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郑永年:“两票制”与香港民主的制度创新

在香港政府接受民主党提出的"区议会方案"之后,立法会也通过了政治改革议案。根据这个议案,在2012年选举时,香港每名选民都可在直选及功能组别中各投一票,即一人"两票制"。

这不仅仅是香港民主化进程的一大进步,更是民主发展的创新。很长时间以来,政府及建制派和泛民争执不下,争执的焦点是民主直选和功能界别。现在随着"两票制"的引入,双方做出有意义的"妥协"。这当然也是中国中央政府的妥协。但"妥协"这个词很难表达 "两票制"所包含的政治上的进步意义。从很大程度上说,与其说"妥协",倒不如说制度创新。

"两票制"对大陆同样有参照意义

如果说是"妥协",这也是一个迟来的"妥协"。香港自1997年回归以来,有关部门在香港问题上过于僵硬,往往对来自香港社会的声音说"不",在解决面临的新问题上缺少新思维,更缺少制度方面的创新。因此,一直以来,香港政治发展的议题大都是泛民主派设定的,无论是香港政府、建制派还是中央政府,都只有救火式的"反应"。香港民主化本来早就应当有大讨论。香港要实现什么样的民主?如何实现?如何协调市民的民主化要求和经济社会发展?如何获取民主化的好处而减少民主化的代价?所有这样那样的问题都是可以进行理性的讨论。如果有这样一场大讨论,香港各界甚至外界对香港民主化的共识会比现在更高。

从长远观点看,"两票制"的民主实践的意义不仅仅对于香港民主发展本身,而是对包括中国大陆在内的社会都具有现实参照意义。

近代民主起源于西方发达社会,然后传播到后发展中国家和社会。但在传播过程中,发展中国家和社会的民主产生了无穷的大问题。人们无需看比较遥远的非洲和拉丁美洲,亚洲社会的民主现实,如泰国、菲律宾、马来西亚和中东的伊朗等等,都面临困境。本来,人们希望通过民主政治的引入,来建立一个比较稳定且公正的政治秩序。但在很多发展中社会,随着民主化的开始和发展,所出现的局面刚好和人们所希望的相反。在一些社会,党争不止,民主和无政府状态几乎是代名词。新的民主政治秩序建立不起来,而原来的社会秩序因为民主政治的动员而遭到极大的破坏。一旦基本的社会政治秩序出现问题,这些社会的经济发展和民生必然成为大问题。

为什么在西方运作良好的民主到了非西方社会就变了样?这并不是因为一些人所说的民主属于西方文明,而是因为西方的民主经历了很长的时间,而具备了深厚的文化和制度支持条件。西方原来是贵族精英民主,后来随着工业化和资本主义的发展,转型到商业资本民主,然后再经过工人阶级运动和各种民权运动,才发展到现在人们所看到的大众民主。从少数人的民主到大众参与民主,经历了数百年的时间。在这个很长的过程中,西方社会经济得到持续的发展,国家制度得以建设,中产阶级得以壮大。尽管有大众参与,但民主毕竟还是政治精英之间的一种游戏。要进行游戏,就首先要有共识,要有共同认可的游戏规则。这种共识和游戏规则的产生和发展,都是非常困难的事情。西方经过数百年才发展出了民主的共识和游戏规则,后发展中社会很难在很短的时间里完成这个过程。

发展中社会缺乏民主所需的共识

即使是在西方,政治力量也经常不能扮演整合社会的力量;在很多场合,刚好相反,扮演分化社会的作用。西方的优势在于一个拥有民主意识的庞大的中产阶级。无论哪一个政党执政,都必须得到中产阶级的支持。与其说政治整合社会,倒不如说是中产阶级整合政治。

而在发展中社会,不但政治精英之间毫无共识,而且社会大多是分化的。社会的分化可以表现在收入差异上(即穷人和富人),可以表现在城乡的分化,可以表现在社会的不同群体对不同宗教、意识形态、文化等等因素的认同。在缺少一个具有民主认同的庞大的中产阶级的情况下,民主一旦引入,冲突不可避免。而政治精英之间的冲突更会加剧社会的分化。这是发展中社会民主政治无序的主要原因。

西方民主强调三权分立,即立法、行政和司法之间的分立。这主要是为了制约政治权力的滥用。西方在有庞大的中产阶级的情况下,社会力量之间的互相制衡问题并不明显。不过,西方各国上议院的制度安排,在很大程度上也反映了社会力量之间互相制衡的需要。

到了发展中社会,往往是中产阶级不够发达,不够强大。即使出现中产阶级,但这个阶级在其他方面可能是高度分化的。在这样的情况下,如果民主政治要有效运作,就需要社会各阶层之间的制衡,才能协调民主政治和经济社会之间的平稳发展。

怎么办?各个社会都必须根据自身的条件,找到社会力量互相制衡的机制。香港的功能界别制度经过改革,可以成为社会力量互相制衡的有效民主制度安排。香港的民主化是为了达成社会公正的目标。经济发展和社会公正之间必须得到协调发展。经济发展不见得一定能够通向社会公正,在社会群体间收入差异过大的情况下,社会公正就会荡然无存。中国大陆本身就是一个例子。社会公正需要社会成员分享经济发展的成果,这里民主化变得重要起来。西方的经验表明,没有民主就很难有社会公正。

但是,另一方面,民主化往往会对经济发展产生负面的影响,在后发展中社会更是如此。没有经济发展也不会有社会公正,经济发展也是社会公正的前提。很简单,没有发展,哪有分配?

能够防止民粹主义的民主制度

那么,如何保证一条能够促进社会公正的经济发展道路呢?这就需要各阶层的妥协。而"两票制"就可以在这个过程中扮演一个重要的角色。如果说香港的直选保障人民的民主权利,那么功能界别则是考量到社会阶层之间相互制衡的需要。从理性选择的角度看,"两票制"能够促使选民在投票时作更加理性的思考。在很多社会,民主政治很容易受政治人物的操纵而演变成民粹政治。在缺失庞大的中产阶级的情况下,一旦哪位政客蛊惑民心,号召大家起来进行财富大分配(或者其它民粹议程),必然会得到社会底层的拥护。这样产生的政府所制订的政策必然是亲分配、轻生产。要保证生产和分配、效率和公正之间做到平衡,就必须有能够防止民粹主义的民主制度安排。

一些人把功能界别视为是香港的一项特殊政治安排,是商人治港的表现,因此是过渡性的。但香港的问题不是取消功能界别,而是要改善和改革功能界别制度。目前香港的功能界别制度并没有民主化,但功能界别并不是不能民主化的。"两票制"的引入,对功能界别制度的民主化是个重大的推进。功能界别的存在,不应当是像一些学者和政治人物所说的是民主的倒退,而可以成为民主的改善和改进。从改善民主的角度看,功能组别不应当是临时的安排或者转型期间的安排,而是要把此安排进一步制度化,成为未来民主政治的内在一部分。

香港的实践对中国大陆本身也具有参照意义。和香港一样,中国的民主化随着社会经济的发展也不可避免。但人们对要实现怎样的民主,以及其如何协调民主发展和经济社会发展等问题并不很清楚。香港如果成功了,中国大陆就可以借鉴。例如全国人大可以向直选方向发展,而全国政协则可以向功能组别的制度安排发展。(像中国那样分化的社会,更需要社会群体之间的互相制衡。)

对后发展中社会来说,如果人们要享受民主制度的好处,但又要避免民主的负面效果,就需要大量的制度创新。作为发展中的民主,香港已经走出了很重要的一步。这一步可能会使得一些西方民主教科书信奉者感到愤怒,但实践和时间会证明,这有利于大多数社会成员。

作者是新加坡国立大学东亚研究所所长

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