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吕楠:新时期英国工党执政经验教训及启示(一)

当代世界语社会主义2012.2
工党是当代英国政坛上最重要的力量之一。其价值观念、组织制度、执政策略等方面进行的系统调整,对其三次竞选连胜有着决定性的意义,也对欧美中左翼政党产生了重要影响。

工党是当代英国政坛上最重要的力量之一。1900年2月,工会、费边社、独立工党和社会民主联盟召开特别大会,决定成立一个独立的工人阶级政治组织“劳工代表权委员会”。1906年,劳工代表权委员会正式更名为“工党”。自1924年首次组阁以来,工党的执政经历大致分为三个阶段:1945年前——初涉政坛、积累执政经验;1945—1979年——与保守党在国有化、福利国家、充分就业等共识的基础上轮流执政;1997—2010年——创成立以来最长连续执政期。工党对其价值观念、组织制度、执政策略等方面进行的系统调整,对其三次竞选连胜有着决定性的意义,也对欧美中左翼政党产生了重要影响。分析1997年以来英国工党的主要政策、党建举措、下野原因,可以从中发现对中国共产党加强党的建设、提高执政能力的有益启示。

一、1997年以来工党主要的执政经验

三次大选连胜、连续执政13年,这是工党成立以来的最好执政记录。这一纪录究竟是如何被创造的?答案可以从工党的主要政策及党建举措中去寻找。

(一)以提高宏观经济稳定性、创造良好的投资环境为目标,促进了经济持续良性发展

布莱尔认为,繁荣的经济是帮助穷人的最佳途径,而“经济政策没有左右之分,只有好坏之分”。他接受了撒切尔主义的私有化和自由市场经济观念。为吸引国内外资本家的投资、增强市场竞争力,工党将政府的职能定为提高宏观经济的稳定性,创造良好的投资环境。主要宏观政策有:(1)下放决策权限。甫一执政,政府就将利率控制权交给英格兰银行货币政策委员会,以确保银行能独立灵活地制定货币政策,通过灵敏的利率变化来控制通货膨胀。(2)实行适度从紧、灵活的财政政策。为防止通货膨胀,政府采取了适度从紧的财政和货币政策,严格控制公共开支和政府借贷。(3)同工商界建立伙伴关系。有相当大一批工商界人士涌进了政府,担当大臣、顾问及各种专门调查委员会的负责人。

工党政府不仅在宏观政策上给资本以倾斜,在微观政策上也积极创造条件,发展新老企业。积极促进企业重组,减少政府对企业的各种管制,减轻企业税收负担;尽可能使劳动成本最小化,以便在国内创造尽可能多的就业岗位,使资本在民族国家范围内的增殖条件尽可能最大化;在欧洲首先是欧盟范围内致力于建立和完善统一市场和统一货币,为欧洲企业的发展创造有利的商品、劳务、人力和资本市场。[1]

考虑到保守党执政期间贫富悬殊引发的不良社会后果,布莱尔政府在为公司发展创造良好环境的同时,也照顾到部分低收入阶层的利益。1998年,政府颁布了《全国最低工资法》,为全国最低工资制定具体标准,使工人的最低收入水平得到保障,对迫使劳动力拼命工作的“饥饿纪律”是一种约束,减轻了“富裕中的贫困”,一定程度上缓和了劳资双方的对立与冲突。

(二)以开放政府、改革议会、分散权力为主要内容的政治制度及国家结构形成调整,符合政治发展需要和民众意愿

为因应全球化带来的各种挑战、提高政府抵御风险的能力,工党政府进行了横向的政治制度改革和纵向的国家结构形式调整。目的在于:改善中央与地方、政府与公众的关系以及协调立法、司法和行政之间的关系;通过加强地方自治使其承担更大责任,从而维系社会团结;通过加强议会、司法权力,开放政府,给予公众更大的信息自由权等对行政权进行有效制衡,推动民主制度的民主化进程。

议会制度改革包括议会选举制度改革、下院现代化和上院改革三部分。在权力下放方面,改变英国议会选举一直沿用简单多数制的习俗,将比例代表制引入苏格兰、威尔士、北爱尔兰和大伦敦的议会选举中,在一定程度上增加了小党的活动力和影响力,改变了大党独霸天下的局面。工党政府建立皇家委员会专门负责改革事宜。威尔士和苏格兰分别于1999年和2000年设立地方议会,各自负责治理地方事务,并在文化教育、医疗保健、环境和农牧渔业等方面享有广泛权力。此外,苏格兰议会还拥有调整税率、在欧盟设立办事机构等权限。英国中央政府和议会只保留对苏格兰和威尔士的防务、外交、财政、就业及福利的控制权。这是二战以来最重要的宪政改革。工党政府还在伦敦设立了一个拥有直选市长和议员的大伦敦市议政会。

工党政府还对上院进行了改革。1999年1月,布莱尔政府发表关于上院改革的白皮书,决议废除上院现存的贵族世袭制,取消英国王室在上院中的代表席位。在2002年议会选举前,750名世袭贵族的议员被取消在上院中的参政权和投票权,92名世袭议员在过渡期内保留议席并参政。这意味着维持了800多年的“世袭议员制”被彻底清除。对上院进行重组,使其议员的组成反映英国的政治现实,具有广泛的地区和界别代表性。[2]

(三)从“福利国家”向“社会投资国家”转型,着眼于社会的长远发展,调动了企业及个人的积极性

在经济政策初见成效的基础上,工党政府开始对作为“福利国家”核心内容的公共服务机构和体制进行改革。20世纪90年代在西方学术界兴起的“社会投资国家”模式为工党政府提供了新思路。“社会投资国家”概念的创始者是工党的精神导师安东尼·吉登斯,他用这一概念来描述介于“新自由主义”模式和二战后西方福利国家模式之间的“第三条道路”福利国家模式。工党吸收了该理论,决心推动英国从“福利国家”向“社会投资国家”模式转型,实行多层次的社会福利制度,充分发挥国家、企业和个人在社会保障中的作用。

1.将就业问题置于福利改革的核心

工党政府提出“促进工作的福利”的口号,目的是将从贝弗里奇时代建立的注重救济失业的“消极福利”转变为注重就业培训和教育的“积极福利”,推行以工作为导向的社会福利制度。为促进就业,政府拉开了就业者领取的最低工资同失业者领取的救济金的差距,使工作比领取救济金更有吸引力。政府还特别重视对各种劳动力尤其是失业人员的职业指导,积极完善职业介绍网络,开展跟踪服务式的职业指导。在创造工作岗位帮助失业人员就业的同时,也帮助已就业人员保住就业岗位:一是立法禁止不公平解雇,要求企业大规模解雇员工必须与员工集体协商一致;二是用经济手段鼓励企业长期雇用员工,如对于雇用失业残疾人达六周以上者,政府给予雇主每周75英镑的工资补贴;三是对就业人员进行在职培训,避免其因不能适应企业生产经营的变化而失业;四是促使政府各部门之间建立相互协调配合的工作机制,更好地落实促进就业的各项措施。

2.加大教育投入

解决就业问题只是“社会投资国家”政策的一个短期目标,它的根本目标是要培养英国的儿童和青少年,以期彻底改变英国社会的结构。1997年之前的保守党政府减少了对教育的投入,从GDP的6.5%减少到4.5%,不仅限制了大学的招生名额,而且在很长时间内持续降低对中小学的投入。工党上台后开始增加教育投入,并改变了大学的融资方式:以前是由政府出资为学生提供免费的大学教育,改革后,学生需要支付教学成本的1/4左右,待其工作后,将在收入税的基础上多付一部分。

3.改革养老金制度和医疗制度

关于养老金制度,工党政府的改革措施有:一方面继续加强国家基本养老金和职业养老金制度的建设,特别是鼓励更多有能力者参与职业养老金和个人储蓄年金制度,以便通过个人努力为自己提供更加充分的养老保障;另一方面主张在改革与收入相关联的养老金制度的基础上,建立国家第二基本养老金制度,为最贫穷者提供养老金,保障他们实际生活的需要。此外,政府还颁布了《福利改革和养老金法案》,对老年妇女的养老权益予以法律保护。该法案规定,夫妻离婚分割财产时,养老金视同财产对待。

在国民健康体系改革中,工党政府的目标是:在确保为全民提供充分的医疗保健服务的前提下,逐步将医疗保健服务由普遍的权利向个人责任转变,鼓励国民健康服务的市场化,以便有效降低政府用于医疗保健服务方面的财政支出。

(四)顺应形势变化,加强党的建设,增强党的吸引力、凝聚力和执政力

随着产业结构的调整和中间阶层的扩大,工党以产业工人为主体的传统选民基础受到了削弱。自20世纪80年代起,工党开始探索价值观念的转型和组织变革。经过激烈的党内争论和几任领袖的努力,在布莱尔就任工党领袖后,修改了具有“社会主义”标志的党章第四条。这对争取更多阶层的选民、扩大工党的社会基础有重要意义。1997年执政后,工党依然重视党的建设。

1.发展党内民主

在工党议员候选人的筛选过程中体现民主。2001年1月31日之前,工党议员候选人须从党内批准的申请者名单中挑选,议员候选人所提交的手续和经历的过程比较繁琐。之后,工党改革了议员候选人筛选办法,变化之一就是申请者名单由工党全国干事委员会确定。这个机制可以使候选人所在选区的工党,很快从党内批准的申请者名单中挑选出一位候选人。

在采纳党内合理化建议中体现民主。工党在执政中,从首相到各位大臣、从每位工党国会议员到每位工党地方议会议员,都注意采纳党内合理化建议,竭力减少执政阻力,优化执政环境。例如,2000年在伦敦市进行的英国历史上第一次由选民直接选举市长、下放苏格兰议会和威尔士议会的权力等做法,都是建立在采纳党内合理化建议的基础上而实现的。

在决策体制中体现民主。过去,工党的政策由代表大会最终决定,不咨询广大党员,没有提供充分的渠道供党员参与政策的讨论和最终形成。为扩大民主,工党于1997年出台了文件《执政中的伙伴关系》启动新的决策程序。该程序以全国政策论坛(1990年成立)取代过去的全国代表大会,增强普通党员对党内政策的影响,同时也减少了工会和地方党组织对党内政策的影响,保障了政府的决策权和控制权。

2.强化党的纪律

工党十分重视加强党的纪律。在国会的重要投票中,工党要求党员作为一个集团按照党的意图投票。工党明确指出:党内领袖要超越党内成员的控制,他的“主要责任……是对人民、国家的最大多数和议会负责”。议员候选人、党的发言人和选区党组织的活动、言论必须受党中央及领袖的指导和监督,不可胡言乱语,否则就会受到中央党部的纪律处分。

3.丰富党的活动形式

英国工党充分利用互联网这一新载体,为加强党员队伍建设创建新平台。20世纪90年代末,工党建立了自己的网站,其信息量、时效性和质量在世界各国政党的网站中首屈一指。网站不仅提供党的重要文件,介绍党的历史和现状、有关组织情况以及与各地方组织的链接,还发布重要新闻,公布党正在讨论的重大问题、各种倡议和文件草案,并提供交流平台,征求普通党员对党的意见和建议。网上还可以交纳党费和捐助,订阅党刊,发送党的传单、邮件、指示和以前需要人工寄送的文字材料。

为提高普通党员参加党组织活动的积极性,工党通过建立各种形式的俱乐部,把本该放在组织严密的党支部举行的党员活动放到灵活并对外开放的俱乐部举行。俱乐部通过提供书报阅览、电视节目欣赏或其他生动有趣的娱乐活动及设备,吸引当地的党内外人士参加,使党的活动变得生动有趣,富有吸引力。[3]

在上述改革的推动下,工党自1997年以来取得了不俗的政绩:连续十年的经济增长;大量公共资金投向了医疗卫生和教育领域;正在接受高等教育的学生数从1997年的180万上升到2007年的230万;在经济危机前已有60万儿童摆脱相对贫困,如果以绝对标准来衡量的话,这个数字大约要翻一倍;通过立法规定一些大城市(包括伦敦在内)可以把选举作为遴选市长的方式,收效甚佳;对苏格兰和威尔士两个地方政府的授权总体上是成功的;北爱尔兰出现了持续的和平稳定局面;全国总体犯罪率大幅降低;签署《欧洲社会宪章》和《欧洲人权公约》,制定《通讯自由法案》,使英国工人获得与欧洲同行相同的福利保障,赋予同性恋夫妇公民参与权,英国社会较以前更加自由和宽容等。

二、2010年工党败选原因及教训

2010年大选,工党没能改写其执政纪录。分析其失败的原因,笔者认为,主要有以下几点。

(一)政绩不佳:工党败选的直接原因

1.适逢经济衰退,政策乏力

1997—2007年,英国经济出现了一个持续的长周期增长,就业态势良好,通货膨胀处于历史上的低水平,政府的财政赤字也在可控范围内,社会福利开支相对扩大,创造了二战以来各增长周期中最耀眼的一个时代。但是,工党“应该放松对富人的政策”的执政理念,加剧了社会不平等,逐渐形成一种不负责任的文化。企业老板们纷纷规避风险以自保,却让雇员阶层来买单。经济高增长之后必然伴随一个下降的阶段,这在布莱尔任期末已有表露,布朗继任首相时,恰逢美国次贷危机向全球蔓延,欧洲受到的影响又首当其冲,加之英国金融业、银行业缺乏监管,经济增速下降明显,房价、油价、粮价等均受到冲击。为挽救英格兰银行、苏格兰银行,布朗政府被迫动用上千亿英镑的国库资金,这使国家财力更加捉襟见肘。英国经济受全球金融危机影响持续恶化,布朗政府的刺激政策却迟迟没有明显成效。

不断扩大的社会福利开支也给英国财政和经济复苏带来沉重的负担。据统计,2009年,英国包括失业救济、就业培训、低收入家庭补助及儿童、孕妇和伤残人员补助等在内的社会福利开支高达1920亿英镑,超过当年的国防、教育及医疗开支的总和。布朗政府提出收紧福利政策的计划遭到了民众的反对。布朗在任的三年中,在治理英国经济、解决社会难题等问题上成果并不显著。他上台时的一些承诺,比如大力改革英国的教育体制,对医疗、福利制度进行必要的修正等,也没有兑现。

2.深陷外交困境,难以自拔

布莱尔上台后,强化了与美国的“特殊关系”,提出“枢纽外交说”,力图使英国在美欧之间发挥桥梁和枢纽作用,通过维系和提升英美关系,抬高英国在欧洲和国际社会中的地位。在北约东扩、波黑维和及惩治战犯、科索沃危机、“9·11”事件和反恐战争以及伊拉克武器核查危机等重大国际问题上,英国都追随、支持美国,和美国采取一致的立场和行动。例如,1998年12月,布莱尔政府不顾法国等欧盟国家的批评以及国内舆论的质疑,协同美国发起“沙漠之狐”军事行动;2003年3月,在未经联合国安理会授权的情况下,美英联军悍然发动了对伊战争,严重侵犯了伊拉克的国家主权,违反了国际法的普遍准则。

布莱尔政府在对外关系中紧紧追随美国、出兵伊拉克并深陷战争泥潭无法脱身,不仅以付出英国士兵生命为代价,还将纳税人的钱用在不明不白的战争上。由外交政策造成的矛盾逐渐转移到国内,引发了民众对工党的不满。对伊拉克问题的处理可以说是布莱尔执政生涯中最大的败笔,也给布朗留下了最沉重、最难抛弃的包袱。

布朗就任首相后,虽表示将从英国在伊拉克战争中所犯的错误中吸取教训,一旦有可能,将尽力减少在伊拉克的英国驻军,但是仍公开支持伊拉克战争,并表示英国参加伊拉克战争是布莱尔内阁的集体决定。在英美关系上,英国虽然考虑公众的感受,对美政策作出一定程度的调整,但英美之间的密切关系并没有太大改变。总之,布朗的外交政策并没有挽回民众对工党的看法。

3.遭遇信任危机,民意尽失

英国《每日电讯报》2009年5月8日报道,英国内阁13名成员涉嫌利用议员身份骗取额外补贴,“骗补”人数约占内阁成员一半。“骗补门”让英国政坛遭遇了一场“强震”,越来越多的议员和内阁成员卷入其中,各大政党几乎无一幸免。据估计,英国下院议员2008年在年薪以外共获大约9300万英镑额外补贴。这不仅使英国民众对各大政党强烈愤慨,更使布朗及其领导的工党在这次政治危机中首当其冲,成为媒体和舆论的发难对象。此次事件显示出布朗管理能力的欠缺,也是导致其民意支持率大幅下滑的直接原因。

(二)党自身存在的问题:工党失利的深层次原因

1.价值理想与实用主义路线相冲突

“第三条道路”理论极力渲染其中性色彩,期盼在价值理想和现实之间建立一种平衡、找到一条出路,结果是在全面变革中正式放弃替代资本主义制度的传统目标,仅从伦理价值观的角度界定社会主义,工党与传统右翼在政策和路线上的差别变小,其变革不断地向新自由主义妥协,离民主社会主义的传统价值观念越行越远。大多数工党党员认为,党已经背离其传统价值观和原则。近多数的党员认为,工党已不再是一个社会主义政党。而从长远来看,政党的政治特性关系到政党的政治生命,因此,如何保持工党传统与现代的结合、实现基本价值观与变革的统一,是英国工党面临的严峻挑战。[4]

2.难以摆正与工会的关系

工会的支持一直是工党最大的政治资本,如果动摇甚至失去这一政治基础,将直接影响到工党能否继续长期保持作为一支稳定的执政力量的地位。调查显示:经过规定的组织改革,大多数党员认为工党的社会构成已经改变,认为党是工人阶级的党的人数减少了一半,认为党是中产阶级的党的人数增加了一倍。在党员眼里,工党已经成为工商业利益的保护者,而不再是工会和工人阶级的党。工会的力量虽已今不如昔,但它们仍然是工党的基本力量。1997年,英国工党人数为40.5万,而2007年仅为19.85万。面对党员人数不断下降的趋势,如何处理好与工会的关系,对于工党来说是一个重要的问题。[5]

3.基层组织与党员作用发挥不充分

工党在决策机制上改行一人一票制后,普通党员的民主权利似乎扩大了,但实际上他们并没有完全摆脱被左右的命运,因为他们往往受给定信息的影响,只能在领袖给定的选择内投票。随着现代大众媒体的发展,各类政策和竞选运动专家越来越在党内占据主导地位,基层党组织和广大党员的作用实际被削弱了。虽说工党的全国政策论坛是对此的一个必要补充,但是参与政策论坛并不意味着党员对党的决策有真正的发言权。很多人认为全国政策论坛没有对他们开放,不知道政策论坛是怎么被组织的,也没有渠道了解他们在地方会议上讨论的政策是如何进入全国代表大会并写进竞选纲领的。由此而言,工党的组织机制还需进一步完善,尤其在如何发挥基层党组织和普通党员的作用方面仍需不断探索。

(三)布朗竞选表现不佳:工党落选的负面助推力

工党受到了老对手保守党的有力挑战。2005年,戴维·卡梅伦出任保守党领袖后,一改保守党的“精英”路线,强调保守党要更“平易近人”,在加强党的组织建设、改善党的形象、广泛吸纳党员、尽量贴近选民的利益诉求等方面做了大量工作,力求使保守党更具代表性和包容性。卡梅伦温和的立场使保守党在英国选民中的形象大为改观。2010年大选前,卡梅伦打出了“改变”的口号,吸引了对现状失望的民众的目光。

此外,在英国政党的意识形态光谱上居中的自由民主党(简称自民党)成为 2010年大选中最出人意料的黑马。自民党领袖克莱格虽因缺乏实际政治经验而获支持率最低,但是在其形象和辩才的对比下,布朗的言论“像一位老校长令人头疼的长篇演讲”,即使在最擅长的财政事务方面,他的表现也乏善可陈。

总之,在多种因素的作用下,布朗领导的工党逐渐走下坡路。据英国《每日邮报》2009年5月10日报道,民意调查显示,工党的支持率下滑至23%,落后于保守党22个百分点,跌至1943年现代民调实施以来的最低值。首相布朗的个人支持率更加惨淡。认为布朗的工作“非常好”或“相当好”的民众只有24%,而卡梅伦的这一支持率却高达53%;认为布朗的表现“非常糟糕”或“相当糟糕”的民众占到总数的72%,52%的选民认为他应该下台,他也因此成为“英国最不受欢迎的首相”。至此,工党2010年大选失利已不出人意外。


注释:
[1] 裘元伦《欧洲新"第三条道路"的经济含义》,载于王振华、陈志瑞主编《挑战与选择--中外学者论"第三条道路"》中国社会科学出版社2001年版第63页。

[2] 顾俊礼主编《欧洲政党执政经验研究》经济管理出版社2005年版第97页。

[3] 刘金东《西欧社会党党员队伍建设面临的挑战及其应对》,载于《当代世界与社会主义》2006年第6期。

[4] 班秀萍《解读英国工党的"第三条道路"》,载于《辽宁大学学报(哲学社会科学版)》2007年第3期。

[5] 刘靖北、张文成《当代英国工党的组织变革及评价》,载于《中国浦东干部学院学报》2007年第1期。

[6] 冉隆勃《当代英国》中国社会科学出版社1990年版第71页。

[7] 李华锋《英国工党与工会关系研究》人民出版社2009年版第282页。

(作者单位:中央编译局马克思主义研究部)

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