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贺雪峰:破解土地权利的神话 ——《地权的逻辑——中国农村土地制度向何处去》自序

土地权利问题是当前学界、政策研究部门、媒体以及社会大众关注的一个焦点问题。主流观点认为,给农民更大的土地权利,不仅有利于保护农民的利益,而且有助于加快土地流转,形成规模经营,提高土地资源配置的效率。经济学家中的极端观点认为,土地私有化是中国历史中的常态,也是中国农村土地制度的必然方向;温和观点也认为应当给农民更大更多更加完整的土地承包权,弱化乃至虚化村社集体的土地所有权。近年来,中央农村土地政策的方向正是加强农民土地承包经营权。2007年通过的《物权法》中将土地承包经营权界定为用益物权,而使农民土地承包经营权具有了超越债权的性质。
但是,究竟给农民多大的土地权利才能保护农民利益,及可以提高土地资源配置效率?农民土地权利越大,就越能保护农民利益吗?从我最近10多年的农村调查来看,给农民更大的土地权利,可能不是保护了农民利益,而是损害了农民利益。农民更大的土地权利可能并不是提高了土地资源的配置效率,而是降低了土地资源的配置效率。
为什么会出现这种情况?我们不应该仅仅抽象地讨论土地权利与农民利益和资源配置效率的关系,而需要深入到土地制度运作的具体语境与处境中,深入到土地权利的内在逻辑中去。

一、

中国当前的土地制度是承接人民公社“三级所有、队为基础”而来的,由生产队演化而来的村民组是农村土地最基本的所有权单位。分田到户时,生产队以户为单位,按人口均分土地。为了做到公平,土地分配一般按远近、肥瘦和水源条件好坏来搭配承包,由此形成中国农户人均一亩三分、户均不过十亩,且往往分散为七、八上十块的小农经济格局。中国农民承包的土地,不仅规模小,而且十分细碎。这是我们讨论中国农村土地制度的一个基本前提。
在可见的将来,中国农村人口向城市转移是一个漫长的过程,因为中国农村人口太多。当前中国农村户籍人口达到9.4亿,即使将所有进城务工的约1.5亿农民都算作城市人口,农村人口数量也有将近8亿。而我们知道,进城务工农民的绝大多数都无法在城市获得稳定的就业与收入,从而无法在城市体面地生活下来。当前中国农民往往通过家庭代际分工来同时获得务工和务农两笔收入,即年龄比较大的父母在家务农,获得农业收入,年轻子女外出务工,获得务工收入。年龄比较大的父母在家务农,务农收入可以解决一家人的温饱问题和应付日常开支,年轻人的务工收入就可以作为闲钱积攒下来。若没有务农收入,务工收入就只能用于解决一家人的温饱和应付日常开支,这个家庭就很难积攒闲钱,家庭生活因此可能跌到温饱以下。也就是说,在未来三、五十年,中国大多数农户家庭要维持一个超出温饱、相对体面的生活水准,就还需要依靠务农收入。
在农户家庭还要依靠土地获得农业收入,及农民从农村转移出来还有一个漫长过程的前提下,中国“人均一亩三分、户均不过十亩”的小农经济就还有长期存在下去的合理性和必然性。这是我们讨论中国农村土地制度的又一个基本前提。

二、

在以上两个前提下讨论中国农村土地制度和土地权利,就十分有趣。给农民更大的土地权利,显然不是专给某个农民更大的土地权利,而是要给村社集体内所有承包土地农户更大的土地权利。假定一个村民组有30户,有300亩土地,每户承包10亩土地,则给农户更大的土地权利,就是给所有30户农户更大的土地权利。给农户更大的土地权利,谁的土地权利变小了?是村民组的土地权利变小了。村民组是谁?村民组是由30户农户共同组成的一个最基本的土地所有权单位,也是一个基本的农田灌溉单位,是用来解决一家一户“办不好和不好办”的事情的最小集体单位。
农户更大的土地权利,意味着个体农户有更大的不服从村民组集体的权利,也就意味着个体农户有更大的对抗村民组内大多数农户决定和利益的能力。因此,在村民组集体内,无论对大多数人多么有利及大多数人有多么强烈愿望去做的事情,只要少数农户反对,这些事情都可能无法做成。村民组是一个很小的单位,是一个最基本的灌溉单元,也是一个最小的维持农业生产基础条件的单位。中国“人均一亩三分、户均不过十亩”的小规模且细碎的土地,离开村社集体的协作,将难以获得顺利进行农业生产的基础条件。农户更大的土地权利,也就意味着农户为了自己的利益而不顾其他农户反对的能力。农户更大的土地权利显然是所有农户都有不顾其他农户反对的能力。则村民组内,维持农业基本生产条件的、一家一户“不好办和办不好”的公共和公益事业,如集体灌溉、机耕道修建、植保等等,都容易因人反对而无法办成。结果是,所有农户都因为更大的土地权利,而更加难以获得基本的进行农业生产的条件。农民的土地权利增加了,但农业生产的基础条件更加难以获得,农业生产更加不方便了。这是笔者近年来在全国农村调查的强烈感受。
前几天,清华大学崔之元教授到我所在的华中科技大学演讲,提到“反公地悲剧”。“公地悲剧”是大家熟悉的比喻,意指公共资源因被过度使用而被破坏的悲剧。“反公地悲剧”是美国经济学家黑勒教授提出的理论模型。在“公地”上存在着很多权利所有者,为了达到某种目的,每个权利所有者都有权阻止其他人使用该资源或相互设置使用障碍,而没有人拥有有效的使用权,导致资源的闲置和使用不足,造成浪费,由此所产生资源不能被充分使用的悲剧即为“反公地悲剧”。当前中国农地制度安排尤其是取消农业税后的农地制度安排,正是“反公地悲剧”的一个极好的例子。
每一户农户有更大的土地权利,则田块在上游的农户就希望在灌溉中搭下游农户的便车;有农业以外收入的农户就希望在农业生产基础条件改善中搭主要依靠农业收入农户的便车;进城农户就希望在基础设施建设中搭仍在村庄生活的农户的便车。当前的中国农村,农民已经发生极大分化,从收入来源来看,既有纯农户,又有兼业户,还有已经转移进入城市但在农村仍然有承包地的农户。从收入多少来看,有经济条件好、中、差的不同农户。农民的分化,使农民利益诉求差异极大。在改善农业生产基础条件的任何集体行动中,农民所获得利益或所受到的损失总会有所差异,因此就容易产生持反对意见的少数,这个持反对意见的少数因为有很大的土地权利,而足以阻止任何大多数人的决定,从而导致在村民组范围内的集体行动困境。农业基础条件的改善也就不可能实现。
农民更大的土地权利比如十七届三中全会规定“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”,就使得有些转移进城的农户不必退出自己的土地。这些进城农户并不关心土地收入,他们也不会随意将土地流转出去,而是会让土地“有”在那里。随着越来越多农民转移进城,从事农业生产的农户就会发现,为了方便生产而计划进行基础设施建设时,他们根本就找不到讨论基础设施建设的商议对象。
对于从事农业生产的农民来讲,更大的土地权利并不意味着更多的收入和利益。相反,更大的土地权利却往往意味着更高的集体行动成本,更少的集体妥协,更难对付“钉子户”和更加无法防止搭便车,从而使农户更难获得进行农业生产的基础条件。取消农业税前,农村集体灌溉还普遍可以进行,取消农业税后,大多数地方农村的集体灌溉体系迅速解体,农户不得不通过打井来灌溉水稻。笔者主持的一个乡村建设实验区,一个只有4万多人的乡镇,近年来竟打了7000口灌溉机井。
相对于更大的土地权利,从事农业生产的农民最需要的是耕作方便,是旱涝保收。而在中国如此小而细碎的土地规模下,离开农户协同一致的行动,离开作为基本灌溉单元和土地所有权单位的村民组,农户根本不可能获得进行农业生产的基础条件。站在(从事农业生产的)农民的立场,农民不是要更大的土地权利,而是要耕作方便。

三、

从资源配置的角度来看,农民更大的土地权利也并不意味着可以更快地推动土地流转和扩大土地经营规模。农地的价值只能依据其农业产出来计算,而农业产出主要是大宗农产品的产出,因为中国90%的土地只可能种植粮食作物。种植粮食的农地价值不可能很高,从我们的调查来看,一亩地永久流转出去的价格也就在数千元到一万元。农民拥有更大的土地权利,如果是表示农民可以自由买卖(“流转”)土地的话,则只有那些进城之后生活仍然艰难的家庭,才会因为小孩上学、生病住院或缺少流动资金等原因,而将乡下的土地卖掉,但这样的家庭即使有了卖地收入,他们仍然可能无法在城市体面生活下去。一旦无法再在城市体面生活下去,在农村的土地又已卖掉,他们便无家乡可回,他们就不得不沦落到城市贫民窟中。在城市有稳定就业与收入的家庭,他们恰恰又因为在城市有了收入,而不急于将农村的土地卖掉(流转出去),他们就会将农村的土地“有”在那里,留作“乡愁”,或等待土地升值。
越来越多的农村人口进城,这些进城的农村人口中,不能在城市体面生活下去的人往往不得不卖掉农村的土地,而在城市有稳定收入来源的家庭则将农村土地“有”在那里。这些有城市收入来源的农户并不关心土地的产出,也不关心土地上的基础设施建设,农村的土地也就不仅难以做到成规模的流转,而且连最基础的农业生产条件也难以获得。也因此,农民更大的土地权利可能不是提高了土地资源的配置效率,而是降低了土地资源的配置效率。
对于从事农业生产的农户来讲,土地权利不重要,土地产出和耕作方便最重要。倒是转移进城不再依靠土地产出也不再从事农业生产的家庭要求有更大的将土地“有”在那里的权利。能够转移进城的家庭显然是农村中的强势群体。更大的土地权利,只是让农村中更加强势的不再从事农业生产的群体获益,而留在农村真正从事农业生产的弱势农民群体则因为更大的土地权利而利益受损。

四、

城郊和沿海发达地区,因为经济发展、城市扩张,越来越多的农地被征收为建设用地。由农地变为城市建设用地,土地价值大幅度增加。如何分配土地收益就会成为各方关注的焦点,正是因此,为征地而引发冲突已成为当前中国社会矛盾的显著特点。
从土地被征用农民的角度来讲,他们当然希望可以分享更多土地增值收益。若农民有更大的土地权利,他们就可以在与政府征地的谈判中占据更加有利的位置,就可以分享到更多的土地增值收益。
但是,土地非农使用的收益主要来自工商业的发展,来自经济的发展和城市的扩张,而与农户的努力无关。征地要给土地被征农户以补偿,但土地非农使用的增值收益显然也不能完全给到农户。农户、集体和国家如何分享土地收益,应该有一个合理的均衡点。土地被征收农户当然希望有更高的土地补偿,但我们也应该知道,城郊农民征地所获的补偿远高于一般农地流转所获得的收益。
当前的土地征收中,给失地农民更高补偿是应该的,合理的,城郊农民希望有更大的土地权利从而可以更多分享土地收益也是可以理解的。但我们必须明确,这部分农民是中国9亿农民中的强势群体,他们的状况已经较从事农业生产的农民状况好得多,且他们只占农民总数的不足5%。这部分农民的土地权利诉求与一般农业地区的农民是完全不同的。同时,按照中国法律,农业用地属于集体所有,城市建设用地属于国有,将农地征收为城市建设用地,也是变土地集体所有为土地国有。是因为工商业的发展和农地非农使用才产生出土地的级差收益,这部分收益的大部分理应归国家占有。国家正是占有了土地收益,才有能力为全国大多数农民提供大规模的转移支付,才有能力进行大规模的城市基础设施建设。正是土地非农使用的级差收益不是全归失地农民占有,而可以防止出现一个庞大的土地食利阶层,而使国家可以用土地非农使用的增值收益进行社会再分配。

五、

从以上讨论可以看到,土地权利问题并非我们一般所认为的那样简单。从道德角度看,更大的土地权利并不是抽象地保护了农民这个弱势群体的利益,而可能只是保护了农民中的极少数强势者的利益,却损害了占农民绝大多数的弱势者的利益。从效率上看,在中国农民人数众多、人均耕地狭小的国情下面,更大的土地权利往往意味着农业生产基础条件更难改善,和土地资源配置更加无效率。
当前学界和媒体鼓吹的给农民更大土地权利,其结果可能恰恰会损害农民利益。我们必须深入到土地制度背后的机制与逻辑中,在中国当前国情的语境下来讨论中国农村土地制度应该向何处去。任何抽象的、意识形态的、道德批判式的讨论,都是应该警惕的。
遗憾的是,当前关于中国农村土地制度的讨论中,既缺少关于中国农村土地问题的基本常识,又完全不理会中国农村土地内在的逻辑。尤其是一些旅居海外的华人经济学家,在完全不懂中国农村土地制度甚至没有做过一次农村调查的情况下,即以想当然的态度对中国土地制度大发宏论,这些以普世价值、抽象真理来发言的海外华人经济学家,只是用西方经济学教科书的知识来图解中国农村土地制度,而根本不愿深入探究中国土地制度复杂的实践逻辑,不管中国土地制度所面对的中国特殊国情。这种图解望文生义,迎合大众情绪,并因此形成了关于中国土地制度安排上的扩大农民土地权利的神话,这个神话的极端形式是:只要土地私有化,中国一切问题都可以迎刃而解。
让人忧虑的是,最近10多年间,政策部门似乎也深受土地权利神话的影响,尤其是2002年《土地承包法》的修订,2007年《物权法》的通过,和十七届三中全会关于土地制度的最新表述,都存在极大的解释空间。

六、

正是基于以上忧虑,2009年4月,我临时决定写一本关于中国农村土地制度的小册子,以对中国农村土地制度尤其是其实践状况进行梳理。我希望以自己10多年的农村调查经验,将土地制度背后的机制,尤其是地权的逻辑描述出来。我希望本书有助于读者恢复关于中国土地制度的一些被遗忘了的常识。

2010年3月28日晚
于华中科技大学喻园家中
贺雪峰

后记

前几天在台湾地区访问,在花莲县火车站前广场看到孙中山先生塑像基座上刻着“地尽其利,地利共享”,心头一震,发现我想说的话,孙中山先生一百年前就已说过。目前地不能尽其利,已是世界普遍的现象。台北市中心相当破旧,据说已经动员拆迁20年,仍然因为有不动产主索价过高而无法谈成拆迁协议。高雄到台北的高速铁路,因为征地困难,不得不绕走偏远山区。日本成田机场因为居民不愿搬走,僵持几十年,造成的经济损失可能要以百亿美元计。当然,有人说权利不能用成本来衡量,但我们也知道,权利是需要成本来维护的。无论权利应该如何安排,以上例子至少是说明了地未能尽其利。同时,每个社会都有自己特殊的土地制度安排,在土地私有化程度高的国家,占有较多土地且土地位置恰好在待开发地段的土地所有者就可以得到超多的地利,地利被地主拿走当然应该。土地涨价归公是孙中山先生“平均地权”思想的核心,因为土地开发带来土地升值,并非地主努力,而是社会经济发展使然。地利被地主拿走,地利也就不可能归公,没有可以归公的地利,政府或国家也就无力提供良好的公共服务。
看起来,中国目前的土地制度安排,正是遵照孙中山先生的训导,可以做到“地尽其利,地利共享”。这恐怕正是土地公有的中国,基础设施远好于土地私有的印度的原因。
遗憾的是,国内关于土地制度的讨论,似乎完全无视中国现有土地制度的优点,而要将在中国完全不可行的土地私有制搬进来。
十七届三中全会前后,国内关于中国农村土地制度向何处去的争论十分激烈。我并不研究土地制度,但因为常年在农村调研,对农村情况尤其是对农民的需要有一定了解,我发现一些人的头脑完全被意识形态占据,而缺少关于中国农村土地制度的常识。
2007年以后,关于土地制度的争论仍未平息。不止是争论未平息,而且有争议的实践也已大规模展开,尤其是重庆、成都竞相成立土地产权交易中心,企图通过农村土地确权与地权交易,来推进不可逆的农村土地流转。而学界和媒体关于土地制度的讨论明显有脱离中国农村实际的情绪化倾向,典型表现在对小产权房和“钉子户”的讨论与报道方面。
当学界和媒体出于善良的愿望,希望农民从土地制度的变动中获取收益最大化时,农民却可能因为失去土地而沦落到城市贫民窟中。与我们一般想象的农民需要更大的土地权利不同,真正从事农业生产的农民,他们最需要的不是土地权利而是生产方便。报刊上介绍农民因为有了更大的土地权利而因地致富,成为百万甚至千万富翁,这部分农民即使有,他们也只可能是中国九亿农民中的极小和极其特殊的部分,恰恰这极小和极其特殊部分的农民是九亿农民中的强势群体和受益群体,这一部分农民不能代替中国大多数农民。
基于当前学界、媒体和地方政府在土地制度上的思想混乱,尤其是缺乏常识的现状,2009年4月,我决定写一本关于中国农村土地制度向何处去的小册子,以讨论中国农村土地制度的一些常识,并在此基础上讨论中国土地制度的发展方向。
本书的写作得益于之前十年多时间的农村调研。最近十多年时间,我一直以驻村调查的方式,在全国不同地区开展调查,每年驻村调查时间都在2~3个月。长期的驻村调查形成了事事自下往上看的习惯,同时,长期的调查,使我能够比较完整地把握农村的整体状况,能相对辩证地看待农村的现状与发展。我想这本书与一般讨论土地制度的书的不同之处,恰在于其中强烈的经验情绪。这种情绪不仅是一种态度,而且是一种视角,是一种方法,是一种立场。
本书得以写成目前这个样子,得益于众多师友的帮助。首先要感谢张路雄先生。张路雄先生长期从事农村政策研究,曾多次参与中央一号文件的起草工作。正当我开始写作此书时,张先生发来一组讨论农村土地制度的论文,这是我所读到的最为切近农村实际,也是与我关于土地制度想法最接近的论文,喜不自禁。书中也多有引用。
本书初稿还得到温铁军、崔之元、姚洋、曹锦清等诸位师友的指正,他们推介本书的话已放在书的封底。《我向总理说实话》作者李昌平是我的老朋友了,他每次回武汉,都会到我所在研究中心坐一坐。他很早就提醒我要注意研究农村土地制度,他创造性地提出了“农村土地集体所有制是村民自治的经济基础”的观点。这些都构成了本书的前缘。
本书出版,得到中国政法大学出版社付立鹏先生的大力帮助。中国政法大学出版社是声誉卓著的出版社,能在中国政法大学出版社出版自己关于农村土地制度的著作,实在是荣幸之至。
本书写作十分仓促,初稿是在2009年5~6月完成的,恰好这两个月是我一年中最为忙乱的时间,因为这个时间内,硕士博士论文要答辩,本科生要毕业,暑假集体调研要安排。但我也只有这两个月的时间可以用来写这部书稿了,其中有些章节是用每天早晨早起两个小时的时间写成。写作时间仓促,过去对土地制度素少研究,使得本书错漏之处一定很多。也因此恳请各位批评指正。
农村土地制度是中国农村最为基础的制度安排。无论本书的观点是否正确,我都希望借此引起关于中国农村土地制度向何处去的严肃的讨论。若有读者对书中观点有兴趣,请写电子邮件到:hexuefeng68@163.net

贺雪峰
2010年6月15日晚
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