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熊澄宇:对互联网非违法但有害信息治理的思考

瞭望(新闻周刊)2009.32
在中文里,可以用四个词来界定与“非违法但有害”信息的相关概念:犯法、违规、缺德、不宜。
互联网已经构成了一个虚拟社会,但同时它又是现实社会的直接反映,并与现实社会发生密切的互动关系。现实社会中不完全是和平、建设、鲜花和赞歌,还有战争、破坏、低俗和谎言。这些都会在网络空间里有所反映。随着无线移动通讯与互联网的无缝连接,网络空间得到了更大的拓展。专家们对今天网络信息传播的表述为“无处不在、无时不有、无所不能”。互联网信息不仅仅涉及政治、经济和文化,还与我们每个人的日常生活息息相关。
在中文里,可以用四个词来界定与“非违法但有害”信息的相关概念:犯法、违规、缺德、不宜。
犯法是法律层面的概念。传播《中华人民共和国宪法》和《全国人大常委会关于维护互联网安全的决定》明文禁止的信息即为犯法。比如:危害国家安全、泄露国家机密、煽动民族仇恨、扰乱金融秩序等行为和信息内容。
违规是行政层面的概念。传播《互联网信息服务管理办法》和其他部委相关管理规定明确限制的信息即为违规。比如:散布谣言、诽谤他人、宣扬迷信、教唆犯罪、淫秽色情、赌博暴力等行为和信息内容。
缺德是道德层面的概念。传播违背社会主义精神文明建设要求和违背社会公德的信息可谓缺德。比如:窃取他人邮件,散布个人隐私、鼓动打架斗殴、传授造假方法等行为和信息内容。
不宜是文化层面的概念。传播违背中华民族优良文化传统与习惯的信息可谓不宜。比如:发送垃圾邮件,传递虚假信息,扰乱公共秩序,嘲笑残障人士等行为和信息内容。
今天我们说的非违法但有害信息主要指法律和行政规章约束之外的后两类信息。国际上通行的相类似定义是“不适宜内容”(unsuited content):不适合向特定的人传播的内容,这些内容会对某些受众群体造成危害,通常是对未成年人而言。
我看到一条今天的新闻,上海世博会接受20位专家建议,退回2亿元烟草公司捐款。大家知道,吸烟不违法,但有害健康。烟草广告和烟草行业对公共事务的赞助行为均会影响儿童和青少年对吸烟行为的价值判断,属于“不宜”的范围。
网络游戏曾被媒体长期诟病为不良文化。但有专家指出,没有游戏的童年是不完整的童年,没有游戏的人生是不完整的人生。问题不在于网络游戏本身,而在于时间、地点、行为人,以及是娱乐还是沉迷。
在不同国家或同一国家的不同时期,对于“有害”、“不良”、“不适合”信息的定义往往是不一致的,这是一个不能脱离具体历史和社会语境的概念。
例如在美国、英国、德国等国家,通过互联网向成年人提供色情内容是合法的行为,但需要避免未成年人接触到,因此可以算是“非违法”的不良/不适宜信息。
而在中国,例如造谣、诽谤、淫秽、色情、赌博、暴力、凶杀、恐怖或者教唆犯罪等有关信息内容,都已经被各种法律法规明令禁止传播,不再是“非违法”的不良信息。因此,严格意义上的“非违法”的不良或有害信息,在当今中国可能并没有想象的那么多。
任何社会得以构成的基础是秩序,网络社会也不例外。网络社会秩序的构成有多方面的因素:技术协议,国际公约、国家法律、行业规章、社会舆论、公民道德等。在很大程度上,学界、业界和法律界并不质疑网络社会管制的必要性,而是集中在具体事件或条文是否合理合法地维持了言论自由和公共利益之间的平衡。
欧洲人权公约第10 条第1 项规定“人人享有表达自由的权利,这一权利应当包括不受任何公共权力的干预和不受国界的影响,持有观点、接受和传播信息与思想的自由。”但同时规定“上述自由的行使,负有相应的义务和责任,必须按照法律规定的形式、条件、限制进行,并服从法律规定的处罚。”
各国由于文化背景、法律环境、社会风气及政治制度等方面的差异,其对互联网内容管制方法和管制程度也各不相同。
德国基本法第 5 条规定,每个人都享有以语言文字和图画自由发表和传播其意见以及不受阻挠地从可利用的一般信息源获得信息的权利。但基本法第 5 条同时规定“此权利受一般法律规定、保护青少年及个人名誉权法律规定的限制。”
韩国的互联网管制是以法规为先导,加强互联网内容管制,通过确定“不当网站”列表以及安装互联网内容过滤软件管理互联网的信息资源,保障网络空间的安全与健康。如2001 年4 月发布的《不当站点鉴定标准》以及2001 年7 月公布的《互联网内容过滤法令》,都在法律框架上确定了信息内容过滤的合法性。
2000 年,美国国会通过了一部《儿童互联网保护法》(Children’s Internet Protection Act, CIPA)。该法要求商业网站的运营者在允许互联网用户浏览对未成年人有害的内容之前,先使用电子年龄验证系统对互联网用户的年龄进行鉴别。第一次违反者将面临最高6 个月的监禁和5 万美元的罚款。并规定凡接受联邦E-rate 计划辅助款上网的中小学与图书馆均应设置过滤系统,以避免未成年人接触到有害身心的网络内容。但它同样被以违宪之嫌告上法庭,进入了漫长的诉讼过程。
2003 年 6 月 23 日,美国最高法院通过投票决定,允许国会要求全国的公共图书馆为联网计算机安装色情过滤系统,否则图书馆将无法获得政府提供的技术补助资金。
在国际语境中,“管制”通常对应着英文词“regulation”。其字面意思是“控制、规章和规则”。“管制”是指政府对企业市场活动的直接干预。它一般包括以下几个方面内容:1)管制是由政府主导的,2)管制需要立法提供法律依据,3)管制过程中,企业和个人属于受管制群体,但可以根据普通法和行政法对政府的管制行为提出法律诉讼。由此可见,互联网“管制”是由政府通过制定一系列政策法律来对互联网上的违法行为进行干预的活动。
而“治理”则对应着英文词语“governance”。该词普遍被用于商业、非盈利性行业、公共管理和国际合作等情境下。它是一个比“政府管制”含义更宽泛的概念,一般指“社会”与“政府”的共管共治,强调市场、中介组织和个人在社会管理中的重要作用。因此,可以这样理解“治理”:政府与企业、个人同为治理的主体,三方共同制定规则和程序来协调、执行政策以及解决争端。
“管制”和“治理”的最大区别在于行为主体的不同,“管制”强调政府的主导作用,但并不排斥企业和个人的作用;而“治理”则倾向于政府、企业和个人三方合作共同作用。对处于道德和文化层面的互联网非违法但有害信息而言,显然,治理比管制更科学更有效。
因此,我从一个学者的角度对互联网非违法但不良信息的治理提出以下思考。首先,以法律为依据,进一步明确“不良信息”的判断标准;其次,兼顾不同用户的不同需求,积极推行网络内容分级制度并辅以相应的过滤技术手段;第三、教育和自律并重,在提高公民媒体素养的同时,建立适当的引导与批评相结合的舆论环境;第四,逐步健全和完善社会主义民主制度,在涉及到广大公众利益的网络内容管理方面,既重视目的的正当性、结果的有效性,也重视有关程序的合法性和合理性。
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