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雷少华:美国宪法、国家警察权力与土地管理

北京大学中国与世界研究中心《研究报告》;崔之元教授个人网站
土地管理是关系到公共利益的最基础的管理之一。中国经济学界关于土地所有权有诸多争论,很多学者认为土地私有化可以实现“产权清晰”,“不但能使农民增收,而且有利于土地利用效率,并且能减少因为土地征用而引起的群体性事件”等。这些学者常常以美国保护土地私有财产为例来进行论证,但是忽略了美国政府对于私有财产,尤其是关于土地占有、使用和处置等的种种法律限制。本文通过大量具体案例,介绍了美国联邦最高法院关于私有财产和公共利益关系的争论,探讨了美国如何通过国家权力和各种行政法规对土地进行有效管理。作者附上一篇讨论美国警察及其权威的短文,有助于进一步说明美国国家执法权力的运作方式。
No.2009-12 日期:2009年12月15日
内容提要
土地管理是关系到公共利益的最基础的管理之一。中国经济学界关于土地所有权有诸多争论,很多学者认为土地私有化可以实现“产权清晰”,“不但能使农民增收,而且有利于土地利用效率,并且能减少因为土地征用而引起的群体性事件”等。这些学者常常以美国保护土地私有财产为例来进行论证,但是忽略了美国政府对于私有财产,尤其是关于土地占有、使用和处置等的种种法律限制。本文通过大量具体案例,介绍了美国联邦最高法院关于私有财产和公共利益关系的争论,探讨了美国如何通过国家权力和各种行政法规对土地进行有效管理。作者附上一篇讨论美国警察及其权威的短文,有助于进一步说明美国国家执法权力的运作方式。
《研究报告》是北京大学中国与世界研究中心(CCGA)的刊物之一,展示就重大问题所做出的研究成果。
 作者为美国犹他大学政治系博士候选人。

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中国经济学界关于土地所有权有诸多争论,其中很多学者认为土地私有化可以实现‚产权清晰‛:‚不但能使农民增收,而且有利于土地利用效率,并且能减少因为土地征用而引起的群体性事件‛等。这些学者常常以美国保护土地私有财产为例来进行论证。殊不知他们只讲了美国保护私有财产的一面,但是忽略了美国政府对于私有财产,尤其是土地占有、使用和处置等的种种法律限制。本文将对美国宪法关于个人权利和公共利益的有关争论,美国‚国家警察权力‛(state police power)以及土地管理等问题进行探讨。1
一、个人权利、公共利益与美国宪法
美国宪法从来没有‚私有财产神圣不可侵犯‛这一条款。财产权在美国法律中从来都不是绝对的,以至于在《权利法案》颁布之前,美国宪法正文里没有一条关于保护私有财产和公民权利的条款。1791年,美国宪法第五修正案规定:‚如果没有公平补偿,任何人无权将私人财产用于公共用途‛
1 有人把state police power翻译成“州警察权力”。这种翻译是不对的,虽然大部分关于公共卫生、公共安全的事务是由州政府管辖,但是跨州事务就由联邦政府管理。联邦政府行使police power也称作state police power。“state”在此是“国家”的意思而不是“州”。另一方面各州暴力机关的权力是来源于国家,而不是州本身。此外,有人翻译成“治安权力”,也不准确,因为这项权力远远超出了公共安全的范畴。

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(nor shall private property be taken for public use, without just compensation),部分中国学者往往引用这一条作为美国保护私有财产的论据,这种理解往往是误读。2 因为美国宪法采用的是‚消极法律原则(Negative Law)‛:美国宪法是法律原则而非可被执行的法律。也就是说,美国宪法并不明确规定国家、社会、个人享有什么权力或权利,而是可被执行的法律或者国家权力不能侵害‚自然存在‛的权利。究竟什么是‚自然存在‛的权利,宪法并没有清晰界定,这种消极法律原则给予法院很大的自由裁量权。
虽然美国联邦或州政府在行使干涉私有财产的权力方面反反复复,但是从来没有发生过联邦最高法院不允许国家警察权力对于私有财产作出限制这一情况。3 实践中,美国政府在私有财产,尤其是私有土地的管理中,往往是从‚只要公平补偿,政府有权将私人财产用于公共用途‛为标准引用第五修正案,而联邦或地方法院也经常作出有利于公共用途的判例和司法解释。在不同时期,美国联邦最高法院对私有财产案件,尤其是私有土地案件的判决有着不同的结果。这是伴随着美国社会经济以及观念的变化而变化的。
美国建国之初,劳动力和资本极度缺乏,为了吸引更多的欧洲工匠来到美国,早期美国的法律在概念上将“自由”
2 The United States Constitution, Amendment V(1791).
3 Donald Kommers et. al. American Constitutional Law (2nd edition), NY: Rowman & Littlefield Publisher Inc. 2004, p.501.
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(liberty)和“财产”(property)混在一起,确立了保护私有财产的理论依据。而美国建国之父也希望由新政府来保护私有财产。然而对于如何保护自由(财产),当时的政治精英们出现了争论。争论的核心是:在捍卫自由(财产)问题上,联邦(邦联)和州政府是何种角色?
在这场争论中,杰斐逊(后来担任美国第三任总统)认为美国应该是一个以农业为主的国家,美国应该是一个邦联,中央政府只能拥有最基本和最少的权力,以实现个人和社区的自我管理。因此,杰斐逊在起草弗吉尼亚州宪法的时候,甚至试图加入‚没有拥有土地的公民应该被分配给五十英亩土地‛这一条。他认为小政府才能确保个人财产不受侵犯,从而才能保障个人独立与自由。4
虽然主张实行联邦制的政治精英也认为保护私有财产是任何一个合法政府的首要责任。5 然而联邦党人认为对自由和财产的威胁来源于无休止的党争(faction),而社区自治是这种党争的根源。6 因此麦迪逊(后来担任美国第四任总统)认为只有建立一个强大的联邦政府和共和体制才能防止党争内讧,进而才能保护自由和私有财产。
在美国建国之初,最急切的事务并非保障个人自由和财产,而是建立起一个统一的国家。虽然在形式上摆脱了英国
4 Ibid, p.502.
5 Hamilton, Madison and Jay, The Federalist Paper (Clinton Rossiter Edition ), NY: Mentor, 1999, p.46.
6 Ibid.
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殖民统治而独立,但是当时美国并没有形成一个统一的联邦体制和一个强大的中央权力:每一个州都在铸造自己的货币、都在设置贸易壁垒,在州界设置关卡对其他州的货物肆意征税。因此确保一个统一的中央权威成为制定美国宪法的初衷。
最初宪法文本强调的是政府的权力,所以,在1787年宪法文本中并没有关于公民权利和私有财产的明确条款。7 作为美国宪法起草人之一,汉密尔顿极力反对将人权法案写入宪法。为了回应对他这一观点的批评,汉密尔顿在《联邦党人文集》中写道:‚将人权法案列入草拟中的宪法,不仅没有必要,而且将会造成更大的危害。人权法案中包括了许多从来没有授予的权利,正因为如此,将有更多的借口要求授予更多的权利。既然如此,为什么要宣布不得做本来没有权利做的事情呢?‛在汉密尔顿看来,人权等本应是自然权利,无须人为定义。8 太多的人权定义不但会给政府权力带来不必要的麻烦,甚至会出现专权者以人权法案为借口滥用政府权力。美国宪法制定者在主张只有强大的统一政府才能保护个人权利和私有财产的同时,他们更加看重公共美德(public virtue)。联邦党人认为的公共美德是指‚为了追求公共福利而牺牲个人利益的能力‛。9
7 1787年美国宪法第一条第10项 (Article I, Section 10)规定:“不得通过损害契约义务之法律”。这一条是否是以保护私有财产为目的是有一些争议的。
8 Hamilton, Madison and Jay, The Federalist Paper (Clinton Rossiter Edition ), NY: Mentor, 1999, p.481.
9 John Bauer, “The Political Thought of the Framers: Ambiguities and Interpretations”, Perspectives on Political Science (winter, 1991), p.11.
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早期联邦最高法院对于各项诉讼的裁决主要还是为美国司法制度建设本身考虑,也就是如何确立联邦最高法院的绝对权威。当时联邦最高法院在三权分立的体系中处于最弱地位,仅仅就是一个书面裁判而并无实际权威。首席大法官马歇尔(Marshall)利用裁决‚马伯里诉麦迪逊案‛(Marbury v. Madison,1803)之际,把司法审查权给夺过来,从此联邦最高法院在美国权力体系中才开始确立起权威。10 随着权利法案被作为修订案写入宪法,个人权利(财产)与公共利益关系的诉讼案件逐渐成为法院审理案件的重要组成部分。而是倾向于增加公共利益还是保护个人权利也在最高法院大法官们内部争论不休。因此,联邦最高法院首席大法官的态度成为一项重要的决定性因素。
马歇尔作为首席大法官时期(1801-1835),美国司法体系以及判例并不完善,他更注重司法制度建设本身,也就是如何落实普通法(common law)的各项原则。因此,在这一时期,关于个人权利(财产)和公共利益的诉讼案件,联邦最高法院大法官们往往倾向于迫使政府或者议会的权力符合普通法原则。例如‚卡尔德诉布尔案‛(Calder v. Bull,1798), ‚弗莱彻诉派克案‛(Fletcher v. Peck,1810),这些案例确立的是民事案件禁止追溯权(ex post facto),所
10 美国联邦最高法院最终权威被确定是在1957年“小石城事件”之后,即当时美国总统艾森豪威尔执行联邦最高法院判决,派遣美军空降兵前往阿肯色州首府小石城保护黑人小学生上学。
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以这一时期的判决还来不及处理个人权利(财产)和公共利益的关系,因此判决往往是倾向于限制政府或者议会的权力。
马歇尔的继任者首席大法官坦尼(Taney)在任期间(1836-1864),极力将联邦党人主张的公共利益和国家(州)权力放在首位。在坦尼裁决的案例中,最著名的是两起关于收费大桥的案例(Charles River Bridge v. Warren Bridge, 1837; West River Bridge Co. v. Dix, 1848)。这两起诉讼都是因为当地政府出于公共利益考虑,在河流上兴建新大桥或者政府收回原有的私人经营权。因为原有大桥是有政府特许令而修建,如今当地政府要修建新大桥或征用必将影响这些靠收费大桥而营利的公司的利益。大桥公司将当地政府告上法庭,一直上诉到联邦最高法院。出身于联邦党人的坦尼大法官,在经过激烈的法庭辩论之后,裁决当地政府胜诉。从此坦尼确定了私人产权与公共利益的界限:所有政府授予的特许状(即个人产权和收益权)都应该受到各州政府征用权的制约。11
对于这两起大桥公司对政府的诉讼,大法官坦尼代表联邦最高法院的裁决是:‚既然原告经营的收费桥特许状不具独占性,就不能理解该州不能在收费桥附近建新桥,即使这样做在实际上损害了原告的投资预期收益。同时,州政府有
11 Paul Brest, et al, Processes of Constitutional Decisionmaking: Case and Materials (Forth Edition), New York: Aspen Publisher, 2006, p. 147.
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权在做出补偿的条件下征用该桥‛。12 虽然在联邦最高法院内部对坦尼的裁决有很大争议,但是对于坦尼所强调‚发展社区财产利益是为了公共利益‛这一观点是毫无争议的。13
马歇尔法庭(the Marshall Court)和坦尼法庭(the Taney Court) 确立的保护个人财产权利和公共利益关系的案例成为此后法院裁决此类诉讼的最原始判例。而这两个法庭所确立原始判例的核心争论是:如何保护私有财产?政府是否代表公共利益?如何使政府在行使警察权力、维护公共利益的时候保护私有财产?而这些争论也成为此后财产诉讼的焦点问题,并由此引发出如何界定‚公共利益‛,如何防止政府滥用‚公共利益‛为名侵害私有财产,或者防止个人以维护私有财产为名侵害公共利益?公共利益是怎么样定义的?几乎此后所有有关财产问题的诉讼全都是围绕着‚公共利益‛展开的。
正如前文所述,美国宪法第五修正案关于保护私有财产的条款规定:‚如果没有公平补偿,任何人无权将私人财产用于公共用途‛。 无论支持保护私人产权者还是支持公共利益者都不否认,这一原则的实践意义是‚只要有公平补偿,私有财产可以用作公用‛。但是,这一实践原则是在所谓的正当法律程序(due process of law)基础上实施的。
12 Ibid.
13 Donald Kommers et. al. American Constitutional Law (2nd edition), NY: Rowman & Littlefield Publisher Inc. 2004, p.507.
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二、国家警察权力、正当法律程序与私有财产管理
(一) 国家警察权力和正当法律程序的提出
马克斯·韦伯给了国家一个经典的定义:‚国家是在其领土内合法垄断和使用暴力的人类社群。‛14 由这个定义引申,国家警察权力就是‚国家或者地方政府为了保护社群的健康、安全、福利和道德而行使的权力。‛15 私有财产管理与政府征用的核心争议就是国家警察权力使用范围。宪法的正当法律程序条款从两个方面同时保证了防止国家滥权和‚钉子户‛损害公益的情况发生。而正当法律程序将‚马歇尔法庭‛和‚坦尼法庭‛所确立的原始实体法判例用程序保证起来。
正当法律程序是指 ‚公平和固定的程序‛。16 也就是说,如果没有合法程序,国家剥夺公民的生命、财产是非法的。在美国宪法第五修正案(1791)和第十四修正案(1868)中规定,‚如果没有正当法律程序,政府不能侵害公民的生命、自由和财产‛。17 但问题是如果有了正当法律程序,政府是否就可以征用个人财产呢?实际上,关于私有财产尤其是对私有土地管理,美国地方政府都是从‚保证了公正程序,政
14 Max Weber, “Politics As Vocation”, Edited by William Connolly, Legitimacy and the State, Oxford : Basil Blackwell, 1984, p.33.
15 Donald Kommers et. al. American Constitutional Law (2nd edition), p.1060.
16 Ibid, p.1058.
17 The United States Constitution, Amendment XIV(1868).
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府有权管理和征用‛这一原则进行管理的。而美国联邦最高法院也是依照这一原则作出了很多对政府有利的判决。
‚屠宰场系列案件‛(Slaughter-House Cases, 1873)是最早确定国家行使警察权力、限制私有权的正当法律程序判例之一。1869年,路易斯安那州为了将牲畜屠宰场搬迁出市区,州议会通过一项地方法规:《保护新奥尔良市的健康、安置货物装卸和屠宰场以及克里森市家禽装卸和屠宰场公司法》。这条法律规定,新奥尔良市内所有活禽交易和屠宰场必须迁出市区,并集中在一个地方,统一由一家公司集中经营,统一向原有的屠宰户有偿开放。这条法律的初衷是为了把活禽牲畜交易和屠宰这种产生大量‚令人生厌气味‛、潜在的传染疾病场所和源头迁出人口密集的市区,从而保证市民健康和建设一个舒适的城市生活。
这一法令严重损害了原有牲畜和活禽交易、以及靠屠宰为生的屠户的经济利益。更重要的是,原来屠户屠宰牲口的场所很多是家庭作坊,而这些家庭作坊都是私有财产。该法律严重干涉了私有财产的使用,屠户在自己家里杀鸡杀猪从此违法。甚至普通市民杀只鸡都必须到市郊商业屠宰公司。也就是说,杀鸡必须在指定场所,而且还得付费。这一法令不但干涉了公民使用私有土地等财产的权利,甚至剥夺了在私有土地上劳动的权利。这在一定程度上等于断送了好多屠户的生计,由‚个体户‛变成了可能随时被解雇的工人,一
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千多家屠户面临失业或被迫转行。这一法律在屠户中引起轩然大波,屠户们认为在自己的私有土地范围内想干什么就干什么,这一法律是对公民自由的干涉,严重侵害了公民的经济利益。
屠户们引用美国宪法第十四修正案,即‚州不能立法侵害美国公民的特权和豁免权‛为由,状告路易斯安那州这一《屠宰法》违宪,因为该法侵害了他们祖祖辈辈赖以生存的职业特权。但是联邦最高法院裁决屠户败诉,并宣布路易斯安那州通过的这一《屠宰法》是合法的。虽然大多数法学家将此案例作为如何界定‚美国公民‛及其权利、以及如何实施正当法律程序的重要判例,但是这一系列判例对此后美国私有财产尤其是土地‚分区管理‛产生了深远影响,并在一定程度上颠覆了早期资产阶级革命中提出来的‚私有财产神圣不可侵犯‛的口号。同时该判例把‚正当法律程序‛严格限制在实施‚程序‛上,而非早期将实体法包括进来的设想,从此实体法不受正当法律程序的限制。其深层含义在于,国家有权通过法律和实施警察权力,干涉私人财产。只不过这种干涉首先要有法律保障,其次要符合程序,从而给国家警察权力披上了冠冕堂皇的法律外衣。
很多历史学家指出,《屠宰法》实际上是路易斯安那州的一个腐败产物,因为新奥尔良市政府把屠宰这一行业的经营特权垄断给了一家商业公司。虽然允许个体屠宰户去这家
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公司屠宰,但是要支付一定的费用。而这个费用则由该公司制定,实际上是把屠宰户变成了自己的顾客甚至逐渐转化成雇佣工人。该公司老板通过贿赂州议员促使该《屠宰法》通过,即使这样,联邦最高法院依然裁定该法合宪。该法虽然损害了这些屠户的利益,但是它为美国后来的‚土地使用无害原则‛奠定了基础。从此其他各州纷纷通过类似法律,成为改变生活习惯、防止疾病传播以及建立健康舒适的环境最重要的法律和理念。这也证明了一个法律概念,即‚如果严格公平执行,法无好恶之分‛,换句话说,只要能够做到法律面前人人平等,并没有‚恶法‛。
实际上,所谓正当法律程序只不过是宪法为政府实施警察权力开了一个口子。在‚屠宰场案‛被裁决之后的15年里,联邦最高法院将所谓‚正当法律程序‛放在一边而没有实质性去利用。18 因为这一时期属于美国经济腾飞时期,大规模工业开始兴起,土地、资本和劳动力需求量急剧增加。出于对工业经济发展考虑,联邦最高法院在事实上容忍了让私人产权服从公共发展这一需求。而对于‚穆恩诉伊利诺伊州案‛(Munn v. Illinois 1877),联邦最高法院司法解释再一次强调了‚屠宰场案‛所确定的‚私有产权要服从公共利益的原则‛。这一判决差不多使宪法第十四修正案在很长时间内成为一纸空文。
18 Paul Brest, et al, Processes of Constitutional Decisionmaking: Case and Materials (Forth Edition), New York: Aspen Publisher, 2006, p. 332.
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由于当时工业用粮需求很大,粮食中转、储存和运输是一个赚钱的行业。伊利诺伊州居民穆恩看到这一商机,没有申请执照就私自建谷仓,并收取高额费用。当地法院判决穆恩的行为违法,并处以100美元罚款,州最高法院也维持原判。穆恩认为谷仓是建在自己私有土地上,属于个人自由,因此上诉到联邦最高法院。联邦最高法院依然维持原判,而且重申了‚私有产权服从公共利益的原则‛。首席大法官维特(Waite)代表联邦最高法院陈述:‚个人是社会的一员,他有权保留个人部分权利和特权。但是,政府是统治社会的,就是要规范社会成员之间的行为……当私有财产影响公共利益的时候,它就不再是司法管辖权内的私有财产了。伊利诺伊州谷仓是五大湖周围各州水路运输系统的重要组成部分,对公众利益影响极大,因此对其注册管理是合法的。‛19
‚穆恩诉伊利诺伊州案‛的影响极为深远,它确立了一个极其重要的法律原则,即‚当私有财产影响了公共利益的时候,它就不再是司法管辖权内的私有财产‛。20 换句话说,当私有财产严重影响公共利益的时候,个人对私有财产的使用和处置将受到法律严格限制。实际上,这一原则并非由美国联邦最高法院确立,而是由300多年前,英国大法官黑尔(Hale)首创,即‚法律不保护挟持公共利益的私人财产‛,
19 Donald Kommers et. al. American Constitutional Law (2nd edition), NY: Rowman & Littlefield Publisher Inc. 2004, pp.532-533.
20 原文为: When private property is “affected with a public interest, it ceases to be juris privati only”.
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美国联邦最高法院只是沿袭和重申了这一原则罢了。21 而这一原则的深远影响不仅仅在于对私有产权进行规范,它也奠定了此后美国反垄断法的法理基础,即垄断也是利用私有财产挟持公众利益的一种。
(二) 国家警察权力在经济领域内的衰落和正当法律程序的兴起
随着美国经济快速增长、工业化高度发展以及经济权利迅速集中,大工业的高效以及低价格迫使小业主们纷纷破产,中西部和南部农民无法维持自有的销售渠道而纷纷屈服于大工业的压力。在城市中,城市贫民不断增加,工人和资本家在劳动时间和工资方面冲突不断。大工业快速和无限扩张造成了社会矛盾急剧增加,各地社会抗议风起云涌。1886年5月1日,芝加哥工人为了争取8小时工作权利而进行的罢工遭到了当局残酷镇压。22 这使美国和俄国成为当时世界上镇压工人运动最残酷的两个国家。23
由于社会矛盾不断加深,维护普通人的生活和财产变成
21 Ibid, p.533.
22 为了纪念1886年芝加哥工人罢工,1889年7月,第二国际在欧洲宣布每年5月1日是国际劳动节。美国工人团体则称5月1日是美国的最黑暗的日子(The Darkest Day)。为了把这一天在美国人记忆中抹去,美国统治精英挑选了自己的劳动节,即每年9月第二个星期一,并全国放假一天。如今的美国,很少有人(包括很多大学教授在内)知道5月1日是国际劳工节,更不用说这个国际劳动节的来历了。
23 赵鼎新:《社会与政治运动讲义》,北京:社会科学文献出版社,2006年版,第148页。
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了这一时期的‚公共利益‛。 1878年‚美国律师协会‛(The American Bar Association)成立,在强大律师团和社会冲突的双重压力下,加上当时联邦最高法院部分法官对于社会矛盾不断加深的忧虑,于是联邦最高法院又把‚正当法律程序‛作为实质性法律程序提出来,因此称之为‚实质性正当法律程序‛(the substantive due process)。实质性正当法律程序被提出并不意味着私有财产在法律地位上可以凌驾于公共利益之上,而是把第五修正案中‚没有公平补偿,私有财产不得充公‛条款中的‚公平补偿‛给突出出来,从而找到了解决公共利益和私有财产之间冲突的平衡点。
1897年,联邦最高法院法官佩克汉姆(Peckham)在裁决一起诉讼时,代表法院做了这样的陈述:‚公民有权利使用私有设施;这种自由使用必须合法;根据个人意愿居住和工作;合法的使用以维持生计;以维持生计或者副业为目的而使用的私有财产,必须依照上述规定内容正确使用。‛24 这一司法解释比‚穆恩案‛的判决结果有所妥协,但是联邦最高法院并没有推翻穆恩案的判决结果,这就意味着私有财产的占有、使用和处置仍然受到法律制约。
联邦最高法院的这一松动对缓解劳资关系和社会矛盾立竿见影。地方法院根据这一司法解释,纷纷作出有利于缓解社会矛盾的裁决,例如纽约州法院撤销了禁止在经济公寓
24 Allgeyer v. Louisiana,1798, cited from Donald Kommers et. al. American Constitutional Law (2nd edition), NY: Rowman & Littlefield Publisher Inc. 2004, p.509.
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中生产雪茄的禁令。然而并非所有的州都支持联邦最高法院的这一松动,因为这一松动产生了另一个负面影响,即一些小业主把私有财产的概念延伸到了雇佣合同中,一些家庭作坊式的小业主以合法使用私有财产为名,要求被雇佣者禁止参加工会,同时接受很低的工资和超时劳动。这与佩克汉姆法官的司法解释是背道而驰的,因为对‚穆恩案‛判例的松动本意是维护个人使用私有财产自由,防止大工业资本侵袭小业主。然而联邦最高法院的判决限制了大工业的无限扩张,但是并没有预料到小业主却利用这一松动加紧了对无产者的剥削。
纽约州劳工法规定,面包房的工作时间不能超过每周60小时或者每天10小时。一家面包房老板洛克纳(Lochner)被判违反纽约州劳工法因而遭到处罚。洛克纳认为这是在私有设施内的经营,而且是与雇佣工人签署了协议,属于工人‚自愿‛延长工时。纽约州地方最高法院维持对洛克纳的判决,因此洛克纳将纽约州告上了联邦最高法院,这就是著名的‚洛克纳诉纽约州案‛(Lochner v. New York,1905)。联邦最高法院经过激烈辩论,9名大法官以5:4的微弱多数宣判洛克纳胜诉。
大法官佩克汉姆代表联邦最高法院做了这样的司法解释:纽约州劳工法干预了自由合同权利,违反了宪法第十四修正案关于保护生命、自由和财产的权利。因此合同权利属
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于个人权利,受宪法第十四修正案保护。政府有规范商业的权力,但是这项权力只能维护社会道德和人民的健康。这个权力必须公正、合理、合适(fair, reasonable and appropriate),而不能滥用,这显然推翻了‚屠宰场案‛对宪法第十四修正案的狭义司法解释。25 ‚洛克纳案‛产生了两个后果。首先,正当法律程序在此后的一段时间内真正兴起并得到实施。联邦最高法院认为:一个州在行使其警察权力的时候,必须公正、合理、合适。对于非公共健康和非公共福利的管理,应该避免不合理的随意裁决,因此必须对国家警察权力进行限制。26 因此,正当法律程序严格地把国家警察权力限制在公共安全、公共卫生和公共福利领域内。实际上,联邦最高法院对这一案子的裁决,是将正当法律程序看作是实体法而非程序法。其次,‚洛克纳案‛的另一个结果是:联邦最高法院首次将‚合同‛作为私有财产的延伸,这种规定超越了最高法院只能进行司法解释而不能立法的原则。这个超立法的权力被后来的裁决所推翻。
(三) 国家警察权力的恢复与强化,正当法律程序在经济领域内的终结
虽然‚洛克纳案‛以正当法律程序为由而纽约州败诉,
25 William Cohen and Jonathan Varat, Constitutional Law: Cases and Materials (11th edition), NY: Foundation Press, 2001, p.504.
26 Ibid, p.505.
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此后相同的几个案子也纷纷宣告州关于私有财产及其合同自由的法律限制违宪,但是这种判决在联邦最高法院内部也引起争论。联邦最高法院首席大法官塔夫特(Taft,曾任美国第26任总统)就谴责这种将私有产权延伸到合同所造成的血汗工厂。大法官霍姆斯(Holmes)在儿童医院未支付女性员工最低工资的裁决(Adkins v. Children's Hospital, 1923)中反对以正当法律程序为由限制国家警察权力:‚如果自由是想怎么做就怎么做的话,法律本身就是限制这种想怎么做就怎么做,合同也不能例外。‛27
事实上,对于私有财产使用限制的松动在实质上是扩大了国家警察权力。联邦最高法院司法解释对于第十四修正案的‚人‛(person)这一概念从自然人扩大到法人,也就是说,公司作为一个法人,是享有处置和使用公司产权的自由,受法律保护。而联邦最高法院将‚人‛的概念从自然人扩大到公司法人,表面上是给予大公司或者小业主更大的自由,实际上,这为国家干涉企业经营奠定了法律依据,实际上是扩大了国家(立法、司法、行政)权力。所以不能不说美国国家管理很高明,精英们善于深思熟虑,同时也证明了,权利和责任是相等的,享有更多的权利必定要承担更多的责任。
20世纪三十年代,美国陷入经济大萧条中。为了限制
27 Donald Kommers et. al. American Constitutional Law (2nd edition), NY: Rowman & Littlefield Publisher Inc. 2004, p.511.
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商家恶性竞争,维持生活必需品正常生产和销售,美国各州纷纷出台临时政策,将生活必需品价格限定在一个固定价格上。这些国家干预经济措施受到了一些商业老板的反对。由于美国处于一个经济危机时期,只有加强国家权力才能顺利实施经济刺激计划。所以,正当法律程序开始衰落,国家警察权力又得到宪法保护而实施。此后的几个案子,联邦最高法院在事实上已经推翻了‚洛克纳案‛和‚儿童医院案‛所确立的‚合同自由不受警察权力干涉‛这一司法解释。
‚西海岸宾馆案‛(West Coast Hotel v. Parrish, 1937)是一个重要里程碑。此诉讼的性质和案情基本上和儿童医院案相似,然而联邦最高法院宣判雇主(西海岸宾馆)败诉,在事实上推翻了此前的判决。联邦最高法院在判决书中承认,儿童医院案判决的法理是错误的。联邦最高法院首席大法官休斯(Hughes)重申国家警察权力对私有设施及其活动的限制:‚对自由的保障是在社会组织内的保障,是需要用法律保障人民的健康,安全,道德和福利不受邪恶的威胁‛。28 宪法保障的自由是个人服从公共利益的自由。而此后联邦最高法院再也没有出现过推翻休斯这一司法解释的判决。
美国这种国家权力是不断扩张的,甚至扩张到规定部分企业的产品价格方面(例如铁路票价)。国家有权根据公共
28 Donald Kommers et. al. American Constitutional Law (2nd edition), NY: Rowman & Littlefield Publisher Inc. 2004, p.511. 原话为: “The liberty safeguarded is liberty in a social organization which requires the protection of law against the evils which menace the health, safety, morals and welfare of the people. ”
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安全、公共卫生和公共福利目的,进一步强化对个人在私人土地和设施内经营活动进行的管理。实际上,在处罚面包房超时雇佣工人的案件中,纽约州政府认为超时工作,面包师不得不吸入更多的面粉等粉尘,本身就是对面包师身体的损害。对面包师身体的损害将导致面包房不洁净和生产出来的面包不卫生,这将对购买面包的大部分市民来说具有潜在的公共卫生隐患。因此这种超时雇佣不仅仅是劳动道德问题,更重要的是关系公共健康问题。29 州政府希望通过这种警察权力的扩大赢得更广泛的民众支持,而将一个很小的劳资关系诉讼升华到无法辩论的道义层面。
所以美国宪法学者指出:‚很多同类性质的司法解释,是以保护公共健康和福利之名,却出于其他目的而行国家警察权力之实。我们完全可以这样说,因为从诉讼的性质和调节对象来看,很明显跟公共健康和福利没什么联系。我们必须从一个法案性质和法律后果来看立法的目的,而并非表面的语言。是否与宪法相抵触,必须要看实施法律后的结果,而并非它所宣称的目的。‛30 这番话道破了美国国家管理艺术的天机:把国家警察权力包裹在华丽公共道德借口的外衣之中。而这种公共道德是与普通老百姓利益息息相关的。
‚西海岸宾馆案‛标志着美国‚经济领域内正当法律程
29 Paul Brest, et al, Processes of Constitutional Decisionmaking: Case and Materials (Forth Edition), New York: Aspen Publisher, 2006, p. 341.
30 Paul Brest, et al, Processes of Constitutional Decisionmaking: Case and Materials (Forth Edition), New York: Aspen Publisher, 2006, p. 341.
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序以及对州和联邦经济活动的司法审查的终结‛。31 休斯的司法解释从此确立了国家警察权力的宪法地位,为国家干涉经济活动以及防止私有财产挟持公共利益而动用国家警察权力扫除了司法障碍,同时也颠覆了法国大革命提出的‚私有财产神圣不可侵犯‛的政治哲学。笔者认为,休斯的司法解释,使美国宪法在经济领域内整整150年的争论结束,最终回到了美国宪法起草者的初衷。
三、美国国家警察权力与土地管理
通过本文前面两部分关于私有权利和公共利益关系的分析,再来看美国如何通过‚国家警察权力‛管理私有土地、免受私有土地挟持公共利益,同时又积极维护土地拥有者的权利,从而,美国强大的国家权力和高明的管理艺术就不难理解了。为了更好的理解美国土地管理的法律和政策,这一部分将分四个方面来详细论述,即美国联邦与州财产管辖权的划分、国家警察权力与私有土地‚无害利用‛原则、国家警察权力与美国土地的管制法、以及国家警察权力与土地强制征收。
31 Ibid, p.512.
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(一) 联邦与州财产管辖权的划分
美国是联邦制国家政治结构,也就是说,各州具有高度自治权,但同时服从联邦统一管理。由于美国国土面积广大而人口稀少,几乎五分之四的国土适合人类生产和居住,河流湖泊纵横交错在广袤的平原上。优越的地理结构、气候和充足的资源使得美国全国经济发展水平很平均,中央政府不必要通过中央权力去强制调配各州之间的资源。在这种客观条件下,美国联邦政府和各州政府之间权力结构很简单,职责划分也很明确。因此,在制度上保证了各自的权力、权利、义务和职责。
在财产所有权划分问题上,首先是在联邦和州之间进行土地分配和确立所有权。每一片土地及其土地附属物如森林、河流和矿藏等的归属都有明确划分。哪一块是联邦财产,那一块是州财产都清清楚楚。例如,属于联邦所有的森林,都有明确的界限和明显的标志。每一块属于联邦的财产,都会有一个巨大的‚联邦财产‛(The Federal Property)标识,例如属于联邦的公园都称为国家公园(National Park)。联邦和州之间不能随意侵占对方土地和财产。例如,不能因为一片属于联邦财产的森林在某一州界内,该州政府就可以随意砍伐。
属于联邦的财产就由联邦政府体系管理,包括管理人员
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工资都由联邦财政负担,同理也适用于州财产。总体来说,联邦所拥有的土地及其附属物都属于国家最重要的自然资源储备和大型基础设施(桥梁、水坝),所有属于联邦的土地和资源都被‚雪藏‛而未被开发,这是美国国家实力最重要的保证。由于联邦有充足的税收来源,并且联邦拥有的土地大部分处于荒郊野外,联邦政府不需要将自己的土地及其附属物出售或者出租给私人以获利。因此联邦政府很少(但不是没有)涉入到土地产权或者使用的纠纷和诉讼中。大量的关于土地占有、使用和处置等法律诉讼都是由自然人或法人与州政府、州内行政机构或者社区管理委员会、以及自然人或法人之间的纠纷引起的。
另一方面,联邦政府不干涉州内非联邦财产的土地管理及其规划权力,只要不涉及跨州管理和诉讼,联邦政府将国家警察权力下放到各州,由各州自行管理本州公共行政事务。因此美国联邦政府不同部门虽然制定了很多土地管理政策,但并没有统一的联邦土地管理法令。各州因地制宜,根据各州实际情况制定土地管理法案。而这一系列法规政策统称为美国土地管制法(U.S. Land Use Control Laws),其中包括《土地分区使用管制法》(Zoning Law),《房地产开发管理条例》(The Regulation the of Development of Real Estate),以及《城市规划法》(Urban Planning)等。
此外,由于美国公民社会(civil society)发达,美国行
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政管理机构就利用公民社会的力量,将一部分管理私有土地及其附属物的权力下放给社区,由社区组织自己的管理委员会。他们根据一些联邦或者地方土地管理法对本社区的土地利用、房屋管理、社区规划等事务性工作进行管理。这类委员会都是由社区志愿者组成,属于社区自治机构而非政府部门,政府不负担工作人员的工资。大量关于土地以及房屋使用的管理和纠纷都是在个人和社区管理委员会之间出现的。
各地实施土地使用标准和对私有土地管理不完全相同,例如德克萨斯州休斯敦市就没有执行美国商务部制定的《土地分区使用管制法》。但是由于各州必须遵从联邦最高法院的判决,这些判例成了各州实施土地管理的标准判例。即使各地在管理细节上可能稍微不同,但是总的管理原则和法律基础是一致的。
(二) 国家警察权力与私有土地“无害利用”原则
土地是所有资源中最重要的资源,也是财富、实力的象征,几乎所有私有财产都是和土地紧密相关,任何一个国家都对土地都有严格的管理法律法规。美国建国初期,土地并非稀缺资源,大片未开垦土地需要开发。即使在这种状态下,对土地开发和占有也不是随意的。美国建国精英们很早就意识到,如果不对土地进行诸多法律界定和限制,必将导致社
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会混乱和无序。当大工业兴起,对土地及其地下的各种矿藏的需求急剧增加,加之城市化速度加快,以前广袤的田园生活迅速被城市化进程打破,城市生活被限制在精确划分的密集空间内。因此,因为土地管理及其私有财产性质而造成的纠纷成为民事诉讼领域内的重要组成部分。
早期美国对于土地纠纷还属于农业时代消极管理方式,即民不告官不究。这种管理对于农耕社会是有效的,但是进入工业和城市化时代后,这种消极土地管理模式不能适应急剧增加的法律诉讼。因此,通过立法采取预防式管理成为美国土地管理的主要手段。由于美国建国之父中的联邦党人当年高瞻远瞩,宪法中并没有赋予公民‚私有财产神圣不可侵犯‛的权利,尤其没有一条有关私有土地的宪法条款,这为美国加强私有土地管理解除了法律限制的后顾之忧。
如前文所述,联邦最高法院首席大法官休斯对‚西海岸宾馆案‛的裁决,标志着美国经济领域内正当法律程序以及对州和联邦经济活动的司法审查终结。国家有了干涉经济活动、防止私有财产挟持公共利益而动用国家警察权力的宪法保障。美国正是通过强大的‚国家警察权力‛,对私有土地的占有、使用和处置进行极为严格的管理,从而在整体规划上给人感觉井井有条。
美国宪法第五修正案规定:‚没有合理补偿,私有财产不能用作公用‛。在不涉及强制征用的前提下,政府对私有
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土地占有、使用和处置的管理是‚无补偿‛的警察权力管理方式。即通过已有的判例和制定法律实行积极管理,也就是通过国家警察权力实施惩罚性管理。土地引起的诉讼主要是土地侵占,分为有形物理侵占和无形侵占。有形物理侵占很好理解,就是直接占据土地及其所属物。无形物理侵占则形式多样,例如噪音、臭味、强光、震动、阻挡阳光和空气流通、以及所谓的‚视觉不舒服感‛(例如奇形怪状的房屋样式和颜色等)。
早期美国关于私有土地的管理沿袭了英国关于私有财产‚非法侵害‛(trespass) 和‚非法妨害‛(nuisance)的普通法判例。32 非法侵害就是对土地有形物理侵占,它强调保护私有财产的物理属性。这种非法侵占,可以是有形物理接触,也可以是非物理接触,例如从私有土地上方‚有害通过‛。1946年一位以养鸡为生的农场主,状告美国政府。因为美国空军在他的农场旁边修建了一个空军基地,空军战斗机的巨大轰鸣声不但让他养的鸡不产蛋,而且吓死不少鸡,使他的养鸡场被迫破产。而联邦最高法院裁决,虽然私有土地上空不属于私有财产,但是空军战机实在是飞得太低了,导致了有害通过,美国政府应该给予赔偿。33
而‚非法妨害‛则属于对土地使用权利管理,即对无形
32 蔡怀卿:《美国之土地使用管制及其宪法许可界限》,台湾:《玄奘法律学报》,2004年12月,第5页。
33 Supreme Court of The United States: United States v. Causby, 328 U.S. 256 (1946).
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物理侵占进行管理,或者成为‚非征用性管理‛。随着环境保护和健康意识的增强,对私有土地‚非征用管理‛就是从符合公共卫生、公共安全、公共福利以及公共道德的角度实施警察权力。虽然美国并没有一部统一的关于土地占有、使用和处置的联邦法律,各地进行具体管理时在细节上也不完全相同,但是综合美国各地关于城市居民社区私有土地和房屋管理的规定,大体遵循以下规则:34
1. 符合公共卫生和健康原则:禁止在私宅及前庭后院养殖或者屠宰猪牛羊等牲口(一些地区允许养公鸡,例如佛罗里达Key West市),禁止掩埋动物尸体,禁止堆积或储存容易滋生蚊虫的物品,禁止倾倒油污等;
2. 符合公共安全原则:禁止饲养恶犬(大型犬类有严格注册和防疫要求),禁止饲养极具攻击性的动物(虎狮豹等大型猫科以及狼或者巨蟒类动物),禁止储藏爆炸物,禁止燃放鞭炮,禁止私自储藏没有注册的枪支,禁止储藏放射性物质,未经批准禁止架设干扰公共通讯的电台等;
3. 符合公共道德原则:禁止开设赌场和色情场所,禁止种植各类烟草、大麻或者毒品,禁止私自贩酒和烟草等,禁止制造噪音、粉尘、震动、强光以及令人生厌的气味,禁止堆放超高物品或者私自改建及升高房屋
34 本文这些分类沿用蔡怀卿先生分类标准,蔡怀卿:第12-13页。
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高度而阻碍邻居获得阳光的权利,禁止堆放杂物阻碍公共交通或者妨碍水路畅通,及时清扫妨碍行人交通的各种障碍物(例如冰雪等);
4. 符合公共美感价值:保持前庭及道路以及垃圾桶外表整洁,种植规定的草坪或鲜花,保持草坪草的高度防止出现草坪杂乱影响美观,垃圾分类(部分州没有实施),电子产品垃圾以及超大废弃物(例如废弃家具)在指定地点处理,秋季要及时清扫落叶并由政府统一回收,禁止在前庭后院或者公寓的阳台上拉绳子晾晒衣物等。35
美国大部分城市和社区管理委员会对社区私有房屋样式、外观、颜色、房屋与草坪比例,房屋距离道路距离等有着严格的规定。私人购地建新住宅或者改建原有住宅,必须经过城市和社区规划委员会批准,并非因为私有财产而能为所欲为。例如某社区规划委员会规定该社区的房子外表必须是白色,如果某住户把自家房子外表涂成红色,那么该住户将被勒令重新涂成白色。如果不服从管理,将被告上法庭,往往法庭对于违反城市和社区规划的个人将判处更重处罚。这也是为什么在飞机上或者走在美国城市和居民住宅社区
35 关于这一规定,近期很多环保组织纷纷要求取消,因为无节制使用烘干机造成大量的资源浪费。环保组织认为,自然晾晒衣物,有利于节省能源,保护环境。
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中能看到的:社区私宅整整齐齐,门前道路干干净净。因为这些美感的背后,有强大的国家警察权力在进行着管理。
此外,即使在私宅后院修建新设施,例如扩建天台,修建游泳池等也必须报请社区房屋管理委员会批准,更有一些地区严格到即使维修现有的房屋也必须提前申请。笔者有一位在弗吉尼亚州的朋友,2008年8月因为狂风暴雨把一个树掀倒,砸坏了后院的露天天台。他在维修之前,必须向社区房屋管理委员会提出申请。申请表项目繁多,规定到具体每一个细节,例如预期修建和完成日期、修建样式及颜色、修建材料、自己修建还是商业公司修建,在申请书的附件里要附上毁坏前的照片或者图纸、计划修建图纸以及周围邻居同意书。
一个星期后,社区房屋管理委员会给他发放同意修建的许可证。该许可证规定了允许修建什么和不允许修建什么(例如禁止在露台上安装桑拿浴盆,不知道为什么,他在自家后院露台上安装桑那浴盆的申请被否定掉)、并严格规定了每天的修建工作时段。就这么简单的一个在私有房屋中的维修,还经过了如此复杂的申请,可见美国对私有土地及其附属物管理之严格。
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(三) 国家警察权力与土地分区标准使用管制法(Zoning Laws)
“屠宰场案”给美国关于城市规划和土地管理的一个重要影响是界定了城市功能、土地分区合理利用以及维护公共卫生和安全。前文所述的这一系列联邦最高法院关于私有财产和公共利益的判决,使得国家警察权力在城市规划和土地利用方面有了法律保障。凡是保障公共卫生、安全、道德以及福利而进行的土地管理,都被认为符合政府的合法目的。因此对于联邦或地方土地的管理法律和政策,无须经过复杂的辩论和司法审查,而只要通过极为宽松的‚合理审查‛(rationality test)就可以执行。36
在美国诸多关于土地利用和管理的法规中,美国商务部颁布的《标准土地分区使用管制法》(Standard State Zoning Enabling Act, 1922)最为重要。1916年,纽约市城市规划局颁布了美国第一部关于土地分区利用和管理的法案,即《土地分区管制规定》(Zoning Regulation, NYC, 1916)。该法案初衷是在‚美丽城市运动‛(City Beautiful Movement)的压力下, 纽约市限制一座在百老汇大街新修建大楼的高度,因为该大楼最初设计完全遮盖了周围大楼的阳光。后来纽约
36 Jan Laitos, The New Equal Protection Clause and the Singling out Prohibition, (Conference Paper, which was presented 10th Annual Rocky Mountain Land Use Institute Land Use Conference April 19-20, 2001 Denver, Colorado, the author is a professor in Law School at University of Denver, Colorado).
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市的这部法案内容不断扩大,成为1922年联邦商务部《标准土地分区使用管制法》的蓝本。
联邦商务部颁布这项法规后,美国所有的州纷纷根据自己的情况,依据联邦商务部的法规原则制定了各自土地管理法。《土地分区管理法》迅速从一般性城市规划管理迅速扩大到所有土地占有、使用和处置的细节管理,成为地方政府行政权力的重要组成部分。一些州,例如佛蒙特、缅因和夏威夷,土地分区管理的权力牢牢控制在州政府手中而不下放。
土地分区管理法的一个核心原则就是,所有土地(无论何种产权归属)占有、使用和处置必须依照政府的统一规划。换句话说,即使是私有土地,也并不是想干什么就干什么。土地私有权仅仅意味着法律上免受其他自然人或者法人‚非法侵占‛,但是并不能‚妨害‛他人和公共利益。
各地土地分权管制法制定得相当详细,例如《纽约土地分区管理法》文本一共达2927页,其详细程度已经具体到对于诸如房屋玻璃种类的限制,而且每年不断更新并向纽约市民通知。37 土地分区使用管理法的实践原则是根据土地用途及其功能划分区域,一座城市就是由这些不同区域组成。根据这类法律,住宅区、商业区、工业区、农业种植和养殖区以及自然资源保护区严格分开。在城市中,依据区域功能和用途,遵循土地分区管理法的‚累计使用原则‛(principal
37 参见The New York City: Zoning Regulations, 2009, p.92。
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of cumulative uses):土地等级从高到低依次为住宅区、商业区和工业区。高级区域可以向低级区域延伸,但禁止逆向操作。38 例如可以将住宅建在商业区或者工业区,但是工业区不能建在住宅区和商业区。
有些州禁止住宅区向商业区或者工业区扩展。但是由于近些年人口增长以及制造业工厂逐渐转移到新兴工业国家,工业区逐渐萎缩,因此禁止住宅区向工业区扩张的禁令逐渐废止,然而没有一个州允许逆向扩张。所以除了纽约这种超高密度的摩天大楼群和旧金山具有独特地理特征的城市之外,其他所有的城市看起来都一模一样,商业高楼全部集中在市中心(downtown),其他的地方几乎看不见高楼。其奥秘就在于所有城市都是遵循《土地分区管理法》规划的工业化产物。
土地分区管理法对于私有住宅规定了极为严格的管理条例。除了前面论述过的那些遵循公共卫生、安全、道德和福利而进行的种种限制外,根据区域功能也对私有土地和住宅利用做了诸多管理和限制。例如,所有州的《土地分区管理法》都规定,在住宅区内,禁止设立大型广告招牌、禁止将住宅改造成商业用途。例如禁止将私宅改造成餐馆、零售店、汽车旅馆、游乐场。也就是说,尽管该房屋是私有财产,但是在家里面开一个杂货铺或者便利店(类似于中国很多一
38 蔡怀卿:《美国之土地使用管制及其宪法许可界限》,第24页。
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楼临街住户那样)是非法的。
很多地区将土地分区管理法延伸到私宅出租的管理上,例如加州大学伯克利分校所在的伯克利镇,凡是想将私宅出租给伯克利大学学生的房产主,必须到伯克利大学相关办公室进行登记,未经登记或者出租给非学生的房主将被吊销出租资格。更有甚者,有些地区的规定相当匪夷所思, 例如禁止出租给非婚姻家庭,1974年著名的‚贝利特里案‛(Village of Belle Terre v. Boraas, 1974)就曾经轰动一时。
贝利特里是纽约长岛一个住宅区。该区规定,同一房屋内住户必须是具有‚家庭‛资格的人,也就是说,没有血缘亲属或者婚姻关系的人居住在一起是非法的。贝利特里镇的这一规定将《土地分区管制法》推向了一个极端。六名住在一起的大学生以及租给他们房子的房主以‚干涉私人产权以及违反结社、迁徙和隐私平等保护权利‛为由,将贝利特里镇一直告到了联邦最高法院。联邦最高法院最终裁决贝利特里镇胜诉。
当时的联邦最高法院大法官道格拉斯(Douglas)代表法庭在裁决书中写道:‚警察权力不应该被限制在消除肮脏的、恶臭的和不健康的方面。它(警察权力)应该扩大到维护和让这个区域享受到家庭价值、年轻的价值、静谧的居住环境和洁净的空气„„一项土地分区管制措施经常对它所管理的财产价值有冲击……考虑到城市规划中的种种矛盾,
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因此要维护这种(土地分区管制)管理措施‛。39 实际上,贝利特里镇的这种规定是不愿意让当地住户把房子租给外来人员和大学生,以让当地富人区居民们有一个安静的环境,联邦最高法院的大法官们心里也清楚。他们在权衡少数人利益和维护土地分区管理法赋予的警察权威时,还是牺牲了少数人的自由和私有房产屋主的权利。从而该案使警察权力实施土地分区管理的权威进一步巩固。
根据道格拉斯大法官的判决,‚贝利特里案‛不但干预了私宅的使用权,而且将国家警察权力甚至延伸到干涉家庭生活中。例如很多州规定,父母和孩子不能住在同一间屋子,甚至规定了母亲和儿子,父亲和女儿不能睡在同一张床上。如果被人发现并通知警察的话,父母将被剥夺监护权。更有甚者,如果领取联邦有关单亲母亲补助的家庭受联邦税务系统监督,联邦税务执法人员会半夜强行进入长期被怀疑欺骗领取补助的某些家庭的住宅,如果发现该单亲母亲有性伴侣或者其他男性,该单亲母亲将被处以罚款和取消补助。40 但是,这类将土地分区管理而实施警察权力无限放大的结果就是可能导致拆散家庭。1977年俄亥俄州东克里夫兰市居民摩
39 Supreme Court of The United States: Village of Belle Terre v. Boraas, 416 U.S. 1 (1974) .
40 1988年,美国通过了一项法案Family Support Act,用以补贴单亲母亲家庭,例如有四个孩子的单亲母亲可以领取到每年9300美元的生活补助(参见Christopher Jencks: “The Real Welfare Problem”, The American Prospect, March 21, 1990)。这种补助仅仅是用给完全单身的单亲家庭,但是如果单亲母亲有了新家庭就要取消这种补助。联邦国税局(IRS)负责监督。某些单亲母亲有新家庭之后还企图领取这种补助,一旦被IRS怀疑,就会被突击检查。关于美国警察绝对权威的分析,参看笔者在本文附件中的另一篇短评。
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尔女士(Moore)将所在市的法律告上法庭,认为此类法律将拆散她的家庭。这就是著名‚东克里夫兰市案‛(Moore v. East Cleveland, Ohio, 1977)。
俄亥俄州东克里夫兰市规定,为了‚防止出现人口过度密集,出现交通堵塞以及增加学区学校财政负担‛,因此禁止‚非核心家庭成员‛住在一起。所谓‚核心家庭成员‛就是单一家庭(a single family),也就是说只有父母亲和自己的孩子这两代人,三世同堂则就是非核心家庭了。摩尔女士是两个孙子的祖母,她与自己的儿子和两个孙子住在一起,更要命的是这两个孙子还是堂兄弟,就更加违反了该市基于土地分区管理上的规定。摩尔女士因此被东克里夫兰市视为无视此项法律,被关押了5天并罚款。摩尔女士出狱后,将此‚恶法‛连续上告到联邦最高法院。
这一违反人伦并且有点荒诞的案件赢得了大法官们的同情,最后判决摩尔女士胜诉。大法官鲍威尔(Powell)代表法庭宣判到:‚此案不适用‘贝利特里案’判例,因为‘贝利特里案’确切属于非婚姻家庭。而此案中,‘防止出现人口过度密集,出现交通堵塞以及增加学区学校财政负担’不能成为拆散家庭的借口‛。41 但是,最高法院同时承认该市这一规定的目的并没有错。很明显,最高法院大法官们在这里玩了一个花招:原告被告双方都没错,只是在具体理解‚家
41 Supreme Court of The United States: Moore v. East Cleveland, Ohio, 431 U.S. 494 (1977).
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庭‛这一概念的时候出现误解。法官们心里明白,此类案件属于极端个案,并非普遍现象,所以各打五十大板。一方面符合了人伦常理,另一方面,又没推翻自‚贝利特里案‛确立的土地管制法和警察权力的延伸。从而既平息了摩尔女士个人的冤屈和愤怒,但同时又维护了土地管制法和警察权力的权威。
实际上,《土地分区管制法》关于住宅区域的规定也是根据美国社会特点制定的。一方面,它使得美国的城市从整体上看整整齐齐干干净净,区域功能划分清清楚楚,从而避免住宅区、商业区和工业区混在一起。另一方面,客观上它也暴露了维护白人富人利益的目的和美国政府管理的一个‚潜规则‛:即按照人种(race)实施不同管理方式,这也是美国强大的公民社会力量造成的。例如,南加州大洛杉矶区奥兰治县(Orange County)依据土地分区管制法,将其欧文市(Irvine City)划为住宅区。为了把当地黑人和穷人赶出这一区域,当地富人们在进行城市规划时,没有建造购买生活必需品的超市,同时不发展大规模公共交通,甚至不在高档社区内安装路灯。因此当时这一区域的生活费用非常高,穷人和黑人被迫纷纷迁出欧文市,结果欧文市成为洛杉矶富人们住宿的乐园。
美国政府按照人种管理的另一个‚潜规则‛是:依据《土地分区管制法》发展城市的结果,是最终形成了以人种为主
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的不同区域。所谓的唐人街、非裔区(即黑人区)就是按人种居住的区域。对于这些区域的管理,美国地方政府的态度是放任或者睁一只眼闭一只眼。例如,美国各州法律都规定了零售店‚闭门经营‛原则,也就是杂货店零售店必须在室内经营,不允许占道开放式经营,因为这符合公共卫生和公共美感。
但是唐人街家家都是开放式经营,纽约曼哈顿唐人街尤其脏乱差,臭鱼味道、污水和废弃纸屑到处都是,纽约市政府对唐人街这种华人聚集区都是采取不闻不问的态度。此外,唐人街、非裔、西班牙裔人聚集区的基础设施都相当陈旧。由于美国公立中小学实施学区制度,也就是根据家庭所在地而指定公立学校,原则上禁止跨区选择公立学校,所以这些非裔西裔住宅区的学校一般来说质量都很差,这种情况一直到美国前总统小布什上台后实施了《学童共同进步法案》(The No Child Left Behind Act)后才开始改观,但是很难立即改变。
德州休斯敦市(Houston)是美国唯一一个没有实施《土地分区管制法》的大城市。由于缺乏这部法律,休斯敦市部分区域显得乱七八糟:石油井架就建在商业大厦旁,汽车处理厂的报废汽车堆积在教堂后。而且城市发展没有明显的区域功能区分,住宅区、商业区、工厂混杂在一起。然而休斯
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敦市并不是所有地方都这样乱糟糟,很多区域也和其他美国城市一模一样。这是因为虽然休斯敦市没有制定《土地分区管制法》,但是它制定了其他类型土地使用的管理规章,而且这些规章制度比《土地分区管制法》更加严格。
在汽车利益集团的游说下,休斯敦市在城市发展时,确定了主要以私人汽车为主要交通工具的计划,而没有发展大规模城市交通,甚至有些区域都不修建人行道。为了做好这一决策的配套措施,休斯敦市有着比其他美国大城市更加严格的道路和停车场管理规定。同时,休斯敦市遵循市场化原则,由市场来决定每一块土地的用途而不是通过《土地分区管制法》进行强制管理,政府的作用是做好监管。
这种政策的结果使得休斯敦市自从建市以后城市快速发展,不到100年时间一跃成为美国第四大城市,而不像其他城市那样,城市发展被限制得缩手缩脚。所以生活在休斯敦的人感觉到非常舒服,因为他们不必要像其他的城市居民那样,购物要去市郊购物区域,休闲要去市中心。在休斯敦,商场、医院、学校、剧院等就建在家门口,甚至很多市民的住宅对面就是自己上班的地方。但是,休斯敦市这种没有土地分区管理的发展模式一直遭到一些人诟病和批评。42
42 参见 Christopher Berry: “Land Use Regulation and Residential Segregation”, American Law and Economic Review, Vol. 3, No.2 2001。
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(四) 国家警察权力与土地及其附属物保护条款(Preservation Zoning)
土地及其附属物保护条款是《土地分区管制法》里面重要组成部分。国家警察权力对于这一条款的执行从来没有手软过。土地及其附属物保护条款的目的在于保护国家自然资源、生态、农业以及文物古迹。正如前文所述,联邦和地方政府在土地和财产归属权方面划分非常清楚,联邦所属的土地及其附属物(森林、湖泊、矿藏等)都是属于国家最重要的战略储备。“Preservation”这个词在这里既有‚保护‛的意思,又有‚保育‛的含义。因此,联邦土地丝毫不能随便被开发。
美国不但是世界上最大的工业国家,同时也是世界上最大的农业国家。农业是任何国家的立国之本,美国建国之父之一、第三任总统杰斐逊希望把美国建设成为一个与世无争的农业国,虽然这一想法被其他建国精英否定掉,但是谁也不否认他关于农业极端重要的想法。杰斐逊关于农业的有关教导仍然是美国统治精英们恪守的圭臬。美国《土地分区管制法》对于农用土地严格保护到了无以复加的地步。
美国任何一个州,即使耕地少的可怜的非农业州,都有农业和林业用地规模的最低标准,这被称之为‚农用耕地和林地最低基准线‛(The Benchmark of Farm and Forest
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Land)。这个基准线是一条高压线,谁都不能碰。例如马里兰州现如今并非一个主要的农业区,但是马里兰州各县都有‚农用耕地和林地最低基准线‛。马里兰州凯尔夫特县(Calvert County, Maryland)就规定,这个区域农林地的最低基准线是4万英亩。43 这4万英亩农林地是受《土地分区管制法》中‚土地及其附属物保护条款‛保护的。
根据美国农业部2007年全国农用土地普查的结果,农林用地占到全国总面积的40%,用于农业耕地始终保持在9亿多英亩(约合56亿公亩),这个数字自从1982年到2007年变化相当小(见下图)。从这个角度说明,虽然没有联邦统一划定,但是各州牢牢死守着自己的农林用地底线。
(Source: U.S Department of Agriculture: 2007 Census of Agriculture)
联邦和地方政府都认识到:一旦农业用地被移做其他商业用途,就再也无法恢复为农耕用地。因此,对农业用地的保护就应该比城市土地分区管制更严格。宾夕法尼亚州政府对‚农用土地分区管制‛(Agricultural Preservation Zoning)定义为:‚农业土地分区管制法和城市土地分区管制法是不
43 请见网址:http://www.co.cal.md.us/business/plan ... s/agriculture/default.asp
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同的。管制农业专用土地区域,它的目的是通过巩固农业土地底线而支持和保护农耕。这是通过划定专属农业用地而禁止他用来实现的。它通过对开发总数的严格约束,以保障有一个完整的农耕土地‛。44
同样,虽然在细节上有不同,但是美国各州在农用土地分区管理上全部实行许可证制度,大体分九大类许可证:(1)农业许可证 ,(2)园艺许可证, (3)林业许可证,(4)农用房屋许可证,(5)单一家庭分体式住宅许可证,(6)公用土地(公园、城市辅助设施和林荫道路)许可证,(7)房屋许可证,(8)狩猎、捕鱼许可证,(9)农业雇佣工人临时房屋许可证。这里面还有很多更细的分类,林林总总一共达上千种许可证,一个总的标准就是农耕土地最基本的红线(benchmark)绝对不能碰。而且为了保护农耕土地不受现代生活废弃物污染,农用土地保护法还规定,农耕用土地和居民居住区域必须有一条缓冲区域(buffer zone),以隔绝人类生活对农耕土地的影响和破坏。
1924年联邦最高法院关于‚红西洋杉案‛(Miller v. Schoene, 1924)的判决被认为是警察权力保护农业的标准判例。苹果种植业是20世纪初弗吉尼亚州一项重要的农业经济产业,红西洋杉(red cedar)树会生成一种影响苹果发育的病菌。因此州法律规定,禁止在苹果种植园附近两英里的
44 State of Pennsylvania: Agricultural Preservation Zoning.
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地方种植红西洋杉,已经有的红西洋杉必须砍伐。拥有红西洋杉的主人认为这项法律导致了私有财产损失而要求赔偿,然而弗吉尼亚州政府认为这是保护公共利益,因而动用警察权力强行砍树。官司一直打到联邦最高法院。毋庸置疑,联邦最高法院判决弗吉尼亚州政府胜诉。理由是砍伐红西洋杉是为了保护州农业经济,属于公共利益,因而动用警察权力强行砍树而不补偿是合法的。45
各州对于农业用地规定也是相当详细,已经细化到一块土地应该种植何种农作物。例如,某农场主购买一块土地用于养殖奶牛,根据与政府签订的土地使用契约,只能用于奶牛养殖,如果用于种植小麦,未经政府许可就是违法。如果该农场主在该土地地下发现煤矿或者石油,未经过政府批准而私自开采即违法。根据农业土地保护法,对于私人购置土地,要和政府签订无数项合同。合同内容涉及土地使用细则和许许多多禁止条款。
根据《农业土地保护法》,购买土地必须遵守《土地分区管制法》,也就是说,根据当地制定的管制条例,不能私自改变土地用途。同时,购买具有私有产权的土地只是免于他人非法物理侵占,但无权改变土地用途、无权改变土地上河流湖泊等原始地貌、无权随意砍伐树木、无权污染土地及土地上方空气、无权开发地下矿藏。明尼苏达州更加规定了,
45 Supreme Court of The United States: Miller v. Schoene, 276 U. S. 272 (1928).
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即使在私有土地区域里的自然湖泊里钓鱼或者在森林里猎鹿,也需要办理相关许可证,对于鱼或者鹿的大小尺寸都有详细的规定。这些措施用以防止私有土地所有者涸泽而渔、毁林而猎,破坏生态平衡,管理机构的执法人员有权进入私有土地进行核查和监督。
《土地分区管制法》中,土地保护条款还有一项重要的管理职能,就是保护具有历史价值的土地及土地所属物。由于美国建国历史比较短,相比其他文明古国,美国值得推举的文物就少的可怜。即使这样,美国联邦和地方政府以及非政府组织对于能够追朔美国历史的建筑、遗迹和遗物都‚敝帚自珍‛。因为美国精英深知,仅有的这些历史遗迹对于加强美国人的国家认同和爱国主义的作用也是不可小觑。关于文物保护最著名的一个案子就是‚纽约宾夕法尼亚中央车站案‛ (Penn Central Transp. Co. v. New York City, 1978)。
《纽约市地标保护法》(New York City Landmark Perseveration Law, 1965)规定:一旦成为古迹文物,原私有产权者仅有使用权利并负有维护责任,而没有改变古迹原貌权并且产权归纽约市管理。宾夕法尼亚中央车站是纽约最大的两个火车站之一,已经有上百年历史了,因此被纽约市政府划入古迹保护之列。宾夕法尼亚中央车站管理机构计划将原来老车站改建成一座55层的新车站和办公楼,纽约市政府禁止实施这一工程。
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车站管理机构觉得冤屈,认为该车站百年前动工那一刹那起就是自己的财产,因为有年头了就成了文物,而且产权莫名其妙就归了纽约市管理,自己的东西还得供着。因此车站管理当局就引用宪法第五修正案,以没有得到合理补偿为由把纽约市政府告到了法院,最后上诉到联邦最高法院。毫无疑问,联邦最高法院宣判纽约市胜诉。联邦最高法院认为,纽约市只是依据《土地分区管制法》对车站进行保护,宾夕法尼亚中央车站并没有被纽约市“拿走”。纽约市并不禁止车站当局继续使用该建筑并且获利的权利,因此不存在征收却无合理补偿这一说,车站管理当局败诉。46 纽约市政府成功地用警察权力和《土地分区管制法》保护了文物古迹。
(五) 国家警察权力和私有土地被征用
私有土地被征用的宪法依据是第五修正案“如果没有公平补偿,任何人无权将私人财产用于公共用途”条款,这一条款被称作“征用条款”(the Taking Clause),也是美国管理私有财产而实施国家警察权力最主要法律依据。土地征用是任何现代国家政府所面临的共同问题,城市规划、经济发展无不和土地征用紧密连接在一起。美国的行政管理中,土地征用条款不仅仅意味着所有权的转移和物理形态的改
46 Supreme Court of The United States: Penn Central Transp. Co. v. New York City, 438, U.S. 104 1978.
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变,而且包括限制土地使用用途以及禁止性规定(例如农用土地和古迹保护)。
美国在土地征用方面,通过警察权力依照‚宪法征用条款‛进行管理和实施,主要遵循两大原则:公共利益和合理补偿。但是,什么是公共利益?毫无疑问,道路、桥梁、路灯、国防、洁净空气、安静环境、义务基础教育这类传统由政府提供的公共商品(public goods)是符合公共利益,因为它符合了传统对于公共利益的衡量标准:‚任何人都有权利使用和多一个人使用不增加成本‛。但是城市商业性改造、修建商业性大型商场或者以营利为目的的公园算不算公共利益?因为这些商业性土地开发和利用是具有排他性的,例如不买门票,即使居住在迪斯尼乐园旁边的居民也不能进去。这与随便进出纽约中央公园的公民享受到的公共福利完全不同。但是这些营利性公园可以带动城市其他产业而提供更多就业机会,如餐饮、宾馆、交通等,从总体上来讲,也是有利于公共利益的。
此外,什么是合理补偿,补偿到什么样水平才叫‚合理‛?如何避免因为‚打破一个鸡蛋而损失了蛋生鸡、鸡生蛋、然后子子孙孙无穷匮也‛这种无限循环计算的损失?如何防止出现‚钉子户‛干扰公共利益或者因为太强的国家警察权力导致私人投资者没有投资信心?这一系列问题在美国也并没有一个统一解决方式,也是通过一个一个典型诉讼和联邦
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最高法院的裁决确立判例后,美国各州比照判例执行的。而这一个个的案例跟当时经济发展状况、主流经济发展理念、环境保护理念等紧密相关。宪法第五修正案征用条款实际上是一个非常模糊的规定,出于不同目的就有不同解读。它既可以被理解为保护私有产权,防止国家权力滥用,也可以理解成为国家实施警察权力提供法律依据。
根据本文前面关于国家警察权力与个人权利以及私有财产保护的分析,联系整个联邦最高法院关于这类诉讼的判决,可以肯定的说,法院支持国家警察权力是一个总趋势。‚无论出于公共使用或者该财产威胁公共福利,联邦政府和州政府都拥有强制征收权力(a power of eminent domain),或者有权征用私有财产‛ 但同时,法院也强调国家警察权力不能滥用,需要加强对于这项权力的监督。47 最后形成了一条默认的规则:政府普通民事征用需要补偿,而动用警察权力的征用则不赔偿。关于这一点,可以用以下几个性质相似的典型判例再次证明。
1. 管制性征用:宾州煤矿案(Pennsylvania Coal Co. v. Mahon, 1922)
宾州煤矿案确立了‚管制征用‛ (Regulatory Taking) 原则:财产如果过度被管制,就构成征用,应当予以赔偿。
47 Donald Kommers et. al. American Constitutional Law (2nd edition), NY: Rowman & Littlefield Publisher Inc. 2004, p.512.
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其标准是:‚管制措施导致:a)私有财产被物理侵占; b) 剥夺了财产所有者的使用权利。‛48 凡是国家警察权力导致出这两种后果之一,就应该给予赔偿。
宾夕法尼亚州有一项法律叫《科勒法》(Kohler Act),该法规定‚如果造成地面及其附属物下陷,则禁止开采地下矿藏,但是地表业主和地下采矿权属于同一所有人例外‛。1922年,宾州居民马洪(Mahon)联合其他居民依据《科勒法》,诉讼宾州煤矿公司采掘煤矿将对他们的房屋安全形成威胁,要求煤矿公司停止挖掘。宾州最高法院判决马洪胜诉,要求州政府行使警察权力勒令煤矿停工。煤矿公司上诉至联邦最高法院,认为州政府警察权力干涉了煤矿公司经营权利。联邦最高法院经过激烈辩论,裁决煤矿公司胜诉,推翻了宾州最高法院的裁决。
联邦最高法院认为,宾州这部《科勒法》将直接摧毁煤矿公司的财产权,属于警察权力过度使用,因此构成了征用,必须给予补偿,而《科勒法》违宪。联邦法院大法官霍姆斯代表最高法院裁决到:‚财产理应受到管理,但是管理过度就可被认为构成了征用‛。49 因此政府要求煤矿公司停工而造成的损失应该给予补偿。霍姆斯认为,煤矿公司早就告知购买土地建房的人,他们将来要在这个地下采矿,而采矿并
48 Laura Lydigsen, “Fairness and Justice”, Washington University Law Quarterly, 2004, Vol. 82, p.1512.
49 原话为:The general rule at least is, that while property may be regulated to a certain extent, if regulation goes too far it will be recognized as a taking.
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没有影响到公共街道和建筑的安全。另一位大法官布兰代斯持相反观点。他认为政府对给公共安全造成威胁的私有财产拥有警察权力,而且不需要补偿。50
事实上,宾州煤矿案是一个极端案例,在这一点上,联邦最高法院走得太远了。而1987年同宾州煤矿案一模一样的诉讼(‚金斯通煤矿案‛ Keystone Bituminous Coal Association v. DeBenedictis, 1987)推翻了1922年联邦最高法院对于宾州煤矿案的判决,承认宾州动用警察权力保护公共安全,禁止破坏地表的采矿行为是合宪的。51
对于这两起诉讼的裁决,很多学者认为联邦最高法院自我否定,尤其认为霍姆斯法官在限制国家警察权力的使用。但是笔者认为,这些学者对霍姆斯法官在这个案件上陈述的理解太狭隘,仅就裁决本身理解裁决结果。实际上,应该看到霍姆斯法官裁决的大环境和初衷。当时美国处于经济高速发展时期,以霍姆斯为代表的法官们接受‚法律为经济发展服务‛的思想。他本人也并非不知道煤矿挖掘会对马洪这些居民的房屋造成威胁,但是由于当时美国经济发展需要大量煤炭,他的初衷还是维护煤矿利益而避免对经济发展造成影响,以免此种判例被过度解读而引起全国范围内对采矿业形成不必要的影响。
50 Supreme Court of The United States: Pennsylvania Coal Co. v. Mahon, 260 U. S. 393 (1922).
51 Supreme Court of The United States: Keystone Bituminous Coal Association v. DeBenedictis, 480 U. S. 470 (1987).
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所以,他的初衷并非要限制国家警察权力,而是用貌似限制了宾州警察权力的做法维护了全国范围内警察权力的实施。在本质上,霍姆斯法官和布兰代斯法官的观点并不矛盾。不要忘记,审理此案的霍姆斯法官与审理前文论述的‚儿童医院案‛(Adkins v. Children’s Hospital, 1923)的霍姆斯法官是同一个人,他本人从来都是一个坚持警察权力有权限制私有财产的法官。以至于他并不否认财产被管制,而是强调管制不能过度,但是这个‚度‛在哪里?并没有标准。
2. 管制性和占有性双重征用标准的确立:诺兰案(Nollan v. California Coastal Commission, 1987)、卢卡斯案(Lucas v. South Carolina Coastal Council, 1992)和多兰案(Dolan v. City of Tigard, 1994)
‚诺兰案‛和‚卢卡斯案‛可以说是两个基本相似的诉讼。诺兰夫妇在加州海岸购买了一块海滩,这块私人海滩夹在公共海滩和一个公园中间。诺兰夫妇购买的这块海滩上有一座年久失修的小木屋。于是诺兰夫妇向加州海岸管理委员会提出申请,准备拆掉这座小木屋,重新修建一座海景别墅。加州海岸管理委员会经过听证会以后,认为新别墅将破坏原有海岸风景,将会给当地居民造成‚心理障碍‛。因此,海岸管理委员会决定,要么禁止重新建房,要么有条件建房。
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这个条件就是诺兰夫妇必须从私人海滩中留出一条狭长土地,用于普通居民从公园到公共海滩的穿越道路。
诺兰夫妇认为这项决定侵犯了他们私有产权并构成征用,因此上告到法院。加州地方法院和最高法院都判决海岸管理委员会胜诉,诺兰夫妇遂上诉到联邦最高法院。联邦最高法院经过激烈辩论,以5:4的微弱多数宣判诺兰夫妇胜诉。法庭认为要求诺兰夫妇在私人海滩内留出一条公共人行道路,构成了征用,应该给予补偿。大法官斯卡里亚(Scalia)宣判:‚加州政府这项管理,并不是限制其使用,而是确实构成征用‛。52
‚卢卡斯案‛跟‚诺兰案‛类似。1986年卢卡斯在南卡罗来那州海岸购置了两块地,准备建两座房屋。然而南卡罗来纳州于1988年通过了《海岸管理法》,禁止在海滩上兴建永久性别墅。结果卢卡斯购买的这块地就毫无价值。卢卡斯和南卡罗来纳州把官司打到了联邦最高法院,法院作出了对卢卡斯有利的判决。大法官斯卡里亚依然作为此案主笔,明确了土地‚征用‛的两个重要标准:‚有形物理入侵和丧失土地经济价值‛,但是给公共利益造成实际损失的使用(harmful or noxious use)除外。53
52 Supreme Court of The United States: Nollan v. California Coastal Commission, 483 U.S. 825, 1987.
53 William Cohen and Jonathan Varat, Constitutional Law: Cases and Materials (11th edition), NY: Foundation Press, 2001, p.538. 原文是: The first encompasses regulations that compel the property owner to suffer a physical “invasion” of his property. The second is where regulation denies all economically beneficial or productive use of land.
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‚多兰案‛进一步明确了征用的标准。多兰女士在俄勒冈州提嘉德市(Tigard City)拥有一家商店。这间商店西面是一条小河,东面是一个停车场,这些都是多兰女士的私有土地。多兰女士打算扩建自己的商店,因此向提嘉德市提出申请。市政府批准了扩建申请,但同时根据市《社区管理法》,要求多兰太太捐出西面河边的空地用以未来建防洪堤,东面捐出一长条地用于建公共自行车道。多兰女士认为这是明火执仗的抢劫,市政厅认为是法律,双方一直把官司打到了联邦最高法院。
首席法官伦奎斯特(Rehnquist)宣判提嘉德市政府败诉。伦奎斯特引用的判例就是‚诺兰案‛,他认为市政府对多兰太太的土地要求和维护公共利益没有必然联系(essential nexus),因此这种要求是政府征用行为。他在此案中提出了一个‚大致比例性‛(rough proportionality)法律概念取代以往的‚合理关系‛(reasonable relationship)来判断私有财产和公共利益的关系。对于这二者的关系,法官伦奎斯特用一种比较客观计算方式,取代了过去含含糊糊的人为判断。虽然他也说精确的数学计算不必要,但是市政府在对个案做决策的时候,一定要在索取土地时,弄清楚对开发土地本质和范围造成的冲击。54
综合起来,这三个典型案例将私有土地和公共利益之间
54 Supreme Court of The United States: Dolan v. City of Tigard, 512 U.S. 374 (1994).
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的关系逐步明确。一方面确保了私有财产免受国家警察权力的滥用而遭受损失,另一方面明确了私有财产被征用的标准。至此,一种能够量化的客观计算方式被应用于是否构成‚征用‛的依据,摆脱了太多的人为判断因素。同样,部分中国学者在理解这三个案例的时候,有‚美国非常注重对私有财产权的保护‛这一先入为主概念。55 实际上,最高法院并没有限制地方政府使用警察权力,也没有说征用违宪。焦点在于是否构成征用以及补偿:如果不构成征用,政府就不补偿,反之则补偿。所以核心还在于是否补偿而非禁止征用。
这三个典型的案例最终的执行结果是:要么别盖房子,要么就在当地政府合理补偿下捐献出政府要求的土地。征收的标准和征收方式最终由第三方市场评估公司和政府决定,而这个公平补偿的标准是依据当时市场价格进行估算的价值,而不是财产所有者用于开发后获利的价值,政府无须给财产被征用以后的价值进行补偿。56 而这些最终执行结果,并不反映在联邦最高法院的判决中,因此不得不佩服美国这种判例法的高明:把‚令人讨厌‛的国家警察权力深深掩藏在保护私有财产这种冠冕堂皇的理由背后。下面这个判例的
55 例如,林来梵:《美国宪法判例中财产权保护》,《浙江社会科学》,2005年,第5期。
56 笔者曾在朋友带领下去过诺兰案所争议的那块加州海滩,诺兰夫妇最后还是根据政府的要求捐献出一条公共走廊,但是同时加州海岸管理委员会也给予了补偿。这个补偿不是用现金,而是比照加州捐赠法通过抵消房屋税的形式,因此,实际上加州政府也没有花钱就白得到了一块地。部分宪法法学专家对于美国联邦最高法院的判例就书面文字理解,从概念推导概念,由于专业性、学术训练和客观情况的限制,并不去关心最后的发展结果,更没有考古学、人类学、社会学和政治学要求的那种亲赴案情发生地进行实地调查。
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判决就是完全支持国家警察权力和《土地分区管理法》的。
3. “有害公益”与警察权力的强制执行:“泰浩湖案”(Tahoe-Sierra Preservation Council v. Tahoe Regional Planning Agency, 2002)
泰浩湖案可以说是近年来美国地方政府动用警察权力‚暴力‛征用和拆迁土地的典型案例。泰浩湖(Lake Tahoe)位于加州和内华达州交界,是全美最大的高山湖泊,丛林环绕、风景优美。57 由于宜人的自然环境和毗邻美国第二大赌城雷诺市(Reno City)的优势,很多富人在这一区域置地建屋。由于湖边人口和房屋迅猛开发和增长,泰浩湖周围水土流失严重,并导致藻类衍生、湖水污染,泰浩湖生态遭受严重威胁。为了应对这种无序开发,1969年加州政府联合内华达州政府成立了联合管理委员会,即泰浩湖区域规划局(Tahoe Regional Planning Agency)。规划局应用《土地分区管制法》开始实施分区管理:根据水土流失和地理构造实际情况,开始禁止新建房屋和对原有建筑物进行改造,对未开发地区实施隔离,禁止任何人进入。
由于规划局措施不力,周围私宅对泰浩湖的污染一直没有解决。加州政府再次联合内华达州政府于1980年重新组成新的规划局,开始对泰浩湖实施极度严格的管理。1981
57 又译“太浩湖”或者“塔霍湖”,泰浩湖位于斯尔拉(Sierra)山中。
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年,新规划局下令,禁止任何新房屋建设,同时对严重污染湖水的房屋实施拆除,并且不予补偿。这一措施使得这些地主们花大价钱买下来的土地变得毫无经济利用价值,反而还得私人继续投钱维护生态。面对强大的国家警察权力,1984年,泰浩湖周围这些私人地主们联合起来,并且起了一个冠冕堂皇的名字:‚泰浩湖保护委员会‛(Tahoe-Sierra Preservation Council),状告规划局的禁止令构成了征用,要求赔偿。州最高法院和地区巡回法院均支持泰浩湖规划局的禁建令,并且不予赔偿,于是私人地主们把官司打到了联邦最高法院。
联邦最高法院最终裁决泰浩湖规划局胜诉,并维持地区巡回法院的判决。法院认为‚泰浩湖案‛不适用‚卢卡斯案‛判例,而适用‚宾夕法尼亚中央车站案‛判例。大法官斯蒂文斯(Stevens)在联邦最高法院裁决中讲了一句石破天惊的话:如果所有(管制性)征用也要政府补偿的话,那么征用意义本身将导致政府管理成为一个很少有政府能够负担得起的奢华事情。……如果没有这些土地管理法,地主们必将在综合管理计划出台之前,有加快建造私有房屋的动机,这将导致一个毫无效率和病态的增长。58
58 US Supreme Court: Tahoe Sierra Preservation Council v. Tahoe Regional Planning Agency, 2002, cited from: Donald Kommers et. al. American Constitutional Law (2nd edition), NY: Rowman & Littlefield Publisher Inc. 2004, pp.549-550(黑体为笔者所加) 原话为:Treating them all as per se taking would transform government regulation into a luxury few governments would afford.….To the extent that communities are forced to abandon using moratoria, landowners
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毫无疑问,‚泰浩湖案‛判决是‚宾州煤矿案‛法官布兰代斯观点的回归,历史车轮正好走了80年。平心而论,如果说‚诺兰案‛和‚多兰案‛还有政府敲竹杠之嫌,那么‚泰浩湖案‛ 与‚卢卡斯案‛根本没有本质区别,都是禁止建房而导致地主所购土地毫无经济价值,只不过一个是在海边,一个是在湖边。所谓的判例不适用仅仅是一个措辞罢了。究其原因,还在于近些年兴起的环境保护思潮。海水净化能力远远高于湖水,泰浩湖旁边这些私宅对湖水的破坏要经过上百年才能恢复。59 因此,普通美国人也很少对这种给环境造成破坏的地主们以同情,这也是从加州政府到联邦最高法院态度极度强硬的主要原因之一。
‚泰浩湖案‛判决影响是极为深远的。它在一定程度上结束了政府对‚管制性征用‛赔偿的历史,也就是说强化了国家警察权力和《土地分区管制法》,以公益为目的的管制性征用并不适用于宪法第五修正案的‚征用条款‛。另一方面,它同时承认,只有‚物理征用‛才给予合理补偿,这又保护了私人财产不受非法侵占。这一判决平反了布兰代斯法官的观点,也为美国其他地方政府以公益目的实施警察权力提供了法律保护。‚新伦敦案‛(Kelo v. City of New London,
will have incentives to develop their property quickly before a comprehensive plan can be enacted, thereby fostering inefficient and ill-conceived growth.
59 从新泰浩湖规划局实施禁令到泰浩湖案的判决和被执行后,短短的15年时间,原来在湖水泛滥的藻类已经开始消失,植被迅速恢复,水土流失也得以缓解,湖水又恢复了往日的湛蓝,成为美国最著名的滑雪胜地和天然公园之一。
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2005)又进一步扩大了国家警察权力和《土地分区管制法》的适用和管理范围,而这种管制范围扩大的基础,正是‚泰浩湖案‛判决奠定的。
4. 从公共使用到公共目的,国家警察权力进一步扩大与危机:“新伦敦案” (Kelo v. City of New London, 2005)
正如前文指出的,判断公共使用(public use)很简单,就是政府应该提供的社会公共产品,如道路、桥梁、路灯、国防等。因为第五修正案仅仅规定了公共使用,那么以公共目的(public purpose)为目标的政府管理或者征用受不受宪法第五修正案保护?向公共开放的营利性商业开发该如何归类呢?虽然这属于商业行为,但是实际上扩大了人民就业机会、增加政府税收,反过来又使政府有钱增大对社会福利的投入。开发商赚钱的同时,客观上又有利于社会。例如佛罗里达州奥兰多市,本来就是一个毫无优势的沼泽地区,由于在该市建成了迪斯尼乐园,使得奥兰多市成为佛罗里达的摇钱树,而且客观上带动了整个佛罗里达的地产、旅游、娱乐、餐饮等,这就是经济学上常说的‚外部经济效应‛。
二战后美国经济步入一个平稳发展时期,社会经济各个方面都是按照既定规则按部就班。但另一方面,目前美国大部分地区基础设施都是80到100年前修建的,部分地区基
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础设施相当陈旧,例如洛杉矶市的电线杆子,大部分是那种在中国都绝迹的木头外面刷沥青做的。就连纽约这样最繁华的国际大都市,哥伦比亚大学所在街区以北的街道和建筑就开始破破烂烂,更别说美国东部一些更老的小城市了。城市基础设施建设一直是政府行为,私人开发商很少热衷这种毫无利益的项目。而私人经营的营利性设施,例如收费高速公路,只要能够使用,一般来说是不愿意投入更多的财力去进一步改造。因此,越来越多的地方政府就多了一项工作:改造城市陈旧的基础设施。
位于康涅狄格州的新伦敦市(New London City)就属于这一类。新伦敦市本来是一个海港城市,然而近些年逐渐走向没落,基础设施相当老化。为了改变城市不断破败的现状、恢复经济发展和增加政府财政收入,新伦敦市政府依据康涅狄格州议会的一项法案,划定了经济开发区以吸引投资者进行投资。市政府准备在划定开发区内,在给予补偿的基础上强行征收居民住宅和私有土地,然后转手卖给开发商。被征用的居民强烈不满,部分居民甚至表示给多少钱都不买。于是当地被征用户联合起来,推举克鲁(Kelo)为原告代表,状告市政府强行征用是商业行为,并非宪法所规定的用于公共使用目的,属于滥用警察权力,因此政府征用违宪。康涅狄格州地方最高法院判决新伦敦市政府胜诉,居民们仍不服,继续上诉到联邦最高法院。
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联邦最高法院维持地方法院的裁决,宣布市政府胜诉,原告必须服从市政府的征用规定。作为‚泰浩湖案‛法院裁决主笔的大法官斯蒂文斯再一次作为此案的主笔法官。多数派法官代表、法官肯尼迪(Kennedy)在联邦最高法院判决词中写到:这项(城市)发展计划在表面上有利于进入开发区的开发商和私营公司,但实际上是有利于整个城市的。为了避免经济不断下滑,在公共资金不足的情况下,使用私人资金是众所周知的方式。(新伦敦市)市政府整合各种居民和相关土地资源,就是因为作为整体发展(的收益)大于部分发展的总和……因此,市政府的行为是合适的。宪法第五修正案中‚公共使用‛是包括‚公共目的‛的。诉讼人提出的经济发展不等同于公共使用的这一理由既没有先例也不合逻辑。促进经济发展是政府功能的基本传统并长久以来被接受,并且没有一项规则可以将(市政府这一公共目的)从其他公共目的区分出来。60 当然,联邦最高法院也要求新伦敦市政府在征用的时候要给予合理补偿。
联邦最高法院少数大法官也有不同意见,包括首席大法官伦奎斯特。大法官奥康娜(O’Connor)认为:‚任何财产可以转给其他私人公司用于营利,但是这种结果不能被乱用。那些在经济上政治上的弱势群体应该能够和大公司与大企业一起获利‛。大法官汤姆斯(Thomas)甚至认为:‚允
60 US Supreme Court, Kelo v. City of New London, (04-108) 545 U.S. 469 (2005).
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许政府为了公共目的而征用真是糟透了,以营利为目标经济发展而扩大公共目的的做法将使得贫穷的社区损失更多。‛61
判决后,市政府和这些‚钉子户‛们展开了艰苦的赔偿标准谈判。以克鲁为首的‚钉子户‛们甚至组建一个小政党‚同一新伦敦党‛(One New London),希望通过夺取市政府职位的方式阻止征用和拆迁。经过了漫长的艰苦谈判,甚至州长亲自出面调解,部分居民终于同意搬迁,而市政府为此付出1.6亿美元搬迁15户人家的巨额赔偿数字。然而由于久拖未决和天价土地赔偿,如今,部分居民虽然已经搬迁,但没有任何开发商能够有如此耐心等待着住户搬迁和支付天价赔偿金,纷纷放弃投资。62 因此,新伦敦市赢了官司,却输了经济发展。‚钉子户‛们输了官司也输了经济发展,几户‚钉子户‛的僵持导致最后的结果就是新伦敦市继续衰败。留下来的仅仅是一块块写着‚禁止进入‛(No Trespassing)的牌子的荒地。对于这种结果,当地报纸评论道:‚因为缺乏资金和信用紧缩,正是需要开发商来帮助我们发展的时候……这项计划了十几年的发展计划就这样破产了……辉瑞制药(Pfizer Inc.)这类本来要进入本市的大型跨国公司也不得不离开。‛63 时至今日,很多人(包括置身其中的钉
61 Ibid.
62 参见Associate Press: “House in CT eminent domain dispute finds new home”, Los Angeles Times, June 21, 2008。
63 参见新伦敦市当地报纸, New London Day,2008年5月31日题为 “The highs and lows ”社论。
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子户们)还继续将新伦敦市的衰落归罪于当地政府错误的征用政策。64
其他地区的普通民众对最高法院这一判决强烈不满,甚至当时的美国总统小布什也签署政府命令,禁止地方政府以经济发展的名义强行征用土地。65 虽然他的命令对地方政府没有约束力。民众的不满是因为担心政府这项警察权力从此滥用,说不定某天就轮到自己的头上。至于新伦敦市的衰落那是几百或几千英里之外的事情,于己无关。
以国家力量促使经济发展而进行城市土地征用,这种在新兴工业化国家随处可见的现象,对于美国这个地广人稀、并且已经过了经济高速发展时期,进入了所谓‚后工业化时代‛的老牌市场经济国家来说,是一个新鲜事物。不是所有人都有联邦最高法院大法官那种高瞻远瞩的目光,因此联邦最高法院对于新伦敦市案的判决在一定意义上太超前了,远远超过美国普通民众的心里承受能力。以至于美国50个州中的28个州议会通过法律,禁止政府采用新伦敦市判例征地,其他22各州出台了‚有条件适用‛此判例的法律。66 从这个意义上说几乎全国都不服从联邦最高法院的判决,地方
64 请见网址:http://newsbusters.org/blogs/tom-blum ... ity-continues-barren-land
65 请见网址:http://www.whitehouse.gov/news/releases/2006/06/20060623-10.html
66 请见网址:http://www.castlecoalition.org/pdf/le ... tes_ED_Legis_Map_2007.pdf
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性法律首次不约而同联合起来挑战最高法院判决。
一些深深理解最高法院关于‚新伦敦案‛判决的学者,对于这种民意主导法律的现象比较忧虑。正如华盛顿圣路易斯大学(Washington University in St. Louis)法学院教授丹尼尔·曼德尔克(Daniel R. Mandelker)指出:‚城市规划法的权威在事实上被冲淡了,在这些州宪法和法规的规制下,城市改造计划变得毫无意义……历史表明,为了满足公用事业要求,一个强有力的城市规划法必须成为在城市改造方面立法一项基本元素……一部准确定义的规划法规和项目规划要求能够为项目选择和管理提供合适的基础。‛67
由于新伦敦案还在进一步争论之中,甚至有人把克鲁的房子买下来整体搬迁作为博物馆,力图让人们记住最高法院对于‚新伦敦案‛的判决是国家警察权力干涉私人财产的‚恶法‛。68 同时,近期还没有出现引用‚新伦敦案‛判决的诉讼,还不清楚未来这一判决的适用性。然而,即便是美国这样高度经济发达的国家也需要不断寻找新的经济增长点。事实上,联邦最高院法的大法官用普通人无法比拟的目光,敏锐观察到了完全自由市场模式将阻碍美国经济发展这一潜在事实。
现在美国处于金融危机关头,在新任总统提出的市场刺
67 Daniel R. Mandelker, Kelo’s Lessons for Urban Redevelopment: History Forgotten, Washington University Law Review, Nov. 24, 2008.
68 Associate Press: “House in CT eminent domain dispute finds new home”, Los Angeles Times, June 21, 2008.
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激计划与各州经济刺激计划中,以基础设施建设带动经济发展的计划占很大比重。比如加州政府计划投资500亿美元,在2030年完成从旧金山到圣地亚哥长达1200公里、时速350公里的高速铁路。69 这种大兴土木的经济增长方式必然和土地征用紧密联系在一起。笔者认为,真的到了实施的时候,美国人民才会开始反思联邦最高法院关于‚新伦敦案‛判决的良苦用心。
结论
从对宪法的解释和执行可以看出,从美国建国之父中的联邦党人到许多历任联邦最高法院大法官,他们的核心思想还是国家主义的。作为一个典型的法治政体和最大的普通法系国家,美国联邦最高法院的判决具有最高权威性。在不同时期,联邦最高法院大法官们对于宪法条款的解读虽然有些差别,这个差别是受到当时的社会环境、经济发展水平、社会经济思潮的影响,但是联邦最高法院从来没有否认国家警察权力对公共利益的保护,而土地管理是公共利益最基础的管理之一。而且国家警察权力的权威也不容挑战。通过如此多关于土地的判例可以看出,在美国私有财产和私有土地并没有绝对地位,土地的占有、使用和处置是受各项土地管理
69 Los Angeles Times - 11/10/2008.
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法和国家警察权力制约的,个人并不能在私有土地内想干什么就干什么。美国这种严格的土地管理及执法权威、精致的土地管理法律法规是值得我们学习和参考的。
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附件
法治体制下的美国警察
雷少华
提起美国警察,中国百姓往往第一反应或者是联邦调查局、洛城警探之类的好莱坞式英雄,或者是滥用暴力、殴打黑人的残暴特性,或者是帮助老太太上树抓猫这种雷锋式的乐于助人这类形象。现实生活中,这几类情况皆有。但是都存在一个共同点,就是警察的权力是绝对不能被挑衅和藐视的。美国的警察,个个膀大腰圆,腰间绑着一圈枪支手铐辣椒水等警械,再嚣张的美国人见了警察都是毕恭毕敬的。
美国警察系统很庞杂。地方上,一般有州、县、市警察。而联邦系统就相当复杂,除了我们熟知的联邦调查局(FBI,隶属于司法部),还有特勤局(US Secret Service,隶属于国土安全部),税务警察(IRS Police,隶属于国税局),酒类、烟草和火器管理局(ATF,隶属于财政部)以及缉毒警(DEA,隶属司法部)等众多部门。联邦警察系统有详细的分工,例如跨州以及重大刑事犯罪是由FBI管理,而特勤局特工除了执行保护本国和外国领导人的职能外,还负责侦破伪造美钞、支票等金融诈骗。这些部门职能也有重合的地方,这经常可
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以在好莱坞电影看到:一个犯罪现场出现了好几个不同部门的警察。
一般来说,除非犯了惊天大案,生活在美国的普通人很少有机会见到联邦系统的警察。更多人日常主要和地方警察打交道。与中国警察分为交通、刑侦、户籍等警种不同,美国地方警察系统比较简单,警种单一,一名警察肩负交通、治安和刑侦全部职责,极大节省了社会资源。
虽然美国警察誓词冠冕堂皇,但是以暴制暴是美国警察信奉的理念。19世纪末到20世纪初,世界上有两个国家镇压工人罢工最残暴:一个是美国,一个是俄国。国际劳动节就是纪念1886年5月1日芝加哥工人罢工惨遭警察血腥镇压而设立的。时至今日,美国警察仍然对于社会抗议保持使用暴力的权力。2008年‚3·14‛西藏骚乱后,藏独组织在纽约联合国总部门前抗议示威。虽然纽约警察局批准了这次抗议,但是部分藏独分子越过了警察划定的区域。由于这一行为违反警察指令,纽约警察对于那些试图闯进联合国工作区的藏独分子使用极端暴力,打得藏独分子哭天喊地。
由于信奉以暴制暴的信念和实践,同美国的警察并非社会正义的评判者,而是社会秩序的维护者,因此美国警察并不受法律‚无罪推定‛原则束缚,警察的个人判断就可以成
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为他使用暴力的依据。例如只要某一警察感觉到人身安全受到威胁,不管这个威胁是否是真实的,他就有权使用暴力,甚至开枪。
在现实生活中,警察经常躲在大树或者建筑物后面隐蔽执法。如果警察发现某一车辆超速或者闯红灯,警车立即跟随并鸣笛。前面的车辆必须停下,司机老老实实坐在驾驶室,双手放在方向盘上,等待警察过来开罚单。如果自己打开车门走出来,或者手在自己衣服里面摸来摸去,警察有权使用暴力拘捕。如果拒绝停车而逃逸,该警车立即全速冲撞抓捕,同时通知其他警车拦截,甚至动用警用直升飞机。拦截的过程中,在保证其他无辜车辆和行人安全的状态下,警察往往会开枪。美国有一个电视频道叫‚TruTV‛,24小时不间断播放美国各地地方警察动用武力追捕的实况录像。
那么,这样的权威是从哪里来的呢?首先,法律赋予了警察这种权力。美国警察的哲学是:警察不是牧师,没有必要去教化社会秩序的破坏者,警察的职责就是维护社会秩序,维护法律尊严。基于这一哲学,美国警察并不肩负教育使命,也不存在道德判断。所以在执法时候,警察并不会教育对方,而是直接指明对方的某种行为是违法的并给予处罚。任何跟警察的讨价还价必将加重处罚,因为这种行为意味着跟法律
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讨价还价,是对法律的不尊重。
不能跟警察讨价还价并不意味着普通百姓的权利会随意被侵犯或者无处伸冤。警察的处罚并不会当场执行,都会给受罚者一个缓冲的时间,以便向法院提起诉讼。例如交通违章,警察开出罚单后,并不是立即交钱。而是给受罚者几种选择,其中包括去指定的法庭,由法官来裁决是否应该被处罚和罚款的金额。
在美国这样一个严厉的法治国家,在执法过程中,警察所作的就是让对方严格执行他的命令,任何违反警察命令的行为均被视为对法律的挑衅和蔑视。因此警察理所当然地使用暴力。正如德国思想家马科斯·韦伯给国家的定义中指出:国家就是在特定领土内合法的使用暴力的人类社群。因此警察有权代表国家使用暴力。
其次,警察以暴制暴是美国的一个传统。由于美国在建国前是一片未开垦的处女地。当时任何人都能自由来往于这片土地谋生。开发之初的美国并没有一个统一的法律和国家强制力。各地不免出现各种刑事犯罪,为了维护地方治安,早期美国往往是地方行政长官集警察、治安官和法官于一身。对于当地出现的刑事案件,地方官就能够自行宣布处罚,甚至判处并执行死刑。虽然后来法律逐渐完善,这种权力不复
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存在,但是这种传统和理念一直延续至今。
此外,由于美国枪支泛滥,拥有枪支的犯罪分子对社会、包括对警察本人安全也造成极大的威胁,每年被枪杀的警察不在少数。基于这样的现实,美国的警察都是各种警械配备齐全,而且在自我判断受到生命威胁的时候有权开枪。因此美国警察在动用暴力后,面对舆论的谴责和社会压力时,往往用这样的理由来辩解,而警察局甚至更高一级的行政首长往往极力偏护警察的施暴行为。
不容忽视的一点就是,美国警察的整体素质比较高。他们虽然拥有使用暴力的权力,但是并非胡作非为、自我创造规则而滥用特权、滥施暴力。普通生活中,只要依据警察的命令,美国警察还是很文明执法的。而且极少见到警察公车私用、乱闯红灯、乱鸣警笛的状况。即使是巡逻的警车,也严格遵守交通法规。警察使用暴力毕竟是少数,大多数情况还是在平和地维护社会秩序。
警察这种以身作则的自我约束,加上文明的态度,已经大多数警察乐于助人的良好风尚,也促使普通百姓将自觉服从法律、服从警察命令的意识根植于内心。另外,警察公平执法,法律面前人人平等,并不因为受罚者是社会名流而从轻处罚。例如帕丽丝·希尔顿开车违章,纵然有万贯家产和
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知名律师联名保释,该豪门浪女还是未能免受牢狱之苦。警察的执法树立的是法律标杆。有了公平的执法,法律观念就会深入人心。这也就是几年前一位中国妇女在纽约州尼亚加拉大瀑布游览时,误解了警察的命令而被警察暴力执法后,并没有在留美中国学生中引发同情的主要原因。
当然现实生活中,并非所有的警察都依照法律文明执法。滥施暴力、行刑逼供的情况也比比皆是。当局极力偏袒警察的现象也普遍存在。例如1991年印第安纳州白人警官夏普开枪打死一名黑人嫌疑犯。夏普现在还在警队任职。警察滥用暴力也常常被普通百姓而诟病,存在于白人警察内心中的种族歧视难以根除。而警察的滥施暴力行为也是近几年美国部分地区出现社会抗议的原因之一。
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