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福山:衰败的美利坚--政治制度失灵的根源(完整版)

福山:衰败的美利坚--政治制度失灵的根源(完整版)

福山教授

观察者网

【"我的好友福山,二十多年前提出'历史终结论',一夕成名。经过多年的沉淀,他已经不再高捧民主与市场。"台湾中研院院士朱云汉今年[2014]7月在观察者网撰文发出感慨。福山的关键词逐渐从"民主"转到了王绍光等学者强调的"国家能力"、"国家建设"等。他在美国《外交》(Foreign Affairs)双月刊9/10月号上撰文《衰败的美利坚--政治制度失灵的根源》,细剖美国政治制度诸多流弊,结尾感叹改革无望、"死路一条"(No Way Out),引发学界关注。此前曾有媒体摘译若干片段,观察者网全文翻译,共一万六千余字,供中国读者垂鉴。】

20世纪之交,美国林业局的创立是美国进步时代国家建设的典范。1883年《彭德尔顿法》(Pendleton Act)通过之前,美国政府公职是根据政党赞助比例分配的。而林业局则是一个以才干为基础的官僚机构新模式的雏形。它配备的公职人员均为受过大学教育的农林专业人才和技术骨干,其最初的领导者吉福德·平肖在博弈中取得了决定性胜利,避免了日常政策受到国会干扰,确保了公务员系统的自主性。当时,让专业林学家而非政治家来管理公共土地和部门人事,还是一种革命性的想法,但林业局的优异表现证明了这个想法的正确性。主流学界将林业局前几十年的成功经历,视为公共管理学的经典案例。

现如今,在许多人眼中,林业局是一个极度失灵的官僚机构,用错误的工具履行过时的使命。这个机构仍由林业专家组成,其中不乏忠于职守者,但林业局已失去了很大一部分平肖当年争取来的自主权。国会和法院对林业局的命令与限制名目繁多,而且往往互相矛盾。林业局不但花费掉了大量税款,而且达成的目标还值得质疑。林业局的内部决策系统往往陷入僵局,平肖当年呕心沥血培育出来的士气和凝聚力已不复存在。近来,不少人在书作中提出彻底取消林业局的观点。如果说林业局的创立是美国现代国家建设的标志,它的衰落则体现了美国整体的衰朽。

弗朗西斯·列贝尔、伍德罗·威尔逊和弗兰克·古德诺等学者和社会活动家相信现代自然科学能够解决人类的问题,他们推动了十九世纪末期的公务员制度改革。威尔逊和与他同时代的马克斯·韦伯一样,对政治与行政做出了区分。他认为政治涉及共同体的终极目标,理应经过民主讨论;但行政则涉及具体操作层面,可以通过经验研究、科学分析的方法进行研究。

现在看来,过去那种把公共管理变成一门科学的想法,既幼稚又偏颇;但当时的情况是,即使发达国家的政府,在很大程度上也是由投机政客或腐败的市政老板们操纵的。所以当时把唯才是举而非任人唯亲作为甄选公务员的标准是完全合理的。科学管理有一个问题--就连最权威的科学家都有出错的时候,有时还会犯大错。随着林业局的发展,森林灭火成为了它最重要的使命之一。不幸的是,林业局在对待这个重要任务上,犯下了大错。

在经历了毁林八十万英亩、耗时数月才得到控制的1988年黄石公园大火等灾难后,公众也开始注意到了这一点。生态学家开始批评森林防火的根本目标,90年代中期,林业局改弦更张,正式对林火采取了容许的态度。但多年下来旧政策积弊已深,无法一朝根除,大片森林已成为巨大的火绒匣。

20世纪后几十年,随着美国西部地区的人口增长,越来越多的人开始定居在易遭野火威胁的地区。和选择生活在洪泛区或屏障岛的人们一样,这些居民只能靠政府补贴的保险来降低过高的风险。他们选出游说代表,争取确保林业局等负责森林管理的联邦机构得到政府资源,继续与可能威胁他们财产的林火作斗争。在这种情况下,很难通过理性的成本效益分析,来证明不采取行动的正当性,为保护价值10万美元的家产,政府可能动辄花费100万美元。

在致力于林火消防的同时,林业局离最初的使命渐行渐远。以国家森林木材的年均采伐量为例,仅上世纪90年代,便从约110亿板英尺骤降至仅约30亿板英尺(1板英尺为1英尺长、1英尺宽且1英寸厚的木材体积--观察者网注)。其中一部分原因是木材行情发生了变化,另一主因则是国家价值观发生了变化。随着环保意识的抬头,越来越多为环保而环保的人将天然林视为庇护所,而不是有待开发的经济资源。即便光谈经济开发,林业局的工作也没有做到位。林业局未能对木材合理定价,导致木材以远低于运营成本的价格销售;并且该机构还沾染了所有政府机构的通病,一套错误的激励机制鼓励他们增加而不是限制成本。

简而言之,林业局由于失去了最初在平肖管理下获得的自主权,业绩每况愈下。早在它以多重互相矛盾的使命取代原本单一的部门使命时,这个问题便已初露端倪。在二十世纪中间的几十年里,林业局的使命从木材开采逐渐转为林火消防,然而因为林火消防本身存在争议,其部门使命又被林业保护所取代。迎接新使命的同时,旧有使命没有被抛弃,它们分别吸引了木材消费者、林地房产主、地产开发商、环保人士、以及有抱负的消防队等各种外部利益集团,支持林业局下属的不同部门。与此同时,当年被平肖挡在土地买卖之外的国会,如今再次签发各种法令插足微观管理事务,迫使林业局同时追求多项彼此矛盾的目标。

1909年,美国林业局工作人员

1909年,美国林业局工作人员

因此,平肖创建的备受学界好评的林业局,由一个小而有凝聚力的机构,慢慢演变成一个大而无当、各自为政的烂摊子。影响政府机关种种流弊,林业局占了个遍:相比有效完成使命,林业局官员更在意保住预算和编制这一亩三分地。即便科学和社会都在发生变化,他们还是固守早已过时的法令。

美国林业局的故事不是孤案,而代表着美国政治总体衰朽的大趋势;根据公共管理专家的记载,美国政府整体质量恶化已持续超过一代人的时间。在许多方面,美国的官僚体系早已偏离韦伯的理想,不再是一个唯才是举、唯贤是用、充满活力、高效运作的组织。整体上,它不再是一个择优取士的体系:根据国会颁布的法令规定,新近录用的联邦公务员中,有45%是退伍老兵而不是名校优等生。多项联邦政府公务员调查描绘出令人沮丧的画面。学者保罗•莱特指出:"激发联邦雇员积极性的,是薪酬而非使命感。相比企业和非营利组织,公职毫无竞争力却让公务员深陷其中,还无法给予他们足够的资源来做好本职工作。在赏罚不分明的情况下,公务员没有动力,也缺乏对组织的信任。"

萨缪尔•亨廷顿在他的经典作品《变革社会中的政治秩序》一书中,使用"政治衰败"这个术语来解释二战后独立的国家政局的不稳定状态。亨廷顿认为,社会经济现代化给传统政治秩序带来了问题,新兴社会群体的政治参与无法在现行政治体制下得到满足,所以尤为活跃。无法适应环境变化的政治体制便会走向政治衰败。所以,从很多方面来说,衰朽是政治发展的一大条件:破旧方能立新。然而,没有人能保证,旧政治体制会不断地、和平地适应新环境,转型过渡阶段可能极度混乱和暴力。

要建立对政治衰败更普遍而广泛的理解,这种模式是一个较好的着眼点。如亨廷顿所言,体制是一套"稳定,有明确价值观,重复性的行为模式",其最重要的功能是推动集体行动。没有一套相对稳定的明确规则,人类每进行一次新的互动都将不得不坐下来重新谈判。这种规则往往是由文化决定的,不同的社会和不同的时代对应着不同的规则,但创建规则和遵守规则的能力则已经深深地烙印在人类的思维里。人类遵循规则的自然倾向赋予制度以惯性,也是人类的社会合作水平远高于任何其他动物的原因。

但制度的稳定性正是政治衰败的根源所在。建立制度是为了满足特定情况的需求,但随着情况发生变化,制度往往无法适应。认知问题是一大重要原因:人们一旦对世界发展形成思维定式,即使在现实中遇到矛盾证据,也会固执己见。另一个原因是集团利益:随着制度的诞生,从中获利的内部人士受维护自身利益的驱使,不愿改变现状,对改革充满抵触。

从理论上讲,民主--特别是被美国宪法奉为神圣的麦迪逊式民主--本应防止某精英派系独大后利用政治权力进行专制统治,以此减轻体制内部利益固化的问题。为达到这个目的,民主制度将权力分散到互相竞争的几大政府部门,并允许多元化大国内部存在不同利益的竞争。

但说得好不如做得好,麦迪逊式民主往往离初衷相距甚远。体制内精英接触到权力和信息比外界大得多,他们用它来保护自己的利益。如果普通选民对体制内硕鼠吞食金钱的来源都不知情,当然谈不上对腐败的政客有什么深仇大恨。社会团体的认知或信念已经僵化,它们自然不会动员起来争取自身利益。例如,许多美国工薪阶层选民支持那些承诺对富人降低征税的候选人,尽管这样的减税政策将剥夺他们享受重要公共服务的权利。

此外,不同团体在维权活动中的组织能力各不相同。从地理分布来看,食糖生产者和玉米种植者相对集中,他们专注于自己产品的价格;而普通消费者或纳税人分散在各地,这些商品的价格只占其生活预算的很小一部分。由于制度规则往往有利于特殊利益集团(譬如食糖和玉米生产大户佛罗里达州和爱荷华州在选举中属于"摇摆州"),这些团体在农业和贸易政策方面形成了与自身规模不相称的巨大影响力。同样,相比穷人,中产阶级往往更愿意也更有能力捍卫自己的利益,如保留抵押贷款课税减免等。这使得社会保障和医疗保险等普遍福利比单纯向穷人倾斜的政策更容易得到维护。

最后,在全世界范围内,自由民主几乎总是与市场经济联系在一起。市场总会产生赢家和输家,所以总会放大詹姆斯•麦迪逊所谓"不同和不平等的获取财产的能力"。只要所有人能平等地进入经济体制,这种情况下产生的经济不平等本身并不是一件坏事,因为它会刺激创新和增长。但是,当经济上的赢家们寻求将财富转化为不平等的政治影响力时,这就造成了很大的问题。他们可以通过贿赂立法者或官员获得政治影响力,更有甚者,将制度规则改变得对自己有利--例如在他们本已主导市场内进一步封锁竞争,使市场向自己有利的一方更加倾斜。

当人们对制度的认知固化时;或当得势精英用权力阻挡变革、维护自身地位时,制度便会跟不上外部环境的变化,走向政治衰败。任何类型的政治体制--专制或民主--都无法免疫于这种政治衰败。虽然在理论上,民主政治体制有利于改革的自我纠正机制,但它也让强大的利益集团能够钻空子,以合法的方式阻挡迫切需要的变革,最终导致整个体制的衰朽。

这正是美国近几十年一直发生的事实,许多政治制度存在越来越严重的机能障碍。僵化的认知和根深蒂固的政治力量相结合,让体制改革的努力统统流产。在政治秩序不受到巨大冲击的情况下,没有人能保证目前这种情况会发生很大的改变。

法院和政党治国

现代自由民主国家的政府有三大分支--行政、司法和立法部门--对应政治制度的三个基本类别:国家、法治和民主。行政部门用权力去执行法规、实施政策;司法和立法部门权力制约这种权力以确保公器公用。美国一向有对政府权力缺乏信任的传统,故一直强调司法和立法制度对国家的约束作用。政治学者斯蒂芬•斯考罗耐克把19世纪美国政治的特点归纳为"法院和政党组成的国家",在欧洲由行政官僚执行的政府职能,在美国则由法官和选举代表代为执行。直到19世纪80年代,美国才真正拥有一个现代化的、中央集权的、选贤任能的官僚体系,在全国范围内行使职权;而又过了半个世纪,直到罗斯福新政时期,美国的专业公务员队伍才逐渐壮大。相比法国、德国和英国等国家,美国的公务员体系改革在时间和效率上都差得多。

2013年8月,加州消防员灭火

2013年8月,加州消防员灭火

20世纪中期,随着政府规模的大幅增长,美国开始向一个更现代的行政国家转型。从20世纪70年代至今,美国税收和政府支出的总体水平并没有很大的变化;虽然美国从1980年罗纳德•里根当选为总统后,便开始反对福利国家,但似乎无从拆分"大政府"。在20世纪中,美国政府的管辖范围显著地扩大了,掩盖了其施政质量的大幅下降。这主要是因为在某些方面,美国已再次沦为一个"由法院和政党治国",法院和立法部门篡夺了行政部门的许多正当功能,致使政府整体运作缺乏连贯性和效率。

在其他发达民主国家由行政官僚体系处理的行政功能,在美国逐渐被法院系统"司法化",导致昂贵的诉讼案件爆增、决策迟缓、执法标准不一。在今天的美国,法院已不是对政府的制约,而成为了政府变相扩张的替代品。

同样,国会也在篡夺权力。无法再向立法者直接行贿的利益集团,已经找到其他途径来征服和控制立法者。这些利益集团获取了与自身社会代表性极不相称的影响力,扭曲了税收和支出政策,从自身利益出发操纵政府预算,拔高了政府赤字的整体水平。他们还诱使国会通过各种各样法令,大大降低了公共管理的质量。

这两种现象--行政的司法化和利益集团影响力蔓延--往往会侵蚀人民对政府的信任。这种对政府的不信任,能够自我延续和自我强化。人民出于对行政机构的不信任,便会要求行政部门接受更多的司法审查,从而损害政府施政的质量和效率。同时,人民对政府服务的需求,诱使国会将更多、更困难的法令强加于行政部门。这两个过程都降低了行政官僚体系的自主性,反过来又导致政府更加僵化、墨守成规,更加缺乏创造力和连贯性。

以上过程的结果,是代表性的危机(crisis of representation):普通公民感到民主成为了一个幌子,政府被各路精英们暗中操纵,不再真实地反映大众的利益诉求。最讽刺和怪异的是,造成这场表征危机的主要原因,竟是初衷本是使体制更民主的改革。事实上,美国当今的问题是法治过了头、民主过了头,而国家能力没跟上。

 

 

 

 

 

 

法官也疯狂

1954年由最高法院裁定的"布朗诉托皮卡教育局案"是美国20世纪伟大的历史转折点之一,它推翻了支持种族隔离政策的1896年"普莱西诉弗格森案"。民权运动以布朗案的裁定为起点,成功拆除种族歧视藩篱,维护非裔和其他少数族裔的个人权利。许多其他社会运动--从环境保护到消费者权益保障,到妇女权利,到同性恋婚姻等--都开始效仿这种通过法院裁决推行社会新规则的模式。

美国人是如此熟悉这种英雄叙事,以至于他们几乎意识不到这种争取社会变革的途径有多么怪异。布朗案的主要推动者是全国有色人种协进会,这个私营的志愿协会代表一小群父母和他们的孩子,对堪萨斯州托皮卡市教育局提起集体诉讼。当然,这一举措必须来自私人团体,因为支持种族隔离政策的势力阻止了州政府和国会提出诉讼。全国有色人种协进会一路上诉至最高法院,并由未来的最高法院大法官瑟古德•马歇尔出任代表律师。可以说,布朗案为美国公共政策带来了最重要的变革之一,然而它的胜利不是由代表美国人民的国会投票而获得的,而是由个人通过法院系统提出诉讼而最终改变了规则。虽然后来的民权法案和投票权法案是国会采取行动的结果,但即使在这些案例中,国家法律的强制实施还是由私人提出、法院执行的。

几乎没有任何其他自由民主体制是以这种方式前行的。所有的欧洲国家都经历了类似的变革,少数族裔、妇女和同性恋者的法律地位都在二十世纪下半叶发生了变化。法国、德国和英国没有动用法院系统,而是通过作为议会多数代表的国家司法部取得了同样的成果。社会团体和舆论压力驱动立法规则发生变化,但新规则的执行靠的是政府,而不是私人与司法系统的结合。

这种现象的根源可追溯到美国三套制度演变的历史顺序。在法德等国家,最早有了法律,然后有了现代国家,后来才有了民主。与此相对应,美国先有深厚的英国普通法传统,再有了民主,后来才发展出一个现代国家。直到进步时代和罗斯福新政期间,美国才最终成为一个体制健全的现代国家,所以其国家(state)处于相对弱势,能力也始终比不上欧洲和亚洲国家。更重要的是,美国自建国以来,其政治文化就是在对行政权力不信任的基础上建立的。

这段历史导致美国体制走向"对抗性法条主义"(法律学者罗伯特•卡根语)。自美国走向共和以来,律师在美国的公共生活中已经扮演了特别重大的角色;然而,在上世纪60和70年代动荡的社会变革中,律师的角色又进一步急剧扩张。在此期间,国会通过了二十多条关于民权和环境的重要法案,涵盖产品安全、有毒废物清理、私人养老基金、职业安全和职业健康等诸多方面。今天的企业和保守派特别喜欢抱怨监管型国家,正是当年的举措构成了监管型国家的巨大扩张。

然而,美国体制如此笨重的原因,不是监管本身,而是为追求监管而采取的高度法条主义方式。国会授权成立的形形色色的新联邦机构,如平等就业机会委员会、环境保护局、职业安全与健康管理局,但它不愿意像欧洲与日本那样把决策权威和执行权力交给这些国家机构。国会将监督和执法的责任移交给法院,故意把诉讼权利的享受范围扩大到牵强的地步,以此来鼓励诉讼。

R•谢普•梅尔尼克等政治学者将联邦法院改写1964年民权法第七章的方式描述为"将一条弱势的、聚焦于故意歧视的法律,变作一项大胆法令,用于补偿历史上的歧视现象。"然而,联邦官僚机构却没有得到足够的执法权力。政治学者肖恩•法尔汉解释道:"共和党在参议院的关键举措......是将检察职能大幅私有化。他们将私人诉讼变作了执行民权法第七章的主要模式,也就创造出一个诉讼引擎--在未来的岁月里,它将产生大量与执法相关的私人诉讼,数量级将超出他们的想象。"综合来看,与执法相关的私人诉讼案件数量从60年代末每年不足100起,增长到80年代的每年10,000起,到90年代末的每年22,000起。

因此,在瑞典或日本可在官僚体系内部通过和平协商解决的冲突,在美国都得在法院系统中通过正式诉讼来解决。这为公共行政造成了诸多不幸的后果,形成了一套"充斥着不确定性、程序复杂性、冗余性,却缺乏终局性,交易成本高"的程序。不赋予官僚体系以执法权,也使得这个体系免于承担责任。

由于诉讼机会的爆炸式增长,包括非裔美国人在内的许多曾被排斥的群体获得了权力。出于这个原因,许多左翼进步人士(progressive left)警惕地守护着诉讼和提起诉讼的权利。但是,公共政策的质量也必然因此付出巨大的代价。卡根通过加州奥克兰港的疏浚案例来说明这一点。在20世纪70年代,出于更新、更大的集装箱船即将投付使用的预期,奥克兰港开始计划疏浚海港。此项计划必须获得陆军工兵队、鱼类和野生动物管理局、国家海洋渔业局和环境保护局等诸多联邦机构以及相应的加州州立机构的批准。因疏浚产生的有毒物质的诸多处理方案都在法庭上受到挑战,每做一种替代方案,就导致项目被搁置更长时间,成本被提得更高。环保局对这些诉讼的反应是消极避战、不采取任何行动。直到1994年,疏浚工程才最终得到批准,最终的成本比原来的估值高出许多倍。荷兰在鹿特丹港搞一个类似的扩张工程,所花的时间仅占奥克兰港疏浚工程的一个零头。

在美国的政府活动中,这种例子俯拾皆是。林业局的决策会受到法院系统否决,因而烦扰不已。上世纪90年代初,法院根据濒危物种法案,认定斑点猫头鹰生存受到威胁,停止了林业局与土地管理局在美国西北部沿太平洋地区的全部木材采伐作业。

作为执法工具,法院已经从一种制约政府的机制演变为一种导致政府范围大大扩张的新机制。例如,由于美国国会于1974年签发了一项管辖面太广的法令,四十年以来,规模和成本各不相同的诸多针对残疾残障儿童的特殊教育方案如雨后春笋般不停涌现。然而,这项法令是联邦地区法院根据先前的调查结果做出的,其初衷在于保护有特殊需要的孩子们的权利,这难以从单纯的利益出发,进行成本效益的计算。

要解决这个问题,不一定是像许多保守主义者和自由意志主义者们主张的那样,简单地废除监管和关停官僚机构。许多政府服务,如有毒废弃物管控、环境保护或特殊教育等,是非常重要但私人市场不会介入的领域。保守主义者们往往看不到,正是对政府的不信任,导致美国体制走上一条靠法院进行监管的途径,其效率远远低于行政部门强势的其他民主国家。
但是进步左翼和自由派的态度也同样存在问题。他们对官僚体系也一向缺乏信任感--包括那些南方诸州推行种族隔离教育系统,和遭大企业利益绑架的官僚们。当立法者支持力度不够时,自由派也乐于让非民选的法官进入社会政策的决策层。

美国政治制度的另一显著特点是对利益集团影响力的开放性,这与去中央化、法条主义的行政模式高度吻合。利益集团不但可以通过直接起诉政府获取利益,他们还掌握了另一个更强大、控制更多资源的渠道:国会。

 

 

 

 

 

 

自由与特权

除了大使和一些政府高层职位,美国的政党无法向忠诚的政治支持者贩售公职岗位。但后门已经打开,钱权交易以完全合法且难以根除的形式存在着。在美国法律中,受贿罪被狭义地界定为政治家和私人间明确达成特定报偿协议的交易行为。对生物学家称为"互惠利他主义"、或人类学家称为"礼尚往来"的行为,法律没有明文规定。在互惠利他关系中,一个人给予另一个人以好处,但对回馈没有明确预期。确实,要是一个人给别人一件礼物,然后要求对方马上回礼,收礼者可能会感到被冒犯,并拒绝收礼。在礼尚往来中,收礼者不承担提供具体商品或服务的法律




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