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强世功: “碳政治”新型国际政治与中国的战略抉择

中国经济2009.9
20世纪60年代青年政治运动,不仅为这一代人未来的政治成长提供了理念,而且为他们提供了政治的组织网络。后来欧洲政治运动中的女权主义、同性恋运动、反核运动、反全球化运动、环境政治等骨干分子及其组织网络就是在60年代的政治运动中形成的。真正对全球政治产生深刻影响的是源于欧洲左翼绿党所推动的“环境政治”。

“碳政治”:20世纪60年代全球青年运动的遗产

20世纪60年代是全球红色革命的年代。先是中国的“文化大革命”,紧接着是波及欧洲的“五月风暴”和美国的民权运动。如果以法国大革命、俄国革命 和中国革命为标准,这场激进的青年运动并没有对现代政治体系产生根本性影响,以至于法国思想家雷蒙.阿隆将“五月风暴”看作是一场充满革命梦幻的集体心理 剧,甚至称之为“大规模的起哄”。在许多人看来,这场青年政治运动中激进的空想主义在世界范围内葬送了左翼政治的前途,以至于20世纪80年代进入了众所 周知的“全球右翼政治”时代。里根-撒切尔轴心的保守主义革命与邓小平的改革开放政策遥相呼应,主导了整个世界格局。

其实,20世纪60年代青年政治运动,不仅为这一代人未来的政治成长提供了理念,而且为他们提供了政治的组织网络。后来欧洲政治运动中的女权主义、 同性恋运动、反核运动、反全球化运动、环境政治等骨干分子及其组织网络就是在60年代的政治运动中形成的。真正对全球政治产生深刻影响的是源于欧洲左翼绿 党所推动的“环境政治”。

欧洲环境政治在理念上继承并发展了欧洲历史上的“世界主义”。如果说欧洲一体化进程首先发端于右翼所强调的经济一体化,那么恰恰是左翼的环境政治所 带来的“协商政治”和“世界主义”理念以及在此基础上塑造的具有后现代生活风格的“欧洲人”,为欧盟的发展和政治凝聚提供了强有力的意识形态和政治认同 感。

早在二战前,科耶夫在描述“拉丁帝国”时,就强调拉丁民族精神中包含了“一种深刻的美感”和“非常别致的均衡感”。随着欧洲一体化,科耶夫设想的拉 丁帝国理念已发展为欧盟帝国,其拉丁精神也变成了欧洲精神,拉丁民族的生活风格也成为欧洲人的生活风格。正是这种生活风格使得欧洲人以优雅艺术家的姿态, 区别于在他们眼里缺乏历史和文化的粗俗的美国人,以至于美国战略家卡根敏锐地意识到“美国人来自火星,欧洲人来自金星”。卡根对欧洲人的描写不仅反映在欧 洲人协商谈判推进欧盟上,而且反映在欧洲人积极通过国际谈判来推动全球环境政治上。尤其坚持环保理念的绿党和各种环境保护组织在欧洲各国的兴起不仅强化了 “布鲁塞尔政治”,而且使得环保成为欧盟在全球政治中一张王牌。

正是在欧盟的推动下,1992年联合国通过《联合国气候变化框架公约》(下称《公约》),并于1997年进一步变成可操作的法律文件《京都议定 书》。在这些法律文件中,环境问题转化为气候问题并进而在技术上转化为“二氧化碳”的排放,从而在法律上产生各国围绕“碳排放权”展开的全球政治博弈,由 此形成全新的“碳政治”。

欧盟目前已经取得全球“碳政治”的领导权,甚至在美国退出《京都议定书》之后,欧盟于2008年12月12日单方面宣布到2020年减少温室气体排放20%;同时宣布如果今年年底的哥本哈根会议上能够达成全球气候协议,欧盟会将减少排放的额度提高到30%。

20世纪60年代的左翼政治在欧洲已演变为今天的环境政治。在美国除了继续民权运动的种族话题,把黑人奥巴马送上美国总统宝座并进一步把拉丁裔的索 托马约尔送上联邦最高法院大法官的宝座,环保领域中的重大进展差不多都与左翼的民主党有关。代表美国签署《京都议定书》的恰恰是来自“垮掉的一代”的克林 顿,而此前民主党的卡特总统为推动环保甚至将太阳能设施安装到白宫屋顶。不过,正如里根总统拆除了卡特安装在白宫屋顶的太阳能设施一样,布什总统也宣布退 出《京都议定书》。

奥巴马主政之后,支持美国右翼的军工联合体的政治影响力明显被削弱,美国在环保上的立场发生根本性改变。奥巴马政府积极推动新能源政策,美国参议员 外事委员会主席克里在今年6月的国会演说中,甚至把气候问题与反恐问题一并提升到国家安全的战略高度。就在经济学家们普遍预测美国会把“碳金融”看作是拉 动其走出经济危机的重要杠杆之际,就在中美谈判的重点也从应对全球金融危机的货币问题转为应对全球气候问题节能减排问题时,美国国会于今年6月22日通过 《清洁能源与安全法案》,授权美国政府对包括中国在内的不实施碳减排限额国家的进口产品征收“碳关税”。这固然是美国一贯的将其国内法凌驾于国际法之上的 霸权举动,但也表明美国已积极介入到全球“碳政治”中。

不同于欧洲与美国,中国“文化大革命”锻造了“老三届”这样一个特殊的代际群体。这个群体在上世纪80年代以来发生剧烈分化,其主体力量经历理想幻 灭之后从激进左翼变为激进右翼,从而加入到全球右翼保守主义政治运动中。在这种背景下,中国的左翼政治陷入低谷并与保守主义和民族主义结盟,成为“全盘西 化”和“国际接轨”运动的批判者和制约者。其中,环境政治也成为左翼政治的一个重要主题。新左派代表人汪晖较早意识到环境问题作为批判经济发展主义的有力 武器,将成为未来中国的“大政治”。他在主持《读书》期间不仅专门组织关于环境问题的讨论,而且亲自参与到保护金沙江等环保运动中。

不过,与欧洲和美国相类似,中国左翼政治更大的力量来自体制内的政治决策。目前,环境政治在中国的重要性不仅体现在经济发展政策(比如“十一五规 划”明确提出到2010年中国的能源使用效率将在2005年基础上提高20%)、社会治理策略(比如“谁污染,谁治理,谁出资”)和政府管理体制(比如政 府绩效考核中环保“一票否决制”和“绿色GDP”等)上,更重要的是上升到“科学发展观”和“和谐社会”这样一些政治理念的高度。

环境政治虽然是20世纪60年代全球左翼政治的遗产,但是面对“碳政治”的国际博弈,欧洲、美国和中国的立场必然会超越左、右之争,成为不同国家利 益之间的较量。虽然左派和右派在全球政治中的立场有所区分,但在今天的世界上,全球政治的主导话题不是左、右之争,而是文明冲突背景之下民族国家之争。国 家利益不仅超越了左与右,而且能够有效地将左与右统合凝聚起来。

面对最近将展开的中美会谈,以及今年年底的哥本哈根会议。中国应当采取怎样的应对之道,显然不能陷入左翼与右翼的思考,而首先必须对“碳政治”形成机制和利益机制本身有一个清晰的认识,在此基础上思考中国的整体应对战略。

2008年12月11日,欧盟领导人就气候政策展开讨论

“碳政治”的科学建构:“世界主义”与新能源技术

环境问题虽然是“全人类关注的问题”,但并不一定是“全人类的问题”,相反环境问题很大程度上具有局部性。比如我们所熟知的河流污染、土地污染、沙 尘暴等等都是局部性问题。太湖污染并没有直接影响到北京人,而中国前几年的沙尘暴虽说对日本有所影响,这也主要是媒体的渲染。在这个意义上,环境政治具有 很明显的地方性特征,难以成为全球政治。

可是,当欧洲人将环境政治作为其“世界主义”理念的一部分时,必须将其建构成欧洲人共同关心,甚至全人类共同关心的问题。20世纪80年代初期的反 核运动虽然引起欧洲人的共同关注,但无法引起全球的关注。在这种背景下,欧洲左翼政治所追求的“世界主义”必须在环境政治中找到一个属于“世界主义”的恰 当话题。由此,全球环境政治就不可能选择河流污染、土壤污染等问题,而恰恰是气候本身的流动性和不可分割性,使得“气候问题”被挑选为全球环境政治的话 题。

假如要问全球气候为什么变暖?你可能想到太阳运动、宇宙的星际结构变化等。确实,地球的起源、冰河世纪的结束、恐龙的灭亡等问题,对于今天的科学技 术而言,依然属于难解的谜团。由此,在一些科学家看来,目前关于全球气候变暖的科学解释很大程度建立在假设基础上。我们在这些问题上主要依赖对科学的信 仰,就像原始人对闪电来自雷公电母的信仰一样。恰如古代无法排除巫术政治或神权政治一样,今天人类也无法根除基于对科学的信仰而产生的政治。目前影响全球 的“碳政治”实际上是欧洲人利用人们对科学的信仰甚至迷信,精心建构的一套科学和政治话语。

欧洲人推动的环保政治之所以能够从欧洲地方政治变为世界政治,首先就在于建构出全球气候变暖与全人类毁灭之间的科学联系,然后再建构出人类活动与气候变暖之间的科学关系。而人类活动与全人类毁灭之间的中介环节就是二氧化碳排放导致气候变暖的“温室气体效应”的科学理论。

这样一套科学话语的建构必然导致全球“碳政治”的兴起,即必须控制人类经济社会活动中会导致全人类毁灭的“碳排放”。正是在科学话语与政治权力的互 动中,环保问题被转化为全球气候问题,而气候问题被进一步转化为“碳排放”问题。由此,“碳排放”成为欧洲环境政治中展现“世界主义”理念的唯一要素。

如果说“碳排放”正在毁灭整个地球,毁灭全人类,“碳排放国”自然成了毁灭人类的撒旦,而欧洲人也就变成我们这个科学理性时代的“新耶稣”,正在承 担起拯救全人类的历史使命。正是通过“碳政治”的科学话语建构,欧洲人建立起相对于美国人以及其他民族的优越感和使命感。今天,“碳政治”差不多已经成了 欧洲人的“公民宗教”,成为欧盟增强其内部凝聚力的价值准则和政治认同基础。

在“碳政治”背后的“世界主义”理念的道德优越感中,我们可以体会到深深地潜藏在欧洲文明骨子里的种族主义情绪。今天,我们不理解欧洲人这种潜在的 种族主义的优越感,就无法真正理解“碳政治”以及由此带来的中、欧在经济贸易中的绿色壁垒,也同样无法理解欧洲人在人权问题和西藏问题上的态度和立场。

在上述科学话语与环境政治相互建构的背景上,我们才能理解全球“碳政治”的起源和发展。尽管早在19世纪末,瑞典科学家斯万特·阿尔赫尼斯 (Svante Arrhenius)就提出温室效应概念,但直到20世纪70年代,各国科学家仍很少对气候变化问题进行系统研究。1972年召开的斯德哥尔摩人类环境会 议,虽然提出气候变化问题,但并没有引起科学家的关注。然而,恰恰是欧洲环境政治在20世纪80年代逐步兴起,全球气候成为政治辩论的话题,才推动了科学 家对这个问题的关注和研究。

1988年,在欧洲人推动下,世界气象组织和联合国环境规划署共同建立政府间气候变化专门委员会(IPCC)。在同年召开的多伦多会议上,有关气候 变化问题科学辩论演变为国际政治辩论的一部分。紧接其后的1990年,欧共体代表在“第二次世界气候大会部长级会议”中首次提出保护大气层和控制二氧化碳 排放的主张,并提出立即开始“气候变化公约”谈判的主张,从而拉开《气候变化框架公约》谈判的序幕。在这个过程中,IPCC发挥了主导性的作用。

1990年,IPCC第一次发布的《气候变化评估报告》确认了对有关气候变化问题的科学基础,直接推动1992年6月在联合国环境与发展大会上,各 国政府签署《联合国气候变化框架公约》。1995年,IPCC第二次发布的《气候变化评估报告》直接推动《京都议定书》的签订。2001年7月,IPCC 第三次发布的《气候变化评估报告》直接推动马拉喀什会议的成功。2007年12月,IPCC第四次发布《气候变化评估报告》之后,欧盟、澳大利亚、瑞士等 发达国家强调各国应基于IPCC第四次评估报告的结论来安排2012年之后全球减排的国际谈判。

需要注意的是,IPCC并不是一个科学研究机构,而是一个有科学家参与的政治机构,其目标不是探索地球变暖的科学知识,而是对相关科学知识进行综合 并作出政治评估,即评价气候变化对社会经济的影响,同时制定应对气候变化的政策措施。该组织所发布的评估报告是以科学话语的面目出现的,其政治功能就类似 形形色色的国际经济组织和评级机构在全球经济发展中发挥的影响。

可见,在科学研究与法律安排之间,“碳政治”的作用就是按照既定的政治目的和意图对科学研究的结论加以选择、组合和评估,由此产生一整套发挥着政治 功能的科学话语,或者以科学面目出现的政治报告。由此,与其说IPCC的报告影响着国际公约中的法律安排,不如说为了实现国际公约的预定的安排,IPCC 必须发布与此相适应的科学评估报告。因此,“碳政治”确实不同于传统的实力政治,而是一个围绕科学话语和法律规则而展开的新型政治游戏,卡恩对欧洲人的这 种诉诸协商和规则的“女人气”游戏充满了嘲讽,他欣赏的是美国人诉诸实力的具有“男人气”的政治游戏。然而,就“碳政治”而言,欧洲人利用女性的耐心和难 缠,竟然把这个游戏玩成了。

“碳政治”不同于传统的国际政治,尽管实力政治很重要,比如美国就可以毫无顾忌地宣布退出《京都议定书》,但这种实力必须通过科学话语和法律规则来 玩,否则就要承担道德风险,而道德风险最终会转化为经济风险和政治风险。布什政府的实力政治在中东问题上的失败就与抛开欧洲单干从而承担“新帝国主义”的 巨大道德风险有关,而在环保问题上也面临着类似的道德风险。由此,奥巴马政府无论在中东问题,还是在环境问题上,都不得不向欧洲人的道德标准靠拢。

因此,在“碳政治”的问题上,不同于传统的“南北问题”,世界不是划分为两大阵营,而是形成三大阵营。第一阵营就是欧盟;第二阵营是以美国为首,包 括日本、加拿大、澳大利亚、新西兰、俄罗斯等被称为“伞形”国家集团;第三阵营乃发展中国家,通常为77国集团加中国。此外还有小岛国联盟、石油输出国组 织等。但这些阵营从来都是不稳定的,比如英国撒切尔夫人的保守主义时代曾经把环保组织看作是英国的敌人,但后来英国积极投入到环境政治中,目前已经和德国 一样,成为“碳政治”的领导者。而目前美国也改变了其立场,试图成为“碳政治”的领导者。

在这些“碳政治”的博弈中,起作用的不仅仅是“世界主义”的理念,更重要的是国家的实际利益,比如小岛国就担心被淹没的亡国危险,而石油输出国组织 就担心新能源的开发利用直接影响全球石油价格。而欧盟国家之所以极力推动“碳政治”不仅仅是由于政治理念,也与其现实的利益有关。

德国、法国、英国、丹麦等欧洲国家在新能源技术方面处于世界领先地位,比较之下,美国在传统的军工、航天和信息技术领域处于领先地位。然而,美国掌 握的先进技术在全球贸易中依靠WTO中关于知识产权的TRIPS协议获得巨额财富,而欧洲新能源技术在全球贸易中的获益则相形见绌。其原因就在于中国、美 国、印度、巴西等能源消耗大国依然在使用石油、天然气、煤炭等“碳排放”比较高的能源。欧盟积极推动全球“碳政治”也是为了通过设定全球法律规则来彻底扭 转其在新技术领域的不利态势,并且试图通过全球“碳交易”奠定欧元的国际货币地位。如果各国要实现实质性的“减排”,无疑要向欧盟国家购买新能源技术的知 识产权。

在这个意义上,“碳政治”在欧洲的兴起绝非单纯的左翼政治,而恰恰是左翼与右翼的政治共谋。如果说左翼政治试图实现“环保主义”和“世界主义”之类 的政治理念,那么右翼政治则为了由此获得巨大的经济利益。不同于美国在全球推进西方人权和民主理念,导致军工和石油能源集团获得巨大的经济利益,欧盟推动 全球“碳政治”,获益的将是新能源集团。

“碳政治”的法律建构:“碳排放权”与“碳金融”
 
在今天的世界上,一种政治理念,一种科学技术,如果要变成为稳定的、可持续的政治或经济收益,就必须用法律的规则固定下来。20世纪以来,国际 法领域发生的重大变化就在于国际法所依赖的执行机制发生了变化。全球化导致的国家之间的复杂多样的合作关系,使得国际法的约束力大大增强。主权至上虽然没 有受到挑战,但它越来越受到国际法规则的约束。而这种约束就建立在协商谈判所建立的共识基础之上。

2000年8月31日,美国宇航局拍摄的美国阿拉斯加马斯皮纳冰川太空照片

1992年各国政府签署的《联合国气候变化框架公约》的首要目标在于通过协商谈判将一个科学理念转化为政治共识,即人类活动引起大气中温室气体浓度 上升导致了全球气候的异常变化。在此基础上,公约形成了另外两个基本共识:其一,历史上和目前全球温室气体的最大部分源于发达国家,但发展中国家所占的份 额将会逐渐增加;其二,解决该问题的原则是公平原则和发达国家与发展中国家“共同但有区别的责任”原则。在这些共识基础上,公约要求发达国家应当率先减 排,而对发展中国家没有做出明确规定。

这种宣言性的国际公约并没有确立任何明确的权利与义务的法律关系,从而给人们看作是“软法”,但是各国一旦纳入到这种“软法”设定的协商机制,“软 法”就很容易变成“硬法”。《京都议定书》就把《公约》的理念转化为具体的法律关系:其一,明确列举了各发达国家(即“附件一缔约方国家”)在第一期承诺 的具体减排量和时间表;其二,明确了温室气体的种类为包括二氧化碳在内的六种气体,而其他五种气体最后也以二氧化碳为标准来计算。这就是“碳排放”和“碳 政治”这些概念的来源。

这两条法律实际上明确界定了“碳排放权”,即每个国家向大气中排放二氧化碳等温室气体的权利。《京都议定书》实际上明确了两种国家:一种就是享有完全“碳排放权”的发展中国家;另一种就是在国际条约规定限度内享有“碳排放权”的发达国家,或称之为“碳排放权”受限的国家。

不过,《京都议定书》最具有创造性的法律贡献就在引入了市场经济的机制,使得在碳排放问题上的实质减排变成了一场围绕“碳排放权”展开的全球贸易。其中规定了三种交易机制:

其一,