的竞选进程投以持续的关注。正如美国政府一位咨询专家所说,向PAC筹集捐款对政治竞选者而言,差不多已变为“一项不间断的公关工作了”。

  影响巨大的游说公司主要是设在华盛顿和纽约的二三十家“超级”律师事务所。随着现代社会的复杂性日益提高,社会对规章制度的需求也急剧增长,通晓相应规章制度及其形成过程者愈发显得重要。这些扮演游说公司角色的律师事务所不仅在法庭上,而且更重要的是在国会和联邦机构中,无一例外地都是巨型公司 (如通用汽车公司、美国电报电话公司、杜邦公司、哥伦比亚广播公司等)委托人的代言者。此外,成为超级律师事务所的合伙人是美国律师界的最高追求。这些高级合伙人普遍认为,担任公职是他们的义务。美国前国务卿杜勒斯、艾奇逊、万斯乃至前总统尼克松均来自这些超级事务所。与此同时,许多超级事务所的创办人或合伙人就曾是政府高官或国会议员。担任过杜鲁门总统顾问的克拉克·克利福德在白宫任职五年后,在华盛顿建立了自己的律师事务所。他的第一批大委托人包括菲利普石油公司、加利福尼亚石油公司和宾夕法尼亚铁路公司等。甚至在杜鲁门离任后,他的生意仍然十分红火,原因之一在于他的密友斯图尔特·塞明顿还在担任参议院军事委员会主席。生产军用飞机的大厂家麦道公司自然也成了他的委托人。由公职人员摇身一变成为利益集团的代言人或说客,业已成为美国众多的政府官员、议员和政府与国会助理离任后的生财之路。在20世纪90年代,公职人员贩卖政治资本就已成为美国“最兴旺的一门行业”。近些年来,他们穿梭“旋转门”的频率急剧加快。从国会通往游说公司云集的华盛顿哥伦比亚特区K街的道路上人头攒动,这些具有政治影响力的前公职人员掀起了前所未有的“淘金热”。在相当意义上,国会俨然成为一个讨价还价的政治市场。在那里,议员们对各种利益集团的直接压力、利益集团施加给联邦政府各部门进而由后者反馈给国会的间接压力进行评估和调和,以便在立法层面上进行取舍,达成妥协。美国联邦政府和各级政府也为利益集团进行多重博弈提供了政治活动平台。

  官商勾结的最具戏剧性的场所,就是位于美国首都华盛顿的那个著名的、同时也是无形的“旋转门”。华府权贵们可能昨天还是受人民委托、保护国家利益的议员和政府官员,今天摇身一变就成为某个大公司的代言者。有些人甚至不等转过这道门就公然身兼两任———既是民意代表,又接受商业私家委托。大体而言 “,旋转门”机制可以被归为两类。第一类是由产业或民间部门进入政府的“旋转门”,这主要是指公司高级管理人员和商业利益集团游说者进入联邦政府并担任要职。由于其特殊背景,在政策制定和实施政策与管制过程中,他们不可避免地会偏袒特定的商业利益集团。第二类是由政府进入私人部门的“旋转门”。其中又有两种情况:一为公职人员跳入薪俸丰厚的私人部门,并在新职位上利用以前的行政工作经验或政治影响为私人雇主在联邦政府采购和管制中求得收益,从而使受雇公司在市场竞争中占据有利位置;二为政府与说客之间的“旋转门”,即离任的国会议员或行政部门高官效力于游说公司,他们运用在公共部门任职期间搭建的关系网和影响力为游说公司客户争取利益。概言之,商业利益集团重金收买公职人员、公职人员贩卖其政治影响,这两点构成了政治和金钱交易之渊薮的“旋转门”的基本特征。在当今美国,司空见惯且运转良好的“旋转门”机制为商人集团借助公共权力牟取利益的行为披上了合法的外衣。在这层外衣之下,利益集团凭借游说、收买或控制政府的手段来实现一己之私的现象或存在,深深植根于美国的政治文化传统,被称作除行政、立法和司法之外的美国“第四权力中心”。

  美国经济学家们对政府管制和立法过程等进行了深入讨论,深入系统地把制度与政策形成之过程纳入了所谓“新政治经济学”分析。产生于美国经济学界的“寻租”理论和“俘虏”理论,正是对这一议题的理论总结。安妮·克鲁格最早使用了“寻租”这一概念。她分析了商业集团与政府之间出现“寻租”活动或形成租金的动力和过程。随后,塔洛克、托里森为这一理论提供了系统性的解释和概括。布坎南、本森等学者对寻租理论在美国的适用性进行了实证检验,并就美国的经验样本得出如下结论:现代议会制民主政体由投票联盟支配,这类联盟往往受惠于大的工商业利益集团。如此一来,议会的多数就会向他们的客户集团提供歧视性的保护和优待,这种现象在美国被称为“投桃报李”(log rolling);“投桃报李”行为极大地助长了政治性再分配和“寻租”活动的兴起。斯蒂格勒等学者提出的“俘虏”理论和与之相关的产业组织理论,与寻租理论对政府与利益集团之关系的看法如出一辙。这一理论将政府看作利益集团的俘虏,认为多数管制政策是政府为满足利益集团的要求而制定的。政治代理人(政府)常常为迎合被代理人(产业集团)的要求,建立管制市场并限制市场准入机会,以此帮助被代理人排挤其竞争对手。在斯蒂格勒看来,没有什么政治领袖会与 “对所有人不偏不倚”的战略联姻。在实践中,他们始终奉行对不同产业或利益集团的歧视性政策。少量规模大、组织完备的产业集团在形成公共政策中起到主导作用,在很大程度上控制着美国政治决策过程。

  经济学家对美国贸易政策形成过程所做的政治经济学分析很有说服力,并极大地提升了对利益集团和党派政治的理论研究水准。早在20世纪50年代,戈登·塔洛克就明确提出了关税是利益集团游说之结果的观点。根据鲍德温的总结,分析贸易政策的政治经济学和贸易保护形成的政治过程———“内生贸易理论” ———的文献,可以分为两大类:一是建立在经济学自利方法之上,即选民、利益集团和政策制定者都追求自身福利最大化;二是强调选民和官员对社会福利的关心。相应地,经济学家提出了两大类贸易保护模型。第一类主要包括当权政府模型和政党竞争模型,其中,当权政府模型又包括需求方模型、供给方模型、市场竞争模型。在政治需求模型中,游说集团恳求政府以获得对自己有利的贸易政策。在政治供给模型中,政府利用手中的政策制定权去迎合不同利益集团以求获得最大的支持。这样一来,关税税率的选择可以看作一个最优化问题的解,政府在制定政策的时候要权衡从工业利益集团中获得的政治支持和由于消费者的不满而失去的选票。在政党竞争模型中,两个政党为上台执政而提出特定的贸易保护政策以寻求最大的政治支持。随后,格罗斯曼与赫尔普曼又提出了“保护待售模型” (protection for sale)。在政府和利益集团都按照自身利益最大化原则行事的假定下,该具有集大成性质的模型从贸易政策的需求方(利益集团)和供给方(政府)分析了贸易政策的形成过程,并且成为当今内生贸易理论的基础模型。第二类模型主要是一部分政治学家、社会学家提出来的,他们对经济学家的“自利”假定不满,提出了略有差别的模型。考虑到这些模型同样采用了经济学的分析方法,即从行为主体追求利益最大化出发,故从广义上讲,它们也可以看作内生贸易模型。总而言之,美国对外经济政策的政治逻辑,恰如戴斯勒所概括的那样:纵观大部分美国历史,那些特殊的商业利益集团的确起到了主导作用,贸易政策过于倾向这些商业利益集团的利益。

  当然,对美国政策施加影响的不仅仅是商业集团,还包括那些非商业集团。其中,以种族划分的利益集团占据着一个十分独特的位置。米尔斯海默和沃尔特就曾撰写长文,讲述了一个由美国犹太人组成的强大利益集团如何威胁利诱美国政府和控制舆论以制订偏袒以色列之对外政策的故事。另外,在某些人看来,美国存在着一个游离于政府和企业界两大势力之外、超乎集团与党派狭隘利益之上、以谋求公正无私和提高公共道德为目标的第三力量,即由大学、基金会、传媒精英及研究机构等组成的所谓“权势集团”。这些权势集团能够在追逐权力的政府和追逐利润的企业界之间起平衡作用。无疑,这些都是事实。但我们在此想表明的是,在美国的各种利益集团中,非商业集团通常处于次要位置或居于从属地位,无论它们多么有影响力,其影响力的主要源泉恐怕还是源自它们与商业集团之间的千丝万缕的联系,其存在和活力往往是以为商业集团的赢利提供服务为前提的。

  三、以保护商业利益为根本的制度框架

  在利益集团和党派政治影响下,尽管受到基督教传统的熏陶,但美国的国家行为不可避免地要遵循商业原则行事。无论是统治精英还是各商业集团,其利益在具体层面上虽千差万别,但在大方向上却别无二致。他们在下述大是大非的问题上达成了高度的共识:建立一种以保护财产利益为目的,强调“有序自由”的宪政体制和政治、法律、经济制度。

  想要理解美国,似乎很难绕开那部带有传奇色彩的美国宪法。1787年出台的联邦宪法一直被美国人沿用至今,由此建立的美国宪政结构在随后二百多年的时间里变化甚微。联邦宪法是一部令美国人引以为荣的、代表着“自由、平等和民主精神”的政治经典文献。事实上,这部美国人心目中至高无上的“世俗圣经”一直充当着精英阶层私有财产的“守御神”。

  在订立之初,宪法更多体现的是那些为财产权利寻求保护的商业精英阶层的利益,其制度的歧视性或非中性比较明显,即它保障和拓展了动产持有者的利益,同时忽略了对不动产持有者的利益直接补偿。虽说具有非中性,但总体而言,无论是对动产持有者还是不动产持有者来说,宪法具有帕累托改进的性质。代表不同利益的议员们之所以能达成妥协,也正是由于他们的利益大体是一致的,由于他们对于主要问题的意见都是相当接近的。对此比尔德的评论具有经典意义:在各州批准宪法的会议上拥护宪法的领袖们,他们所代表的经济利益与费城制宪会议成员所代表的经济利益几乎完全相同;这些宪法的制定者和批准者们利用宪法为个人或所代表的利益集团牟取经济收入的同时,也把新政府建立在稳固的经济利益的基础之上。他们争执不休和相互扯皮的,多是些涉及新政府机构的细枝末节问题。在麦迪逊留下的制宪会议的辩论笔记中,我们不难领略到这一点。

  制宪会议代表着那个时代少数最富有的美国人的利益。在宪法的制定过程中,没有一个会议成员的切身经济利益可以代表小农或技工阶级。在制宪会议的元勋中,以汉密尔顿为首的联邦党人明显倾向于富人产权和贵族政治,坚决反对财产和政治权利的平均趋势。汉密尔顿的主要追随者是东北部的富商集团,他们被杰斐逊贬斥为“一伙人数不多,但财大气粗的党徒”。但是,这位与汉密尔顿在政见上势不两立的民主共和党领袖也同样认为,政治权利必须取决于财产的多寡。在绝大多数州中,只有那些拥有大量土地和动产的人们才享有选举权和担任公职的机会。那些“头戴假发、彼此默契的绅士们在秘密会议中操纵美国的一切事务”。在联邦宪法之下成立的中央政府为有产者的各利益集团所垄断,成为制定并执行对其有利的歧视性产权制度的权力和服务机构。

  在当时,联邦宪法首先是一份以抬高私有产权为目的的文件,尤其是投资在动产方面的权利,将会得到宪法的严密保护。财产权作为自由的保障,在宪法中应享有特殊而牢固的地位,这是制宪会议成员的共识。诚如汉密尔顿所言,宪法的神圣职责就是“对自由与财产的进一步保证”。制宪者们为“私有财产神圣不可侵犯”的原则进行了两个维度的诠释:一方面,私人财产先于政府存在,因此不能被政府任意掠夺和侵犯;在宪法赋予国会和联邦政府的权力中,没有一项是允许直接侵犯或限制财产权利的。另一方面,宪法授权下的中央政府随时准备“纠正由于民主而引起的困扰这个国家的罪恶”,并设法保护少数阶层的既得财产免受多数大众的干涉和危害。虽然一些欧洲国家的宪法性文献也表达了私有财产之神圣不可侵犯系由自然法则决定的理念,但惟有在美国,这一假说真正成为宪法的理论依据和大法官的判案准则,并在美国历史中的许多著名案例判决中得到贯彻。

  除了确立财产权利至高无上的地位之外,宪法还将制定产权规则和实施产权保护的权力集中授权给国会和联邦政府。在对权力进行根本性重组后,中央的力量得到显著加强,各州的势力则予以大幅度的削弱。从邦联自治到联邦政府的转变,对工商业、海外贸易和货币领域的影响最大。几乎所有重要的财政、金融和商务方面的权力都从各州转移到国会和联邦政府手中。宪法明确授予联邦(同时限制了各州)的重要权力有:征税、战争、招募并维持常备军队、管理国内外贸易、铸造货币、保护工业、募集公债、开拓西部土地和颁发专利权等。对企业具有重大意义的条款是,禁止各州通过破坏契约义务的任何法律。

  在以上权力的保证下,工商业、贸易和信贷活动规则的确定性得到了加强:公债可以获得充分的清偿,国家信誉得以建立,国内的安定可以得到维护,同外国的贸易往来可获得安全保障,统一的货币可以降低商业成本,工商业可以得到扶植,企业的创新活动可得以保护,西部的投资事业可以获得保障。各自为政的邦联被宪法维系成为统一的国家后,市场规模的扩大将产生规模经济。集中的中央财政可以提供更为充足的公共产品,如统一的关税、资本市场、更强大的军事防御和扩张能力,以及跨州的公共运输工程等。而在公共产品的消费过程中,商人阶层将享受最多的收益份额。可以说,商业精英阶层的利益和目标几乎都融入新宪法中了;不但如此,他们还掌握着对整部宪法的解释权。宪法为美国建立了自己的重商主义体制,从而为与那些在当时同样奉行重商主义的欧洲国家展开更为有效的竞争铺平了道路。历经二百余年,美国宪法致力于保障商业和财产利益的性质并没有多少变化。宪法框架下的美国法律体系和司法实践同样遵循着财产和商业利益至上的原则。那些由总统精心挑选的、参议院批准的、为统治精英阶层效力的最高法院的法官们,先前大多是来自上流社会的富有律师。他们无论在思想意识上还是在实践操作中,几乎都不可能在贫富阶层之间保持真正的中立。1893年,美国最高法院法官戴维·布鲁沃在写给纽约法院协会的信中曾公开承认这一点。他写到:“社会财富由少数人掌握,这是恒久的法律。”

  美国的政治传统同样具有鲜明的商业色彩和阶级歧视性。霍夫施塔特指出,人们通常以为,美国政治中包含有一系列特殊商业利益之间的冲突,例如土地资本与金融或工业资本之间的冲突、新老企业之间的冲突、大小资本之间的冲突,而有产阶级与无产阶级的斗争则未显出多少迹象,而实际上这种幻象掩盖了美国政治的本质。他进而揭示,美国政治上层的视界“通常仅局限于财产和企业的天地之中”;无论在具体问题上其成员的分歧有多大,但从大的政治传统来看,私有财产的神圣不可侵犯性、个人处置私有财产和用其投资的权利、机会的价值、个人利益和自主、在宽松的法律限度内向有限的社会秩序的自然演化等,都是他们政治思想意识中的核心信仰或主要原则。在美国,从事政治的任务就是要维护这些传统,并不时对其加以扶持,对偶尔出现的弊端随时予以制止。政治传统的统一体超越了各种暂时的和局部的利益冲突,在霍夫施塔特看来,这正是理解和分析美国历史和行为的主要线索之一。换言之,在美国,具体的政治目标可能为适应不同时代和不同利益而发生变化,但其政治的核心理念,即保护商业利益并把利益集团竞争限制在可接受的范围内,则万变不离其宗。正如津恩所评论的那样,美国政府的行为是伪装中立以维持国家秩序,它实际上只为富有阶层的利益服务;美国政府的目标是平息和调解上层社会的争执、抑制社会底层的反叛,以此保持现行政治制度的长期稳定。

  高度统一的政治传统之特点有效地体现在美国的政党政治中。从属不同政党的政界决策人物对各种具体议题会各持己见,有时甚至尖锐对立,但他们在总的思想框架下又保持了相当的一致性,因而在竞选结束后他们仍然可以彼此合作。建国之初,以杰斐逊为代表的民主共和党和以汉密尔顿为首的联邦党相互攻击、势不两立。然而,杰斐逊执掌国家后实际推行的政策,与当年汉密尔顿力主保护工商业和其利益集团的主张仅有微不足道的差别。霍夫施塔特看到,若用实践来检验美国两党各自的政治思想,则这些思想反映的“一致之处极多”,其体现在政策中的差异和分歧甚小,以致“根本找不出什么重大的争论问题”。美国两党所达成的主要默契在于,无论哪一党获胜,国家政策在倾向商业利益的原则和任何与之相关的重要内容方面都不会发生根本性的变动。1844年,民主党总统克利夫兰亲自向资本家保证“:我在位期间,政府实施的所有政策都不会对任何工商业利益造成损害。……行政管理权力从一个政党转移至另一个政党手中,并不意味着目前这种状况会受到任何严重干扰。”今天美国的两党政治完美地秉承了这一政治传统,其两大政党是“无明显阶级区别”的政党,它们的政治信仰在本质上都是致力于维护美国既有制度和有产阶级的既得利益。两党的上层精英人士在主要观念上几乎没有区别,并且职位越高,其区别越小,代表的是同一阶级不同利益集团的利益。只是在策略上,共和党更加立场明确地强调自己代表大企业家、金融家及投资者的利益,而民主党则喜欢把自己装扮成普通人、弱势集团和少数族群的代言人。

  表面上看,美国是一个“小政府”社会,其经济活动完全遵循自由市场的原则运转。然而事实却和人们通常的理解大相径庭。无论在其迅速崛起的历史中,还是在经济高度繁荣的今天,美国的政府一直通过它的权力和非中性手段,为精英阶级或各大利益集团做出重大贡献。扎卡利亚指出,19世纪80年代和90 年代,美国现代政府体制的形成导致联邦政府权力的进一步加强。实现经济增长目标之迫切与国会寻求最高权力企图的崩溃,赋予了联邦政府更为集权、更少政治性且更具有理性的结构。19世纪90年代中期,美国政府已然可以绕开或迫使国会同意美国对外利益的扩张。20世纪30年代大萧条以来,美国政府通过各种管制规章和政策,以及各种直接干预的方式,对社会经济起着更为巨大而深远的影响。美国强大的自由经济制度与其同样强大的政府管制之间看似存在着逻辑上的矛盾,其实并不然。管制与自由市场之间并非总是紧张的对立关系,有时情况刚好相反。在美国,强有力的政府管制正为其自由有序的市场经济提供了一种规范、保障和促进作用。奥尔森说明了国家权力与私人权利,或政府与市场之间的相互关系决定了经济的繁荣程度,论证了国家兴衰盛败取决于政府对权力运用的效率。他还提出了所谓“扩大与强化市场型政府”的概念,强调了没有政府就没有产权、没有产权就没有市场、没有市场就没有分工与交换这一支配现代经济增长的经济学逻辑。拒斥古典经济自由主义的不只是奥尔森。其前辈弗兰克·奈特对“经济自由”亦做出了类似的评论:“古典思想家们似乎忘记了,经济自由是使用经济权力的自由,其内涵涉及从奴隶制到依仗对经济权力加以分配而奴役他人的诸多方面。……他们没有注意到,用权力获得更多权力的自由,涉及不平等的一种积累趋势。”

  关于“大政府”或者奥尔森所言的“强化市场型政府”与美国资本及资本界的关系实质,哈特和奈格里曾写下一段言辞刻薄、却又不乏深意的评论,我们借用它来结束这一部分“:当资本全球化的拥护者们叫喊着反对大政府时,他们不仅虚伪而且忘恩负义。倘若资本没有控制过大政府并使之为其专门的利益效力数世纪,它会怎样呢?而今倘若大政府没有大到足以发挥左右整个全球民众生杀大权的话,那么帝国的资本又会如何呢?倘若没有一个大政府能够印制钱币来生产与再生产一个保证资本主义权力和财富的全球秩序,资本又会怎样?抑或没有了争取生产性民众的合作的通讯网络呢?每天早晨,当全世界的资本家及其代表醒过来之后,他们不应去读《华尔街时报》上反对大政府的骂词,而应该跪下来称颂它!”

  本文节选自作者《美国行为的根源》(即出)一书的第三部分。限于篇幅,发表时删去了原文中的注释。欲阅读者,请与编辑部联系索取。编者注。

  (作者单位:中国社会科学院亚洲太平洋研究所)

《美国行为的根源》一书的其他章节阅读:

基于利益最大化的美国行为

美国行为的信仰根源
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