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左亦鲁:过滤时代的美国互联网管制(一)

笔者曾在一篇文章中梳理了上个世纪90年代以来美国在互联网领域对未成年人保护的历史,贯穿其中的线索是国会和最高法院在这一问题上的博弈和斗争。[1]其实从《1996年传播风化法》(The Communications Decency Act of 1996,以下简称CDA)到2000年《儿童因特网保护法》(Children's Internet Protection Act,以下简称CIPA)的这段历史也可以从另外一个角度来审视,从CDA到CIPA也标志着美国管制互联网根本思路和手段的转变——从传统的直接管制变为通过过滤软件间接管制。可以说,从CIPA的通过和最高法院在2003年的United States v. American Library Association案[2]中支持CIPA开始,美国互联网管制进入了“过滤时代”。

笔者曾在一篇文章中梳理了上个世纪90年代以来美国在互联网领域对未成年人保护的历史,贯穿其中的线索是国会和最高法院在这一问题上的博弈和斗争。[1]其实从《1996年传播风化法》(The Communications Decency Act of 1996,以下简称CDA)到2000年《儿童因特网保护法》(Children's Internet Protection Act,以下简称CIPA)的这段历史也可以从另外一个角度来审视,从CDA到CIPA也标志着美国管制互联网根本思路和手段的转变——从传统的直接管制变为通过过滤软件间接管制。可以说,从CIPA的通过和最高法院在2003年的United States v. American Library Association案[2]中支持CIPA开始,美国互联网管制进入了“过滤时代”。
从CDA到CIPA:走向过滤
伴随着因特网在二十世纪九十年代的发展和普及,美国国内管制互联网的呼声也越来越高。这其中最主要的关切就是家长和老师要保护未成年人远离互联网上的不良信息。1996年的CDA就是在这种背景下出台的,与CDA同时推出的还有笔者将在后面讨论的V-Chip,尽管CDA和V-Chip后来的命运大不相同,但却的确可以反映出当时美国社会的某种民情。
尽管CDA目的十分正当和合理,对于这一点最高法院即便在Reno v. American Civil Liberties Union案[3]中以9比0推翻CDA后也予以承认,但它却因在实现目的的手段和方式上的不足而失败。著名网络法学者劳伦斯·莱斯格更是直言CDA是一部“非常愚蠢的法律”。[4]CDA采取了非常传统的思路,即直接规定具有某种内容的言论必须与未成年人隔绝,或者如最高法院和莱斯格教授所言国会在此试图进行“分区(zoning)”。这种基于内容(content-based)的立法历来要接受“严格审查(strict scrutiny)”,必须“适当剪裁以促进重要的政府利益(narrowly tailored to advance the Government's compelling interest)”,而且“不存在限制更少的其他选择”。CDA的立法目的在于保护未成年人免受“低俗的(indecent)”的传播,但最高法院认为CDA所谓“低俗”这一标准显然太模糊(vague),显然不符合“适当的剪裁”,因此仅根据这一点就可以宣布CDA无效。
在CDA失败后,国会在1998年通过了《儿童在线保护法》(Child Online Protection Act,以下简称COPA),该法案的目的是“限制未成年人在因特网上接近任何对其有害的材料”。由于最高法院在Reno案中批评CDA太模糊和宽泛,因此国会在COPA中最主要的修正就是进行所谓“适当剪裁”,缩小受限言论的范围。但COPA的思路和CDA完全一致,仍旧是直接进行分区的努力,只不过COPA画了一个比CDA小得多的区域。在Ashcroft v. American Civil Liberties Union案[5]中,最高法院面对是否应该支持联邦法院对COPA的临时禁令(preliminary injunction )分裂为5比4。尽管COPA仍旧失败了,但是最高法院在Ashcroft案中却第一次点出了问题的关键——问题已经不再是画一个多大的区域,而是国会的思路必须改变——因为存在一个比COPA“值得称道的、更少限制的选择”——屏蔽和过滤软件(blocking and filtering software)。
“本案预设的前提是某些受保护的言论可以被管制,但是必须是以限制最少的方式……本案中将要采取的检验并不是看立法是否实现了国会的目的,而是看对言论的限制是否超出了必要限度,合法的言论是否因此沉寂或受到惩罚……COPA的合宪性需要政府证明,政府还要证明COPA比那些限制更少的手段更加有效。而这些手段就是地区法院所提到的过滤和屏蔽软件。”肯尼迪法官认为过滤软件限制更少的原因是“因为过滤软件是在用户接收端有选择的限制言论,而不是在源头普遍性的限制。而且过滤软件并不会侵犯成人浏览某些内容的权利。过滤软件并不将发表某些言论视作犯罪,因此不会产生潜在的寒蝉效应。”而肯尼迪大法官还指出制定COPA的儿童在线委员会(Commission on Child Online)在自己的报告中也承认过滤软件是比COPA年龄认证更有效的方式。[6]肯尼迪大法官的多数意见宣告国会原有的直接管制方式走到了尽头,而过滤软件作为“目前看来限制最少的手段”正式登台。
COPA尽管再次失败,但它为国会指明了方向。路线问题解决,之后的事情就好办了。1999年,时任参议员的约翰·麦凯恩发起了《儿童因特网保护法》(Children's Internet Protection Act,以下简称CIPA)并获得通过。在2003年的United States v. American Library Association案[7],最高法院以6比3支持了CIPA的合宪性。CIPA的转变在于国会不再直接对言论进行管制,它只要求接受《1996年电信法》中的“电子分级(E-Rate)”计划和《图书馆服务与技术法案》(Library Services and Technology Act,以下简称LSTA)的学校和图书馆必须具有因特网安全政策(Internet Safety Policy)和技术保护措施(Technology Protection Measure),每一台接入因特网的电脑必须具有相应的过滤软件可以屏蔽“属于淫秽或儿童色情的图像,并且防止未成年人获取对其有害的材料。” 尽管类似ACLU、ALA等组织仍旧对CIPA频频发起挑战,但CIPA所采用的过滤软件这一进路在某种程度上恰恰最高法院在否决COPA时“推荐”的。因此,在CIPA获得了最高法院支持之后,过滤软件的地位一时难以撼动。
至此,从CDA历经COPA到CIPA,过滤软件作为在因特网上保护未成年人手段的合宪性和有效性便奠定下来了。
如何过滤:以V-Chip和PICS为例
在确立了过滤的正当性之后,剩下的问题就是采用何种过滤。我们应该清楚,广义上的过滤可以出现在传播链条纵向上的任何一个层面——用户、网络接入公司和网络服务提供商等。[8]但接下来我们将要讨论的过滤将限于安装在用户终端的过滤软件,因为这正是COPA案中最高法院所指明的方式,同时也是CIPA以及今天市场上绝大多数过滤软件所采用的方式。
简单来说,每种安装在用户终端的过滤软件都可以分为两部分:对内容进行标记或分级和根据标记和分级进行过滤。二者相比,前者显然更为重要,过滤真正的关键和“猫腻”都集中在这里。而后者基本就是一个纯粹的技术过程而已。
接下来笔者将选择在美国国内十分普遍的两款过滤软件(机制)进行介绍,一种是V-Chip,另一种是PICS。 V-Chip和PICS当然不是完美的过滤,它们都存在各自的问题。但是在众多过滤软件和机制当中,二者的确经历了时间的考验并得到了相当程度的普及。广泛存在的东西必有其合理之处,要思考和讨论接近理想或完美的过滤必定要从现实中借鉴和学习。
V-Chip
之所以在讨论互联网过滤软件的本文中花一些篇幅介绍安装于电视上的V-Chip,是出于这么两个原因:
首先是V-Chip其投入使用远早于同类互联网软件。如前所述,与V-Chip同为96年电信法一部分的还有CDA。非常有意思的是,国会在管制互联网这一新事物时却选择非常传统和生硬的手段,但在管制广播电视这一传统媒体时却采取了V-Chip这种颇具新意而且灵活的方法。这种区别导致了CDA在通过之后就变成了过街老鼠,仅仅存活了不到一年就被最高法院推翻,而国会几经挫折才吸取了教训,终于在2000年的CIPA中学习了V-Chip这种通过过滤间接管制的手段,美国因特网管制开始进入了过滤时代。
其次,尽管V-Chip也一直伴随着不少争议,但作为一次影响范围如此之广、力度如此之大的管制行为却绝对算得上成功。其中诸多环节颇值得互联网同类软件借鉴学习。
根据联邦通讯委员会(FCC)的定义,V-Chip是一种安装在电视机上的芯片,它可以屏蔽那些父母不希望自己孩子观看的节目。根据美国《1996年电信法》(Telecommunications Act of 1996 ),所有于2000年1月1日之后生产的大于13寸的电视都必须安装V-Chip。时任总统的克林顿在签署法案后表示:“我们将遥控器还给了家长,这样他们可以传授自己的价值观和保护自己的孩子。” 至于V-Chip中的“V”为何意,有人认为“暴力(violence)”,也有人认为是“观众控制(viewer control)”。
V-Chip是安装在电视机内的芯片,但又不仅仅是芯片。V-Chip除了需要将集成板安装在电视机上,还需要辅以广播电视台的一种电视分级系统。每种节目中都含有一种信号,这种信号激活V-Chip并告诉电视机正在传送某种等级的节目,如果电视机被设定为拒绝接收该节目,这种节目就会被屏蔽掉。[9]简言之,V-Chip需要硬件与分级系统结合才能发挥作用。
前面说过过滤最关键的其实是分级标记。根据电信法第551条,广播行业被赋予了一次自行制定分级标准的机会,联邦通讯委员会负责监督执行,如果行业的自行分级标准无法令FCC满意,那么FCC有权另行指派人选组成委员会重新制定。身后站着手持尚方宝剑的FCC,包括国家广播者协会(National Association of Broadcasters)、国家有线电视协会(National Cable Television Association)和美国电影协会(Motion Picture Association of America)的行业巨头们很快就拿出了一份分级标准,这就是“电视家长指导(TV Parental Guidelines )”。[10]节目开始后15秒内,分级标签将出现在屏幕下方,同样的信息也会出现在电视报和节目单上。而且V-Chip还要求除了新闻、体育以及收费有线电视节目外,大多数节目必须根据分级标准标记。这一系统存在两套分级办法,第一种是以年龄为基础,目的在于通知观众特定节目是否适合特定年龄段儿童:


TV-Y适合所有儿童
TV-Y7适合7岁以上儿童
TV-G适合所有人;极少或没有暴力;没有脏话;极少或没有关于性的对话
TV-PG父母指导下收看;可能含有许多父母认为不适合年幼孩子收看的内容
TV-14父母非常注意;可能含有许多父母认为不适宜14岁以下儿童收看的内容
TV-M仅限成人收看;成人节目,可能不适宜17岁以下儿童

第二种套等级告诉观众按年龄分级的原因,描述性字幕试图概括节目的内容:


V暴力
S性
L脏话
D暗示性对话
FV虚拟暴力

电视在当今人们生活中的地位和影响不必多言,美国政府此番力推V-Chip所显示的决心和魄力同样非同小可。在《1996年电信法》出台之前,美国对电信和媒体领域的管治一直延续《1934年电信法》确立的框架。该法62年来首次大修,V-Chip能被加入法案并获得通过,是因为它保护未成年人的目的回应社会上绝大多数家长和老师的呼声。通常而言,民主党和自由派更偏爱广泛的言论自由,而共和党和保守派则更看重传统家庭价值,对淫秽、色情乃至低俗内容比较反感。但包含有V-Chip和CDA的《1996年电信法》却能在国会很快获得通过,而民主党副总统戈尔不仅自己上阵亲自为V-Chip做宣传,总统克林顿也在法案通过后马上签字,并且克林顿和戈尔连任竞选时也把V-Chip作为主要政绩大肆宣传。由此可见,尽管一些学者、媒体以及ACLU这样的民权组织对V-Chip大肆批评,但保护未成年人免受不良信息影响的确超越了党派和意识形态,得到广大普通民众支持。
PICS
PICS就是因特网内容选择平台(Platform for Internet Content Selection),是目前网上普遍使用的一种分级过滤软件,大家只要进入Internet Explorer的“属性”中“内容”一栏,就可以在“内容审查”那里见到PICS。PICS是由W3C(World Wide Web Consortium)设计出的一种软件标准(software specification),根据这一标准可以对因特网上的内容进行标记(label)。[11]PICS背后的理念是创立一种关于元数据(metadata)的标准,一种关于信息的信息。比如网页中存在一幅图片,那么元数据则会报告网页中含有某一类型的图片这一信息。而W3C在PICS的首页上就十分清楚地表示,发明PICS的初衷就是为了帮助家长和老师控制未成年人对网络的接触。
严格来说,PICS本身并不是一种分级过滤软件,或者说PICS仅仅是分级过滤软件的一部分。PICS是一种软件标准,一种对网上内容进行标记的标准。PICS只是为标记、分级提供一个平台。如果网站所有者想根据PICS自我标记,那么只需要将一段特殊的命令插入网站的HTML代码,那么浏览器接收到这一信息后就会根据其中包含的分级信息进行识别和过滤。但是HTML代码所包含的分级和标记信息却并不是PICS所决定的,因此,PICS必须与某种内容分级系统相结合才能发挥作用。
目前有很多种基于PICS平台建立的分级系统和标准,其中最为普遍的是ICRA(Internet Content Rating Association,以下简称ICRA)创立的分级系统。ICRA的前身就是大名鼎鼎的RSACi(Recreational Software Advisory Council on the Internet,以下简称RSACi),RSACi后来被并入ICRA,而ICRA是家庭在线安全研究会(Family Online Safety Institute)的一部分。[12]而在PICS的网站上,除了ICRA之外,还有Safe For Kids、SafeSurf、Adequate.com、Vancouver Web Pages和Italian Self-rating Service等五种系统可供选择。[13]
下面我们就以ICRA为例来看看是如何对内容进行分级的。ICRA在网站上反复强调他们并不对内容进行任何分级,是内容提供者自己进行分级,ICRA只不过为他们自行分级提供了某种标准和参照。也就是说,PICS为因特网对内容进行标记和分级设立了一个技术标准,然后ICRA在PICS的平台上设计了一套分级标准。但这种分级标准并不针对任何具体的内容或内容发布者,ICRA只不过把标准放在那里,让内容提供者根据标准自行“对号入座”。
内容提供者如何自行分级呢?ICRA的关键是它的词库,也就是著名的“ICRA问卷(ICRA questionnaire)”。内容提供者自行登录到这个ICRA问卷,然后回答一系列问题,这些问题基本都是关于你的网站是否含有ICRA词库中的一些元素(关键词)。在回答完问卷之后,ICRA将根据你的回答出具一份针对内容的分级报告,内容提供者就可以将这一分级信息输入网站的HTML代码中。之后,安装有过滤软件的浏览器在接入你的网站前就会首先读取这一分级信息,然后选择过滤或者进入。
在RASCi时期,这个词库里分有四大类内容,分别是性(Sex)、裸体(Nudity)、语言(Language)和暴力(Violence)。而对每一具体种类,RASCi又会根据从无到极强进行一个程度的排列。ICRA基本没有改变这一模式,它所做的不过是不断更新、调整这一词库和分类。现在ICRA的网站上,词库中共有七类内容,分别是裸体(Nudity)、与性有关的材料(Sexual material)、暴力(Violence)、语言(Language)、潜在有害行为(Potentially harmfully activities)、用户生成内容(User generated content)和语境(context)。[14]其中新出现的三类内容中,潜在有害行为是指出现吸烟、喝酒、赌博、使用武器等行为,用户生成内容这一种类的出现显然是对YouTube等网站兴起的回应,而语境则是告诉用户某些词汇的出现根据上下文可能是在教育、医学、新闻等语境下出现的,比如“乳房”一词可能是出现在色情和淫秽内容中,也有可能根据上下文分析得出是出现在有关医学讨论之中。
其实PICS除了和ICRA这种分级系统合作外,还有另外一种方式,就是和某些第三方分级机构合作,这些机构的分级和标记有的是通过人工,有的是通过电脑分析,比如CyberPatrol's CyberNOT list就是通过人工,而EvaluWeb就是由电脑分析完成。但这种第三方分级组织源自电影分级制度,但互联网上第三方分级面临最大的问题是有太多网站需要他们去进行分级和标记,这几乎是不可能完成的任务。除此之外,第三方机构的中立、客观性也存在不少争论。种种原因导致ICRA所采用的自行分级机制占了上风。
 
过滤:最好的方式?
之前说过,过滤软件最为关键的就是分级和标记这一部分,而通过对V-Chip和PICS的分析,会发现它们的成功也正在于这一部分。而这种成功之处简单来说就是让内容提供者自行分级(self-rate)。而FCC在V-Chip所采取的方式更值得借鉴。FCC并不亲自动手直接进行分级,而是要求业界自行分级,FCC在背后实行强有力的监督。这样做得好处之一是业界显然对于具体业务和技术更加熟悉。FCC这种“统而不治”的方式相当高明,既可以避免因为制定标准不合适而在业界和民众那里“里外不是人”,又有尚方宝剑保证业界能够贯彻自己的意图。
那么从现实出发,我们会发现如果要设计出某种比较理想的过滤软件,对内容的分级和标记部分也是最为关键的,未来的方向应该就是以自我分级标记为基础,设计出一种更加合理、可行的分级标记系统。在这里,耶鲁大学法学院教授Jack Balkin对过滤的研究颇值得我们关注。Balkin教授对过滤的研究是和他对信息社会(Information Society)的思考是有关的。他认为在面对海量的信息时,过滤必不可少,对信息的过滤而不是信息本身才是最关键的,谁控制了过滤就控制了一切。因此他发出了信息时代“过滤为王”的呼声。[15]
而在Balkin教授为他所参与的耶鲁大学“信息社会项目(Information Society Project)”撰写的报告中更是直接将题目取名为《过滤因特网:一种最好的方式》。[16]不过Balkin教授对包括V-Chip和PICS在内的过滤的态度并不只是推崇那么简单,他对过滤的推崇有些接近“两害相比取其轻者”的态度,对过滤的认可是建立在与传统管制言论方式对比的基础之上的。Balkin教授认为之所以要大力推广过滤,是因为有了过滤软件之后,政府就没有什么理由再去采用传统手段限制言论,即政府不能再通过直接立法去限制言论了,政府只能通过间接手段规制过滤,从而影响言论。从直接变为间接,过滤起码为言论自由多设置了一道屏障。进入过滤时代,类似CIPA那样的斗争和博弈将取代CDA,对于过滤这张王牌的争夺和控制将成为重中之重。在信息时代,是类似过滤软件这样的技术而不是法官创造的判例主导了言论自由的发展。[17]
但是,过滤可能是看起来是出于“选择”而非“审查”,似乎对言论自由限制更少,但通过过滤其自身的隐蔽性和技术性,其对言论的潜在威胁反而有可能更大。毕竟传统方式虽然“简单粗暴”,但毕竟是以公开的方式进行,而通过过滤,言论自由完全有可能在你毫不知情的情况下就被剥夺了。[18]因此,Balkin对过滤推崇的另一面则是高度警惕和关注。正是在这一背景下,Balkin教授提出了他认为理想的过滤软件应该具有的八个特性:
1、   用户的自主权(End-user autonomy)。一是尊重个人用户的自主选择,相信家长自己孩子利益的最好判断者,也就是克林顿总统在通过V-Chip所说的将遥控器还给了家长。二是过滤软件安装在个人电脑,保证言论自由不会在上游悄无声息地被剥夺。
2、   保护内容提供者的表达和思想自由。
3、   意识形态的多元性和弹性。
4、   自我增长的能力(Capacity for organic growth),即新老版本的过滤软件和设施之间彼此兼容。

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