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雷少华:美国宪法、国家警察权力与土地管理

北京大学中国与世界研究中心《研究报告》;崔之元教授个人网站
土地管理是关系到公共利益的最基础的管理之一。中国经济学界关于土地所有权有诸多争论,很多学者认为土地私有化可以实现“产权清晰”,“不但能使农民增收,而且有利于土地利用效率,并且能减少因为土地征用而引起的群体性事件”等。这些学者常常以美国保护土地私有财产为例来进行论证,但是忽略了美国政府对于私有财产,尤其是关于土地占有、使用和处置等的种种法律限制。本文通过大量具体案例,介绍了美国联邦最高法院关于私有财产和公共利益关系的争论,探讨了美国如何通过国家权力和各种行政法规对土地进行有效管理。作者附上一篇讨论美国警察及其权威的短文,有助于进一步说明美国国家执法权力的运作方式。
No.2009-12 日期:2009年12月15日
内容提要
土地管理是关系到公共利益的最基础的管理之一。中国经济学界关于土地所有权有诸多争论,很多学者认为土地私有化可以实现“产权清晰”,“不但能使农民增收,而且有利于土地利用效率,并且能减少因为土地征用而引起的群体性事件”等。这些学者常常以美国保护土地私有财产为例来进行论证,但是忽略了美国政府对于私有财产,尤其是关于土地占有、使用和处置等的种种法律限制。本文通过大量具体案例,介绍了美国联邦最高法院关于私有财产和公共利益关系的争论,探讨了美国如何通过国家权力和各种行政法规对土地进行有效管理。作者附上一篇讨论美国警察及其权威的短文,有助于进一步说明美国国家执法权力的运作方式。
《研究报告》是北京大学中国与世界研究中心(CCGA)的刊物之一,展示就重大问题所做出的研究成果。
 作者为美国犹他大学政治系博士候选人。

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中国经济学界关于土地所有权有诸多争论,其中很多学者认为土地私有化可以实现‚产权清晰‛:‚不但能使农民增收,而且有利于土地利用效率,并且能减少因为土地征用而引起的群体性事件‛等。这些学者常常以美国保护土地私有财产为例来进行论证。殊不知他们只讲了美国保护私有财产的一面,但是忽略了美国政府对于私有财产,尤其是土地占有、使用和处置等的种种法律限制。本文将对美国宪法关于个人权利和公共利益的有关争论,美国‚国家警察权力‛(state police power)以及土地管理等问题进行探讨。1
一、个人权利、公共利益与美国宪法
美国宪法从来没有‚私有财产神圣不可侵犯‛这一条款。财产权在美国法律中从来都不是绝对的,以至于在《权利法案》颁布之前,美国宪法正文里没有一条关于保护私有财产和公民权利的条款。1791年,美国宪法第五修正案规定:‚如果没有公平补偿,任何人无权将私人财产用于公共用途‛
1 有人把state police power翻译成“州警察权力”。这种翻译是不对的,虽然大部分关于公共卫生、公共安全的事务是由州政府管辖,但是跨州事务就由联邦政府管理。联邦政府行使police power也称作state police power。“state”在此是“国家”的意思而不是“州”。另一方面各州暴力机关的权力是来源于国家,而不是州本身。此外,有人翻译成“治安权力”,也不准确,因为这项权力远远超出了公共安全的范畴。

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(nor shall private property be taken for public use, without just compensation),部分中国学者往往引用这一条作为美国保护私有财产的论据,这种理解往往是误读。2 因为美国宪法采用的是‚消极法律原则(Negative Law)‛:美国宪法是法律原则而非可被执行的法律。也就是说,美国宪法并不明确规定国家、社会、个人享有什么权力或权利,而是可被执行的法律或者国家权力不能侵害‚自然存在‛的权利。究竟什么是‚自然存在‛的权利,宪法并没有清晰界定,这种消极法律原则给予法院很大的自由裁量权。
虽然美国联邦或州政府在行使干涉私有财产的权力方面反反复复,但是从来没有发生过联邦最高法院不允许国家警察权力对于私有财产作出限制这一情况。3 实践中,美国政府在私有财产,尤其是私有土地的管理中,往往是从‚只要公平补偿,政府有权将私人财产用于公共用途‛为标准引用第五修正案,而联邦或地方法院也经常作出有利于公共用途的判例和司法解释。在不同时期,美国联邦最高法院对私有财产案件,尤其是私有土地案件的判决有着不同的结果。这是伴随着美国社会经济以及观念的变化而变化的。
美国建国之初,劳动力和资本极度缺乏,为了吸引更多的欧洲工匠来到美国,早期美国的法律在概念上将“自由”
2 The United States Constitution, Amendment V(1791).
3 Donald Kommers et. al. American Constitutional Law (2nd edition), NY: Rowman & Littlefield Publisher Inc. 2004, p.501.
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(liberty)和“财产”(property)混在一起,确立了保护私有财产的理论依据。而美国建国之父也希望由新政府来保护私有财产。然而对于如何保护自由(财产),当时的政治精英们出现了争论。争论的核心是:在捍卫自由(财产)问题上,联邦(邦联)和州政府是何种角色?
在这场争论中,杰斐逊(后来担任美国第三任总统)认为美国应该是一个以农业为主的国家,美国应该是一个邦联,中央政府只能拥有最基本和最少的权力,以实现个人和社区的自我管理。因此,杰斐逊在起草弗吉尼亚州宪法的时候,甚至试图加入‚没有拥有土地的公民应该被分配给五十英亩土地‛这一条。他认为小政府才能确保个人财产不受侵犯,从而才能保障个人独立与自由。4
虽然主张实行联邦制的政治精英也认为保护私有财产是任何一个合法政府的首要责任。5 然而联邦党人认为对自由和财产的威胁来源于无休止的党争(faction),而社区自治是这种党争的根源。6 因此麦迪逊(后来担任美国第四任总统)认为只有建立一个强大的联邦政府和共和体制才能防止党争内讧,进而才能保护自由和私有财产。
在美国建国之初,最急切的事务并非保障个人自由和财产,而是建立起一个统一的国家。虽然在形式上摆脱了英国
4 Ibid, p.502.
5 Hamilton, Madison and Jay, The Federalist Paper (Clinton Rossiter Edition ), NY: Mentor, 1999, p.46.
6 Ibid.
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殖民统治而独立,但是当时美国并没有形成一个统一的联邦体制和一个强大的中央权力:每一个州都在铸造自己的货币、都在设置贸易壁垒,在州界设置关卡对其他州的货物肆意征税。因此确保一个统一的中央权威成为制定美国宪法的初衷。
最初宪法文本强调的是政府的权力,所以,在1787年宪法文本中并没有关于公民权利和私有财产的明确条款。7 作为美国宪法起草人之一,汉密尔顿极力反对将人权法案写入宪法。为了回应对他这一观点的批评,汉密尔顿在《联邦党人文集》中写道:‚将人权法案列入草拟中的宪法,不仅没有必要,而且将会造成更大的危害。人权法案中包括了许多从来没有授予的权利,正因为如此,将有更多的借口要求授予更多的权利。既然如此,为什么要宣布不得做本来没有权利做的事情呢?‛在汉密尔顿看来,人权等本应是自然权利,无须人为定义。8 太多的人权定义不但会给政府权力带来不必要的麻烦,甚至会出现专权者以人权法案为借口滥用政府权力。美国宪法制定者在主张只有强大的统一政府才能保护个人权利和私有财产的同时,他们更加看重公共美德(public virtue)。联邦党人认为的公共美德是指‚为了追求公共福利而牺牲个人利益的能力‛。9
7 1787年美国宪法第一条第10项 (Article I, Section 10)规定:“不得通过损害契约义务之法律”。这一条是否是以保护私有财产为目的是有一些争议的。
8 Hamilton, Madison and Jay, The Federalist Paper (Clinton Rossiter Edition ), NY: Mentor, 1999, p.481.
9 John Bauer, “The Political Thought of the Framers: Ambiguities and Interpretations”, Perspectives on Political Science (winter, 1991), p.11.
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早期联邦最高法院对于各项诉讼的裁决主要还是为美国司法制度建设本身考虑,也就是如何确立联邦最高法院的绝对权威。当时联邦最高法院在三权分立的体系中处于最弱地位,仅仅就是一个书面裁判而并无实际权威。首席大法官马歇尔(Marshall)利用裁决‚马伯里诉麦迪逊案‛(Marbury v. Madison,1803)之际,把司法审查权给夺过来,从此联邦最高法院在美国权力体系中才开始确立起权威。10 随着权利法案被作为修订案写入宪法,个人权利(财产)与公共利益关系的诉讼案件逐渐成为法院审理案件的重要组成部分。而是倾向于增加公共利益还是保护个人权利也在最高法院大法官们内部争论不休。因此,联邦最高法院首席大法官的态度成为一项重要的决定性因素。
马歇尔作为首席大法官时期(1801-1835),美国司法体系以及判例并不完善,他更注重司法制度建设本身,也就是如何落实普通法(common law)的各项原则。因此,在这一时期,关于个人权利(财产)和公共利益的诉讼案件,联邦最高法院大法官们往往倾向于迫使政府或者议会的权力符合普通法原则。例如‚卡尔德诉布尔案‛(Calder v. Bull,1798), ‚弗莱彻诉派克案‛(Fletcher v. Peck,1810),这些案例确立的是民事案件禁止追溯权(ex post facto),所
10 美国联邦最高法院最终权威被确定是在1957年“小石城事件”之后,即当时美国总统艾森豪威尔执行联邦最高法院判决,派遣美军空降兵前往阿肯色州首府小石城保护黑人小学生上学。
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以这一时期的判决还来不及处理个人权利(财产)和公共利益的关系,因此判决往往是倾向于限制政府或者议会的权力。
马歇尔的继任者首席大法官坦尼(Taney)在任期间(1836-1864),极力将联邦党人主张的公共利益和国家(州)权力放在首位。在坦尼裁决的案例中,最著名的是两起关于收费大桥的案例(Charles River Bridge v. Warren Bridge, 1837; West River Bridge Co. v. Dix, 1848)。这两起诉讼都是因为当地政府出于公共利益考虑,在河流上兴建新大桥或者政府收回原有的私人经营权。因为原有大桥是有政府特许令而修建,如今当地政府要修建新大桥或征用必将影响这些靠收费大桥而营利的公司的利益。大桥公司将当地政府告上法庭,一直上诉到联邦最高法院。出身于联邦党人的坦尼大法官,在经过激烈的法庭辩论之后,裁决当地政府胜诉。从此坦尼确定了私人产权与公共利益的界限:所有政府授予的特许状(即个人产权和收益权)都应该受到各州政府征用权的制约。11
对于这两起大桥公司对政府的诉讼,大法官坦尼代表联邦最高法院的裁决是:‚既然原告经营的收费桥特许状不具独占性,就不能理解该州不能在收费桥附近建新桥,即使这样做在实际上损害了原告的投资预期收益。同时,州政府有
11 Paul Brest, et al, Processes of Constitutional Decisionmaking: Case and Materials (Forth Edition), New York: Aspen Publisher, 2006, p. 147.
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权在做出补偿的条件下征用该桥‛。12 虽然在联邦最高法院内部对坦尼的裁决有很大争议,但是对于坦尼所强调‚发展社区财产利益是为了公共利益‛这一观点是毫无争议的。13
马歇尔法庭(the Marshall Court)和坦尼法庭(the Taney Court) 确立的保护个人财产权利和公共利益关系的案例成为此后法院裁决此类诉讼的最原始判例。而这两个法庭所确立原始判例的核心争论是:如何保护私有财产?政府是否代表公共利益?如何使政府在行使警察权力、维护公共利益的时候保护私有财产?而这些争论也成为此后财产诉讼的焦点问题,并由此引发出如何界定‚公共利益‛,如何防止政府滥用‚公共利益‛为名侵害私有财产,或者防止个人以维护私有财产为名侵害公共利益?公共利益是怎么样定义的?几乎此后所有有关财产问题的诉讼全都是围绕着‚公共利益‛展开的。
正如前文所述,美国宪法第五修



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