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柯堤:九十年代以前美国农产品价格--收入支持计划的主要措施

编者按: 本文概述了上世纪七十年代至九十年代以前美国政府农产品价格-收入支持计划的主要措施。这对我们今天所采取的、或将要采取的某些农产品的价格--收入支持措施,有相当的借鉴意义;例如,最近已有人提出应对主要粮食产品的生产实施目标价格的制度。但由本文的概述可见这是一件很不简单的事情,必须要有一系列互相配套的其它措施跟上,否则,必将顾此失彼,事倍功半。    构成美国政府农产品价格--收入支持计划的主要实际背景如下:第一,半个多世纪以来随着农业机械化、现代化的推进,农产品供过于求的趋势明显加强,整个美国农业经济经常处于 潜在的危机之中,生产过剩危机已成为美国农业发展的最大障碍。能否解决生产过剩的矛盾已成为农业发展的关键。第二,由于这种生产过剩不是由市场供求波动而造成的暂时现象,而是由一些长期起作用的基本因素造成的,只有采取某种带有根本性的持续政策,才有可能取得较为明显的效果。第三,市场机制对于农业危机所起的作用日益下降,后果也较为严重。    七十年代以来,美国农业政策的目标和措施发生了较大变化。首先表明为政策的目标范围扩大了,这些目标主要可概括为:相对于非农业经济部门,保持农产品价格和农业生产者收入于合理的和相对稳定的水平;保证消费者以合理的价格得到丰富的食品和纤维制品;使资源在农业和非农业间的调整更为便利。其次,措施更为灵活,形成了一个由贷款率、目标价格、补贴等各种经济杠杆组成的综合调节体系。在七十年代世界农产品市场形势动荡不定的情况下,美国农业生产一直比较稳定,没有出现过五、六十年代产品大量积压、价格剧跌或粮食短缺的现象,说明这个时期的措施还是有一定成效的。    本文简要介绍七十年代以来至九十年代以前美国政府农产品价格--收入支持计划的主要措施。
一、无追索权贷款    无追索权贷款是由美国政府的商品信贷公司发放的。有资格的生产者可以以每单位商品的某一贷款水平(即贷款率)获得贷款,通过抵押当年生产的作物作为担保。这些贷款被称为"无追索权"是因为如果农场主选择了不归还贷款及利息,那么商品信贷公司只能接受这些被贮存的农产品作为对贷款的全部支付。依据不同农产品,贷款可以持续一至十八个月不等,但典型的是九个月。取得贷款和其它的计划补贴的资格是要求参与政府价格--收入支持计划的农业生产者必须遵守已公布的面积缩减或其它的生产控制计划。农业生产者可自由决定是否参加政府计划。无追索权贷款的利率通常低于商业银行的货款利率,并在整个借贷期间不变。    贷款率对于参与计划的农场主起着最低保证价格的作用。当生产过剩时,市场价格低于贷款率,参与计划的生产者对于自己的有资格的作物(即在面积限额内生产出来的作物),每单位产出可保证得到至少是贷款率的水平。如果市场价格高于贷款率加利率(在无追索贷款期间里),生产者得到刺激,在市场上出售农产品并归还贷款和利息,差额归农业生产者所有。无追索贷款还使农业生产者得到必要的资金以满足生产和生活的需要,同时保持对自己产品的控制权,储存商品在市场价格有利的时机出售,不致由于集中上市时而竞相降价抛售。    无追索权贷款对于农业生产者的补贴与他们的面积限额内的生产水平成比例,对于这种贷款没有支付限制。这种贷款率低于目标价格。 
二、农产品库存管理    美国农产品库存管理计划的主要目标是保证充足的农产品的供给,并降低市场价格和收入的波动性。而其它计划如面积限额、目标价格则是打算为农场主提供收入和价格支持。    在全国库存总量中有三部分:第一,农产品信贷公司自有库存;第二,农场自有库存;第三,自由库存(自由库存又分为两部分,其一为商业库存,其二是作为农产品信贷公司贷款抵押的库存)。当前库存管理计划的范围包括:农产品信贷公司的库存(包括信贷公司自有库存和抵押库存)和农场自有库存。    对于农产品信贷公司自有库存的使用有若干限制。法律禁止这种库存在国内廉价销售。依据法律,政府不能在国内市场上以低于无追索权贷款率的115%或低于农场自有库存抛售价格的110%来销售。    当低价持续一个作物年度时,持有作物的农场主在贷款到期时,或者不归还贷款,失去产品的所有权,从而失去潜在的价格提高的机会,或者重订商业贷款,从而增加了持有作物的机会成本。为此,1977年的食品和农业法批准了农场自有储备计划。当无追索权贷款到期时,这项储备计划提供了持续3-5年的储备,以解决跨市场年度的稳定谷物价格的问题。    农场自有库存被设计成一种缓冲库存的形式。当市场价格Pm等于或低于储备贷款率或存入价格Pe时,库存增加;当市场价格超过抛售价格Pr时,库存进入市场。为了促进农场主参与这项计划,他们被给予优先的储备支付(八十年代中后期是每年每蒲式耳26.5美分,燕麦是20美分),以及较低的利息支付。在某些时候(如在1980~1982间)储备贷款率高于无追索权贷款率。一旦市场价格等于、或超过公布的库存抛售价格,储备支付即被停止,促使生产者归还储备贷款及利息,并在市场上出售他们的谷物。由于农产品信贷公司自有库存的销售价格通常高于农场自有库存的抛售价格的5~10%,所以这两者不会发生冲突。
三、目标价格和不足支付    目标价格是由成本与收益组成的,它的基本计算公式是:    某种作物的目标价格=某种作物的生产成本+合理收益     实行目标价格是为了保证农业生产者在不利的销售条件下仍然能得到一定的收益。    不足支付计划在1973年开始采用。对任何一种作物,目标价格被用于计算不足支付,这种支付是由已建立的目标价格和下述两种情况的较高者之间的差额(或不足额)组成的,即(1)在市场年度的头五个月间的平均市场价格,或(2)全国平均贷款率。如果市场价格超过目标价格,就没有这种支付了。有资格的生产者除了被保证得到贷款率之外,还能得到所公布的作物的每单位产出的不足支付。有资格的生产者产出的最高不足支付--在目标价格和贷款率之间的差额--事先是知道的;但实际的不足支付因市场价格的变化而变化,例如市场价格高于贷款率时,实际的不足支付等于目标价格与市场价格之差,小于最高不足支付。市场价格越高,实际的单位不足支付就越低。    在概念上说,无追索权贷款计划和目标价格计划是企图将价格支持从收入支持中"分离"出来。无追索权贷款提供价格支持,而目标价格和不足支付则提供收入支持。这种"分离"是想做到在对生产者提供收入支持时,不干扰市场价格的形成,保持市场价格配置资源的作用。但实际上,这种"分离"并末实现,市场价格以及由此而致的资源配置决策仍然受到收入支持支付的影响。    七十年代以来,价格支持的水平(即无追索权贷款率)被降低到更为接近世界市场的价格水平;而收入支持则是通过对(有资格的)生产者作出直接的每单位产出的不足支付进行的。但取得价格支持支付的前提是:生产者服从自愿的面积缩减规定。实际上,超过贷款率的这些不足支付是对减少生产的部分补偿。     目标价格的年度百分比调整近似于生产成本的变化,一般来说调整限于可变成本、机器租金成本以及农场管理成本。
四、计划补贴的资格性及其限制    获得价格和收入支持补贴的资格性要求自愿参与政府计划的生产者,服从已公布的面积缩减或其它的供给控制计划。若参与计划的生产者超过面积配额进行生产时,生产者不仅得不到价格支持支付和不足支付(即收入支持支付),还要被课以巨额罚款。当面积控制计划被执行时,一部分作物耕地必须被闲置,这些土地不在总支付的计算之中。自1977年以来,对于可以获得支付的那部分生产量的资格性是以被批准的种植面积和计划的收益为基础的。    实际上,不足支付是和"未付报酬"的面积缩减计划联系在一起的。在某种程度上说,当面积缩减计划被执行时,生产减少从而导致市场价格增加,这时直接支付被降低了,但间接补贴(由于较高的市场价格)则增加了。    在1982~1985年间,对于作物的不足支付加上转移支付(如转移土地用途于非农业生产之补贴)的限制是,每个人每年所得不能超过五万美元。但无追索贷款和农场自有储备不包括在这个限额之中。    对于农业生产者而言,是否参与这些计划的决定完全是自愿做出的。通常的情况是,农产品市场不景气时,参与计划的农业生产者就多,比例可高达农户的70~80%;反之,则比例大幅度下降,有时仅为20%~30%。

五、小 结    美国政府农产品价格一收入支持计划的主要手段之间的关系可以概括如下:无追索权贷款计划针对农产品生产周期长、上市不均匀的特点,发挥一种最低保护价格的作用,以避免集中、大量上市所致的价格陡跌、农业生产者收入大幅度下降、年度生产急剧波动的局面。     农产品库存管理计划则是为了保证充足的相对均匀的农产品供给,在中期阶段(3-5年)里,通过吞吐库存,降低农产品市场价格和农业生产者收入的波动性。而目标价格和不足支付计划是通过直接的限额补贴使农业生产者的收入相对于非农业生产者收入,能保持在一定合理的和相对稳定的水平上。    值得指出的是,这些计划的实施虽然在一定程度上达到了某些预定的政策目标,例如稳定农业生产者的收入、减少生产在年度间与中期阶段里的波动......,但是这些计划之所以能够贯彻也与以下几点紧密相联。    第一,以高额的政府财政开支为后盾。八十年代末美国政府对农业生产者的各项补贴已达三百亿美元。    第二,有一整套严密的管理机构和队伍。仅联邦政府农业部就有十几万人。     第三,拥用相应的技术手段。例如,为了识别参与计划的农业生产者是否遵守了计划,每年要花几百万乃至上千万美元拍摄这些生产者种植情况的航片。

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