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福山:政治秩序的起源 (选章)

福山:政治秩序的起源 (选章)

政治秩序的起源

毛俊杰译,广西师范大学出版社2014
第一章

第一部分 国家之前

第一章:政治之必需

第三波的民主化,时人对自由民主制前景的担忧;

左右两派憧憬政府消亡,发展中国家却在身受其害;

我们视各式机构为理所当然,但对其来龙去脉,却一无所知。

 

1970年到2010年的40年间,世界上民主国家的数量经历一次高涨。1973年,世界151个国家中,被《自由之家》(Freedom House),评估为自由国家的,仅占45个。《自由之家》是一家非政府机构,每年就世界各国的公民权和政治权,提供量化评选。(1)该年,西班牙、葡萄牙和希腊是独裁政权;苏联和其东欧卫星国仍显得强大和凝聚;中国正卷入毛泽东的文化大革命;一群腐败的"终身总統"正在非洲巩固他们的统治;大部分拉丁美洲处于军人独裁之中。到了下一代,人们则亲眼目睹巨大的政治变化。民主制和市场导向的经济,在中东阿拉伯之外的世界各地蓬勃兴起。20世纪90年代后期,约有120个国家--占世界独立国家总数的60%--成为民主制。(2)这一变化,即是塞缪尔·亨廷顿(Samuel Huntington)讲述的第三波民主化。自由民主制作为预设,已成为21世纪初普遍接受的政治环境。(3)

潜行于体制变化之下,是一项巨大的社会转型。世界上一度消极的千百万民众,组织起来,参与他们各自社会的政治生活,其结果是朝民主制的大幅转向。此次社会大动员,背后有众多因素:广为普及的教育,使民众意识到自我和周遭的政治环境;信息技术,使思想和知识得到迅速传播;廉价的旅行和通讯,让民众得以运用他们的脚来参与选举,如对政府不满;经济繁荣,诱发民众渴望获得更齐全保障。

第三波在20世纪90年代后达到顶峰。21世纪第一个10年则出现"民主衰退"。参与第三波民主化的国家中,约有五分之一,不是回复到威权主义,就是看到其民主机构遭受严重侵蚀。(4)《自由之家》提及,2009年是世界自由程度连续下跌的第四年,这是自1973年创建以来的首次。(5)

 

政治焦虑

21世纪第二个10年初,民主制呈现若干形式的病状。第一种焦虑,取得民主进展的某些国家出现彻底逆转,如俄罗斯,委内瑞拉和伊朗。其民选领袖忙于拆除各式民主机构,操纵选举,关闭或鲸吞独立的电视和报纸,取缔反对派的活动。自由民主不仅是在选举中获得多数,而由一套复杂机构所组成,通过法律和平衡,来限制和调节权力的行使。很多国家,虽然正式接受民主的合法性,却在系统性地取消对行政权力的制衡,系统性地发起对法律的侵蚀。

其次,那些似乎走出专制的国家,却陷入政论家托马斯·凯罗塞斯(Thomas Carothers)所谓的"灰色地带",既非完全专制,也非货真价实的民主。(6)许多前苏联的继承国家,如中亚的哈萨克和乌兹别克,即如此。1989年柏林墙倒塌之后有个普遍假设:几乎所有的国家将过渡成民主制,而民主实践中的种种挫折,会随时间的推移而获得逐一克服。凯罗塞斯指出,该"过渡模式"的假设是靠不住的,很多专制的精英阶层,无意建立将削弱他们自身权力的民主机构。

第三种焦虑,无关乎政治制度能否走向民主化,或保持民主化,而关乎它们能否向民众,提供所需的基本服务。拥有民主机构这一事实,并不表明其治绩的优劣。未克履行民主所允诺的好处,可能是民主制度所面临的最大挑战。

乌克兰就是一个案例。2004年,它给世人带来惊奇,成千上万的民众涌向基辅的独立广场,抗议总统选举的不公。这一系列抗议被称为橙色革命,引发新一轮选举,导致改革家维克多·尤先科当上总统。然而一旦当权,橙色联盟一无是处,尤先科又辜负支持者的期望。政府内部争吵不已,无法应付乌克兰的严重腐败,在2008-2009年的全球金融危机中,治下的国民经济陷入崩溃。2010年初,当选为新总统的是维克托·亚努科维奇。而2004年被指控操纵选票、企图窃取选举成果、从而触发橙色革命的,恰是此人。

困扰民主国家的,还有许多其它的治理失误。众所周知,拉丁美洲是世界上贫富最悬殊的地区。那里,阶级等级往往等同于族裔。其民粹领袖的上升,如委内瑞拉的乌戈·查韦斯和玻利维亚的埃沃·莫拉莱斯,与其説是不稳定的原因,倒不如説是不均的症状。很多人感到,名义上是公民,但在现实中却横遭排挤。持久的贫穷,经常滋生其它社会功能的失调,如结伙成帮、毒品交易和百姓的不安全感。在哥伦比亚、墨西哥和萨尔瓦多,有组织的犯罪活动,威胁国家本身和其基本机构。未能有效处理这些难题,民主制合法性便受到破坏。

另一案例是印度。自1947年独立以来,它一直维持颇为成功的民主制--考虑到其贫穷程度、其种族和宗教的多元、其幅员人口的广袤,此成就更为惊人。(如以更长远历史眼光,来看待印度的政治发展,将会减少我们的惊异。这是本书第10至12章的主题。)但印度的民主,就像香肠的制作,看得越近,其吸引力便下降越多。举例,几乎三分之一的印度立法委员,现正遭受各式的犯罪起诉,有些甚至是重罪,像谋杀和强奸。印度政治家经常实行公开的政治交易,以政治恩惠来交换选票。印度民主的难缠烂搅,令政府在重大的基础设施投资上,很难做出决策。众多印度的城市里,在漂亮耀眼的高科技中心旁,往往可见非洲式的贫穷。

印度民主明显的混乱和腐败,经常与中国快速和有效的决策,形成强烈对比。中国统治者不受法治或民主职责的牵制:如想建造大水坝,拆除旧居以造高速公路或机场,实施即时的经济刺激,他们的速度远远超过印度的。

政治焦虑的第四种与经济有关。现代全球性的资本主义,证明是高效的。其创造的财富,远远超越生活在1800年前任何人的梦想。自20世纪70年代的石油危机以来,世界经济几乎翻成四倍。(7)由于贸易和投资的开放政策,亚洲人口的大部已挤入发达国家的行列。但全球性资本主义,仍未找到避免大幅波动的良方,尤其是金融业。金融危机定期折磨全球的经济增长,20世纪90年代初是欧洲,1997-1998年是亚洲,1997-1998年是俄罗斯和巴西,2001年是阿根廷。可说是罪有应得,此种危机最终在2008-2009年击中全球资本主义的老窝--美国。为促进持续的增长,自由的市场很有必要,但它不善于自动调节,特别在涉及银行和其它大型金融机构时。制度的不稳定,最终仍属政治上的失败,即未能在国家和国际层次上,提供恰当的管制。(8)

这些经济危机的累积,未必减弱把市场经济和全球化当作引擎的信心。中国、印度、巴西和其它所谓的新兴市场国家,凭藉对全球性资本主义的参与,在经济上继续表现良好。但显而易见,开发恰当的管制以驯服资本主义的大幅波动,这一政治工作尚未完成。

 

政治衰败

就民主前景而言,上述情形涉及另一种紧急但又常被忽略的焦虑。政治机构的发展,通常是缓慢和痛苦的,必须经历漫长岁月。人类社会一直在努力组织自己,以征服他们所处的环境。政治制度一旦无法适应不断演变的环境时,政治衰败便会发生。社会机构的生存自有规律。人类是循规蹈矩的生物,生来就倾向于遵守身边的社会规则,并以非凡的意义和价值,来加固那些规则。周围环境改变时,便会出现新的挑战。现存的机构与即时的需求,便会产生断裂。既得利益者,会起而捍卫现存机构,反对任何基本变化。

美国政治机构,很可能面临其适应能力的重大挑战。美国的制度基于这样一种信念:集中的政治力量对公民的生命和自由,构成了朝不虑夕的危险。因此,美国宪法设有广泛的相互制衡,使政府的某些部门,得以防范其它部门的暴政。迄今为止,这个制度表现良好。因为在历史关键时刻,当强大政府是不可或缺时,其政治领导最终能达成共识,取得胜利。

很不幸,没有机制上的保障能确保,美国制度既防范暴政,又在必要时按开初的设计,顺利行使国家权威。后者取决于先对政治目的,达成社会共识,这恰是最近几年美国政治生活中所缺乏的。美国现面对一系列巨大挑战,大部分与其长期财政困境有关。过去一代,美国人把钱花在自己身上,而没缴纳足够税款;宽松的信贷,家庭和政府的超支,无疑是雪上加霜。长期的财政亏空和外国负债,威胁美国在世人眼中的国力根基。其它国家如中国的地位,则获得相对拔高。(9)

这些挑战,如采取痛苦和适时的行动,没有一项是无法克服的。美国的政治制度,本应促进共识的形成,现在反而加剧了挑战的艰巨。国会两极分化,令法案的通过变得异常困难。国会中最保守的民主党人,仍比最开明的共和党人,更为自由派,这是现代史中的首次。以10%或更少的选票而获选的国会议员席位,19世纪末仍有将近200名,持续下降至21世纪初,仅剩50余名。此类席位,往往是两党争夺的主要对象。两大政党在意识形态上,变得更加物以类聚。慎重的辩论,日益退化减少。(10)这种分裂,在历史上并非史无前例。但在过去,强势的总统得以驾驭此类分裂。而近来,则未见强势的总统。

美国政治的未来,不仅依赖政治,而且依赖社会。国会的两极化,反映了一大趋势:即美国的邻里和地区正在日益同类化。美国人选择在何处居住,从而在意识形态上自我排队。(11)跟志趣相投的人共处,这一倾向因媒体而获得增强。交流途径的多样化,反而减弱了公民的共享经历。(12)

国会的左右两极化,既得利益团体的成长和力量,都在影响美国政治制度应付财政挑战的的能力。工会、农产企业、药公司、银行和一大批有组织的游说团,经常对可能损害其经济利益的法案,行使有效的否决权。民主国家里,公民保护自己利益是完全合理的,也属预计之中。但到一定程度,此类保权将沦作索求特权,大家的利益都变得神圣不可侵犯,社会为此而陷入困境。这解释了左右两派高涨的民粹主义愤怒,这种愤怒又进一步推动两极化,更反映出社会现实与国家原则的不协调。

美国人抱怨,美国受制于精英们和利益团体。这反映了从20世纪70年代到21世纪初,收入和财富的不均在与日俱增。(13)不均本身,不是美国政治文化中的大问题。美国强调机会的均等,而非结果的均等。如人们相信,通过努力工作,他们和他们的孩子仍有公平机会获得成功,而富人是按规则取得成功的,那么这样的制度仍是合法的。

然而事实上,美国世代流动性的比率大大低于众多美国人所相信的,甚至低于传统上,被认作僵化和等级分明的其它发达国家的。(14)日积月累,精英们得以钻政治制度的空子,来保护自己的地位。他们向海外转移财产以避税,透过精英机构的优惠途径,将优势传给下一代。该伎俩的大部,在2008-2009的金融危机期间暴露无遗。人们痛苦地发现,金融服务业的报酬与其对经济的实际贡献,没有直接关联。该行业使用其相当大的政治力量,在前10年想方设法废除有关的管制和监督。金融危机发生后,它仍在继续抵御新的管制。经济学家西蒙·约翰逊(Simon Johnson)指出,美国金融寡头的力量,无异于新兴市场国家中类似团体的,如俄罗斯或印尼的。(15)

没有自动机制,可使政治制度适应不断变动的环境。因应不良,即政治衰败的现象,会在本书的后半部得到详细介绍。埃及的马木留克王朝没有较早采纳枪械,以应付外国威胁,这不是必须发生的。最终击败他们的奥斯曼帝国,不就是这样作了。中国明朝皇帝没向老百姓征收足够税金,以支撑一支强大的抗满军队,这也不是无可避免的。两件案例中的症结,都是现存机构的巨大惯性。

一个社会如不能通过机构上的认真改革,来应付重大的财政危机,就像法兰西国王在1557年《筹款大聚会》(GrandParti)失败后所作的,它就会倾向于采取短见的补救,最终却消蚀腐化自己的机构。这些补救屈服于各式既得利益者,即法国社会中有财有势的人。国家预算的不平衡,导致破产和国家本身的非法化,这一历史过程以法国大革命告终。

美国的道德和财政危机,还没到达法兰西王国的地步。危险的是,其处境将会继续恶化,直到某种强大的力量,彻底打破这现存失灵机构的均衡。

 

无政府幻想

我们对未来的甚多焦虑,如俄罗斯的退向专制、印度的腐败、发展中国家的政府衰亡和现代美国政治中的既得利益者,可用一条共同线索串起:那就是如何建立和维持有效的政治机构,虽然强大,但遵守规则,又承担责任。这么明白的道理,看去像是任何4年级小学生都认可的。然而,想得更深一步,这又是很多聪明人迄今尚没弄清的。

让我们以第三波的退潮和21世纪初世界上发生的民主衰退开始。我认为,我们对民主传播的失败感到失望,其原由不在思想这个层次。思想对政治秩序是非常重要的。政府被公认具有合法性,可凝聚人心,使民众臣服其权威。柏林墙的倒塌标记共产主义的破产,它曾是民主制的主要竞争者。自由民主制因此成为最广泛接受的政府形式,得以快速蔓延。

时至今日,这仍是事实。用阿马蒂亚·森(Amartya Sen)的话说,民主制仍是"预设":"民主尚未普遍实践,甚至没被普遍接受。但在世界舆论中,民主制已获基本正确的地位。"(16)世界上很少人公开钦佩:弗拉底米尔·普丁的汽油民族主义、乌戈·查韦斯的"21世纪社会主义"、马哈茂德·艾哈迈迪内贾德的伊斯兰共和国。没有重要的国际机构,认可民主制以外的任何东西,是公平合理的统治形式。中国迅速的经济增长,刺激了他人的忌妒和兴趣。但其权威资本主义的模式,不易解释清楚,更不容其它发展中国家轻易模仿。现代自由民主制享有如此的威望,以至今日的专制政客,为了合法,也必须上演选举,宁可躲在幕后操纵媒体。事实上,不但极权主义从地球上消失,连专制政客也往往假扮成民主人士,来称颂民主制。

民主的失败,与其説是在概念上,倒不如説是在执行中。世界上的大多数人,极欲住在这样的社会:其政府既负责又有效,民众需要的服务,能获得及时和高效的满足。但没几个政府能真正做到这两点,因为很多国家的机构是衰弱、腐败、缺乏能力和根本不存在的。世界上的抗议者和民主倡导者,不管是南非和韩国的,还是罗马尼亚和乌克兰的,他们的激情足以带来"政权更替",使专制政府蜕变成民主制。但如没有漫长、昂贵、艰苦和困难的过程,来建设相关的机构,民主制是无法成功的。

有一种奇妙的想法,对政治机构的重要性视而不见,这几年来影响多人。他们憧憬超越政治的世界,这种憧憬,不专属于左派或右派,他们各有自己的版本。共产主义之父卡尔·马克思曾著名地预测,无产阶级革命夺取政权后,私人财产废除,"国家消亡"。自19世纪的无政府主义者以来,左翼革命家们认为,摧毁旧的权力机构即已足够,没去认真思考何以代之,这项传统延续至今。反全球化的作家们,如迈克尔·哈特(Michael Hardt)和安东尼奥·那格立(Antonio Negri),建议削减国家主权,代之以互联的"群体"(Multitude),以铲除经济上的不公平。(17)

现实世界中的共产政权,恰恰做了与马克思预测相反的事。它们建立庞大且暴政的国家机构,如民众不是自觉自愿,就逼迫他们参与集体行动。这影响了整整一代的东欧民主活跃分子。他们憧憬心目中的无政府社会,让动员起来的民间,来取代传统的政党和政府。(18)这些活跃分子之后认知,没有机构便无法治理社会,而建造机构又必然遇上乱糟糟的妥协,从而感到失望。共产主义垮台后的数十年,东欧是民主的,但不一定对其政治或政治家,感到满意。(19)

右派最流行的无政府幻想是,市场经济令政府变得无关紧要。20世纪90年代的网络繁荣期间,参照前万国银行首席执行官沃尔特·利斯坦的口吻,很多狂热者主张世界正在经历"主权的夕阳"。(20)新兴的信息技术,挑战传统上由国家掌控的政治权力,使边界变得不易管辖,使规则难以执行。互联网的上升,导致电子边疆基金会的约翰·巴洛(John Barlow)等活跃分子,发布"网络空间的独立宣言"。它通告工业化世界的政府




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