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赵晓力:宪法50年

经略网刊034期(2013年12月)
但要习惯于服从的臣民变成能够为自己立法的公民,并不能依赖自然的过程。如果被压迫和奴役的人们并不是生活在自然状态中,那么他的自由(freedom)只能通过解放(liberation)得来。
赵晓力 宪法

一、我国宪法中人民共和的三种含义

人民共和的含义并不深奥。我国现行《宪法》序言写道:1949年建立中华人民共和国后,"中国人民掌握了国家的权力,成为国家的主人。"人民掌握国家的权力就是人民主权,人民共和就是建立在人民主权基础上的共和国。

共和是帝制的反面。但废除帝制并不意味着就建立了人民共和。《宪法》序言写道:"一九一一年孙中山先生领导的辛亥革命,废除了封建帝制,创立了中华民国。但是,中国人民反对帝国主义和封建主义的历史任务还没有完成。"换句话说,中国民国的共和还不是人民主权基础上的共和,因为人民仍然受着外来的帝国主义和内部残余的封建主义的统治。

建立民国首先使民族共和成为可能。满清王朝是一个以少数民族统治多数民族的政权,推翻满清皇帝的主权,同时也推翻了满清民族的主权。但共和不是改朝换代,轮流坐庄,不允许以一种民族统治代替另一种民族统治。孙中山1912年1月1日发布中华民国临时大总统时就职宣言说:"国家之本,在于人民,合汉、满、蒙、回、藏诸地为一国,即合汉、满、蒙、回、藏诸族为一人,是曰民族之统一。"从辛亥革命前"驱除鞑虏、恢复中华"的口号向汉满蒙回藏"五族共和"的口号的转变,表明排满的汉民族主义已经变为包括满人在内的大中华民族主义;中华民族主义革命的对象,也变为外来帝国主义;满人不再统治其他民族,成为和其他民族平等的成员,从而才可能加入到人民自己对自己的统治,也就是自治中去。人民共和是建立在人民主权基础上的共和国,人民共和是人民对自己的统治。

和其他国家的人民一样,中国人民的主权也是通过不断革命和斗争才得来的。按照现行《宪法》序言的表述,这包括针对帝国主义的民族革命,也包括针对封建主义和官僚资本主义的阶级斗争。民族革命建立和巩固了中华各民族的共和,阶级斗争则建立和巩固了中国各被压迫阶级的共和。1949年6月30日,毛泽东在《论人民民主专政》一文中写道:"人民是什么?在中国,在现阶段,是工人阶级,农民阶级,城市小资产阶级和民族资产阶级。""人民民主专政的基础是工人阶级、农民阶级和城市小资产阶级的联盟,而主要是工人和农民的联盟,因为这两个阶级占了中国人口的百分之八十到九十。"在毛泽东看来,只有通过阶级斗争和被压迫阶级的共和,人民共和才可能成为多数人民的共和,而不是少数贵族的共和。1954年《宪法》将这一点确定为中国的国体:"中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家。"

除民族共和和阶级共和之外,人民共和还有第三种含义,那就是每个公民以个体为单位而结成的公民共和。正如卢梭《社会契约论》中所说的那样,所谓社会契约就是"我们每个人都把自己的人身和权力奉献出来,置于公意的最高指导之下,在这一集体中,我们把每个成员都接受为不可分割的整体的一部分。"这一通过社会契约形成的公共人格,"古代称为城邦,现在称为共和国或政治体,当它是被动的时候,它的成员称它为国家,当它是主动的时候,称它为主权者","结合到它里面的人们,作为集体称为人民,作为个体,在分享主权权力的时候称为公民,在遵守国家法律的时候称为国民。"(《社会契约论》,卷一,第六章)

显然,集体的民族和阶级是革命和斗争的主体,而只有作为个体的公民和国民才是立宪和守法的主体。因为只有个体才是法律权利和义务的承担者。一如《联邦党人文集》第15篇所说:"政府意味着有权制定法律。对法律观念来说,主要是必须附有制裁手段;换言之,不守法要处以刑罚或惩罚。......无论是什么样的处罚,只能用两种方法来施加:由法院和司法人员施加,或者由军事力量来施加;行政上的强制,或者武装的强制。第一种方法显然只应用于个人;后一种方法必然要用于政治体、团体或各州。......在一个结合体内,当普遍权力只能用于组成对付这一结合体的各团体时,每次违反法律必然造成战争状态;武力执行必然会成为强迫服从的唯一工具。"

要永远在以一国之内消除战争状态,就必须把人民主权建立在每个个体公民身上,因为针对集体的违法,只能用武装去强制;美国1787年《宪法》序言最终把"我们各州......制定宪法"改成"我们人民......制定宪法",从而把建立在各州主权上的《邦联条例》,改变为一部建立在全国人民主权上的宪法。人民共和是人民通过宪法和法律的自我统治,人民主权可以通过民族革命和阶级斗争的集体行动来建立,但要永远在一国之内建立宪政和法治,用法律的强制代替武装的强制,却只能通过以个体公民为本的公民共和来进行。

但要习惯于服从的臣民变成能够为自己立法的公民,并不能依赖自然的过程。如果被压迫和奴役的人们并不是生活在自然状态中,那么他的自由(freedom)只能通过解放(liberation)得来。在军事和政治解放之后,新中国仍然必须通过一系列的经济和社会革命,把人民从他们所处的受支配的经济、社会和家庭关系中解放出来。1950年《土地改革法》和《婚姻法》的颁布,以及与此相伴随的土地改革运动和贯彻新婚姻法运动,就是要把占人口绝大多数的农民和占人口一半的妇女,变成在经济和社会地位上平等的个体;只有这样,大多数人民才可能成为分享主权权力的平等的、主动的公民,而人民主权也可能无须任何中间环节,牢牢地建立在所有公民和每个公民的身上,而这是民主宪政建立的前提。

 

二、人民共和与人民代表大会制的建立

人民共和的实质是人民主权,要在一个几亿人的大国落实人民共和,不可能采取直接民主,而只能采取代议制民主的政府形式。这就是现行宪法第二条所规定的我国的"政体"--人民代表大会制:"中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。"

按照《联邦党人文集》第39篇的定义,共和政府的必要条件是,它的权力"来自社会上的大多数人,而不是很小一部分人,或者社会上某个幸运阶级",共和政府的充分条件是,"它的管理人员,是直接、间接地由人民任命。" 可见,共和政府的概念要求政府应该由选举这一方式授权产生,共和政府并不排斥间接选举,但选举应该是普遍和平等的。

1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》作为临时宪法,规定了各级人民代表大会的建立步骤。按照这个步骤,刚解放的地方,先实行军事管制。农村地区发动农民清匪反霸,进行土改,组织农会,在农会的基础上召开乡人民代表会议。在城市地区,则通过召集各界人民座谈会,过渡到召开各界人民代表会议。各界人民代表会议由特邀、推举或者选举的代表组成。随着形势发展,选举产生的代表越来越多,到1952年9月,由直接选举和间接选举产生的代表,一般已达到总数的80%以上。(许崇德,《中华人民共和国宪法史》,页117-119。以下简称《宪法史》)

在中央层面,从1949到1954年,在普选的全国人民代表大会召开之前,由人民政协全体会议代行其职权。人民政协全体会议由来自14个党派、全国9个区域、16个团体以及人民解放军和特邀的代表共662人组成。1949年9月30日,人民政协全体会议选举产生中央人民政府委员会,行使包括立法、行政、司法、军事、外交在内的国家权力。1953年1月20日,中央人民政府委员会第20次会议通过《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》,决定召开用普选方法产生的乡、县、省(市)各级人民代表大会,并在此基础上召开全国人民代表大会,并制定宪法。

在代议制下,立法权属于立法机关,但立宪权属于人民。这体现在我国宪法文本中的表述,是宪法由某届人大某次会议"通过",而不是"制定",比如1954年宪法就是"1954年9月20日第一届全国人民代表大会第一次会议通过"。通过宪法的人民代表大会必须建立在公民共和的基础上,这就要求它不能像人民政协和各界人民代表会议那样,由推选和特邀的方式产生,而必须由普选产生。这意味着在通过宪法之前首先制定《选举法》。因此,中央人民政府委员会第20次会议在决定成立宪法起草委员会的同时,也成立选举法起草委员会。1953年2月11日,《选举法》先于宪法,由中央人民政府委员会第二十二次会议通过。

1953年《选举法》中公民共和的观念,首先体现在这些规定中:"中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会由各民族人民用普选方法产生之。""凡年满十八周岁之中华人民共和国公民,不分民族和种族、性别、职业、社会出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限,均有选举权和被选举权。妇女有与男子同等的选举权和被选举权。"

1953年《选举法》也受到民族共观念的影响,这体现在对少数民族代表名额的照顾上。据邓小平对《选举法》草案的说明,当时"全国各少数民族人口数,约占全国人口总数的十四分之一。草案规定全国人民代表大会的少数民族代表名额为一百五十人,并规定除了这个固定数目之外,如仍有少数民族选民当选为全国人民代表大会代表者,不计入一百五十人名额之内。所以全国人民代表大会的少数民族代表人数,预计实际上会接近代表总数的七分之一。"而"根据草案第三章计算,全国人民代表大会名额,约为一千二百人左右"(实际选出1226人,其中少数民族代表178名,占14.5%)。在地方各级人民代表选举中,《选举法》规定凡聚居境内的同一少数民族的总人口数不及境内总人口数百分之十者(这可以看作少数民族的数量标准),和一切散居的少数民族成份,其每一代表所代表的人口数,应少于当地人民代表大会每一代表所代表的人口数,但不少于二分之一。邓小平解释说:"比如一个十万人口的县,规定一千人选一个代表,而某一聚居的少数民族的人口在一万以下,则它可以少于一千人选代表一人,但最少不得少于五百人选代表一人。"这样一来,就个体而言,各少数民族的代表权高于多数民族,但就整体而言,这样的照顾可以使各少数民族在人民代表大会中都有自己的代表。也就是,就公民个体来看是不平等的,但从民族整体来看,则保证了大小民族之间的平等,维护了民族共和。

阶级共和观念对1953年《选举法》的影响,体现在城市和乡村应选代表的不同的人口比例上。《选举法》规定"各省应选全国人民代表大会代表的名额;按人口每八十万人选代表一人",但"中央直辖市和人口在五十万以上的省辖工业市应选全国人民代表大会代表的名额,按人口每十万人选代表一人。"这样一来,在全国人大中,农村每一代表所代表的人口数,是城市每一代表所代表的人口数的八倍。确定省、县人大代表名额时,农村每一代表所代表的人口数,也多于城市每一代表所代表的人口数。邓小平在《选举法》草案的说明中解释道:"城市是政治、经济、文化的中心,是工人阶级所在,是工业所在,这种城市和乡村应选代表的不同人口比例的规定,正是反映着工人阶级对于国家的领导作用,同时标志着我们国家工业化的发展方向。"

然而,把以工人阶级为领导、以工农联盟为基础的工农联盟,转化为城市人民和农村人民的不同代表权,在农民占多数的中国,却造成了人民代表大会多数代表不能代表多数人民的后果,而这从根本上违反了人民共和和阶级共和应该是多数人民共和的本意。按照现行《选举法》的规定,农村每一代表所代表的人口数是城市每一代表所代表的人口数的四倍("四分之一"条款),这样一来,占全国人口三分之二的农民,在人大中的代表权却只有六分之一(2/3*1/4=1/6);中国有八亿农民,但在九届全国人大中,农民代表只占8%。(参拙作"废除四分之一条款,巩固人民共和国",《中国法律人》2004年9月)。照顾少数民族代表权分配的条款没有出现这样的后果,是因为各少数民族代表在人民代表大会中仍然是少数,并没有反过来成为多数。

美国立国的关键是解决各州人民主权向全国人民主权的过渡,所以立宪过程中,大州和小州的争议和妥协贯彻始终。中国从帝制向共和的转变过程中并没有出现大规模的国家分裂,此后"联省自治"也是昙花一现,中华人民共和国建立的时候,继承的是一个统一的而不是分裂的中国,所以立宪过程中并没有出现美国那样的需用联邦制解决的问题,因此也没有理由采用联邦制。在这一点上,中国也没有盲目学习苏联各民族共和国"加盟共和"的模式(苏联宪法还承认各加盟体有退出权,这为日后苏联的解体埋下了伏笔),而采用民族区域自治和照顾少数民族代表权方式解决民族共和问题。但1953年《选举法》也注意到对当时的小省的照顾,规定"人口特少的省,代表名额不得少于三人"。邓小平在选举法草案说明中提到:"事实上小省多在东北、西北和西南,东北的小省多有工业城市的代表名额调剂,西北和西南的小省多有少数民族的代表名额调剂,所以这些小省的代表名额一般都不算少。例如新疆、甘肃的名额相当于陕西,人口只有九十余万的宁夏也可选出五个代表。这样,应该认为是合理的。"

1953年下半年,全国范围内根据《选举法》举行了普选,六亿人口中登记为选民共三亿两千三百八十万人,占进行选举地区18岁以上人口总数的97.18%,实际投票的选民占选民总数的85.88%。1954年六七月间,各间接选举产生的县、市、省人大召开,并分别选出参加上一级人大的代表,七八月间,全国25个省、14个直辖市、内蒙古自治区、西藏地方和昌都地区共选举产生出席全国人大的代表1136人,加上军队选出的代表60人,华侨代表30人,一届人大1226名代表于1954年9月举行了第一次会议,并在9月20日投票通过了宪法,史称1954年《宪法》。(《宪法史》,页247-248)

 

三、元首制度与人民共和的保障

相比较不到一月时间起草完成《选举法》,1954年宪法的起草和审议讨论,经历了更长的时间。从1954年1月9日开始,经过毛泽东领导的宪法起草小组在杭州的起草工作,和中共中央政治局在北京的讨论,到3月15日形成中共中央的宪法草案初稿;3月23日,中央中央向宪法起草委员会提出中共宪法草案;从3月23日到6月11日,宪法起草委员会举行了七次全体会议对草案进行审议,毛泽东参加了第一次和第七次会议;与此同时,人民政协全国委员会及各大行政区、各省市的领导机关、各民主党派、各人民团体的地方组织和武装部队的领导机关,组织各方面人士8000余人参加了对中共宪法草案的讨论,共提出修改意见共5900余条。宪法起草委员会在审议和讨论的基础形成了正式的宪法草案;6月14日,中央人民政府委员会通过了"中华人民共和国宪法草案",并公布交全民讨论。据统计,全国参加讨论的有一亿五千万人,全国各省、市、县和一部分乡镇还召开人民代表大会会议,讨论宪法草案。从6月15日到9月10日,全民讨论对宪法草案共提出的修改和补充意见,整理后共计52万多条,由宪法起草委员会刊印成《全民讨论意见汇编》共16册。经过宪法起草委员会和中央人民政府委员会最后修改之后,9月15日,宪法草案提交第一届全国人大第一次会议。(《宪法史》,页173-242)应该强调的是,全民讨论正是人民行使立宪权的具体体现,也是宪法合法性重要来源,1954年和1982年宪法制定过程中都进行了大规模的全民讨论,而1975年宪法是秘密通过的,1978年宪法只是有限征求了党内外的意见。

在中央政府形式上,1954年宪法对1949年《共同纲领》和《中央人民政府组织法》最大的改变,是取消了中央人民政府委员会总揽立法、行政、司法、国防、外交权力,而建立了国家主席、国务院和最高法院、最高检察院都由全国人民代表大会产生,立法权、行政权、司法权、国防权、外交权有限分立的体制。其中最独具匠心的是中华人民共和国主席的设计。

1954宪法确立的是实质性国家元首制度,除了程序性、礼仪性的工作外,主席还拥有两项重大权限,一是"统率全国武装力量,担任国防委员会主席。"(42条),二是"在必要的时候召开最高国务会议,并担任最高国务会议主席。"(43条),最高国务会议有副主席、人大常委员长、总理参加,即通过最高国务会议对国家进行领导。

对于这种体制,在宪法起草和审议过程中,毛泽东做过多次说明,总结起来有这么几项:

一,主席由全国人民代表大会产生并服从于全国人民大会。在宪法起草委员会第一次会议上,毛泽东插话说:"我们的主席、总理,都是由全国人民代表大会产生出来的,一定要服从全国人民代表大会,不能跳出'如来佛'的手掌。""议会议好的东西,归主席发布;但他不能发布议会没有议过的东西;他也不能行,行是国务院的事。""资本主义国家的总统可以解散国会,我们的主席不能解散全国人民代表大会,相反地,全国人民代表大会倒可以罢免主席。"

二,主席统率全国武装力量。毛泽东说:"主席也不是政府,国务院不向他报告工作,打屁股打国务院总理,不打主席。关于主席的职权,草案第四十条第五款规定,担任国防委员会主席,而国务院有国防部,我们还是叠床架屋,这是从国务院分了一点工作。"(《宪法史》页190-191)在宪法起草委员会第七次会议讨论主席统率武装力量条款的时候,钱端升领导的法律小组从语文上考虑,把原稿中"统率武装力量"改为"统率武装部队",理由是"部队可以统率,力量不好统率"。对此,毛泽东指出:"武装力量分两部分,一部分是部队,一部分是部队以外的武装力量,如果照原文的写法,好像部队以外的武装力量不归主席统率了。"在语文顾问叶圣陶认可"力量"也可以"统率"后,这一句还是改回"统率武装力量"了。(《宪法史》页223-224)

三,主席统率武装,是为了保障国家的安全。毛泽东说:"我们中国是一个大国,叠床架屋地设个主席,目的是为着使国家更加安全。有议长,有总理,又有个主席,就更安全些。不至于三个地方同时都出毛病。如果全国人民代表大会出了毛病,那毫无办法,只好等四年再说。设主席,在国务院与全国人大常务委员会之间有个缓冲作用。"这是毛泽东在宪法起草委员会第一次会议上说的;在第七次会议上,针对何香凝"如果遇到紧急关头,比如帝国主义侵略我们,中央要能及时采取办法才行"的意见,毛泽东说:"你的意见很对,我赞成你的意见。就是要集中权力,要能灵活使用。遇到紧急关头,别人打进来了,常务委员会就可以决定问题,无须等着开全国人民代表大会。......常务委员会也可以立即开会,可以立即下命令行动起来。中华人民共和国主席可以立即指挥军队,立即下命令:打。"(《宪法史》,页225)

可以说,毛泽东关于国家主席的立宪思想,和《联邦党人文集》对总统职位必须强有力的论证不谋而合。《联邦当人文集》第69篇论证了美国总统职位的共和性质(上述毛泽东所讲第一点也是这个意思),第70篇进一步论证强有力的总统职位对保障共和必不可少(类似于上述第二三点)。"总统行政强有力是好的政府的首要特征。舍此,不能保卫社会免遭外来的进攻;舍此,亦不能保证稳定地执行法律"。共和政体是美好的,但没有坚强保障的共和国却不免陷于危险。无论是美国制宪者对总统职位的设计,还是毛泽东对中国国家主席的设计,其目的都是用一个强有力的元首职位保卫共和。

54宪法制定的时候,毛泽东是中央人民政府的主席,54宪法的起草者清楚地知道,宪法颁布后的第一任主席,仍然非毛泽东莫属。但我们不能就此认为,54宪法是毛泽东为自己量身定做的。就像1787年费城制宪会议上的代表也都很清楚,美国第一任总统非华盛顿将军莫属,但不能认为美国宪法第二条规定的总统职位就是为华盛顿量身定做的一样。事实上,华盛顿在当了两届总统之后即挂冠而去,而毛泽东也在59年一届任满后没有连任。

和华盛顿不一样的是,毛泽东不仅仅以他以往的武功就任国家主席,而是以一个大党主席的身份就任国家主席。华盛顿的内阁里虽然也有党争,但现代意义上的大众政党政治当时却还没有发明,华盛顿力图调和汉密尔顿等联邦党人和杰弗逊、麦迪逊等民主共和党人之间的党争,但他本人却不是任何一党的领袖。

但现代政治无一例外是政党政治。1959年刘少奇接任国家主席、毛泽东"退居二线"任党主席的时候,54宪法所确立的实质国家元首制度便不能继续维持。举例来说,毛泽东担任国家主席时,曾经召开最高国务会议16次,而刘少奇任两届国家主席,只召开过四次。(参《宪法史》,页607)54宪法规定:"最高国务会议由中华人民共和国副主席、全国人民代表大会常务委员会委员长、国务院总理和其他有关人员参加。"当毛泽东召开最高国务会议时,他同时也在以党的领袖身份,召开党中央的会议,这和内阁制下,内阁总理以党的领袖身份组阁开会是一样的道理。现代政治是政党政治,政党政治自然要求党政合一。54宪法还规定"最高国务会议对于国家重大事务的意见,由中华人民共和国主席提交全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会、国务院或者其他有关部门讨论并作出决定。"这里主席的交议权,实际上是政党政治和国家宪政的连接通道。毛泽东担任国家主席时召开的最高国务会议,很多都扮演了这样的通道作用,比如1955年5月12日最高国务会议上提出了肃反工作方针,1956年1月25日最高国务会议上讨论的《1956年到1969年全国农业发展纲要草案》后被全国人大接受,1956年5月2日最高国务会议上毛泽东提出"百花齐放、百家争鸣",成为国家在科学技术和文学艺术领域的重要方针。(《宪法史》,页328)

1959年之后,最高权力层面党政分离,党的领袖和国家元首分别由两人担任,客观上阻碍了政党政治与国家宪政的互强。国家宪政形式层面的运作,无法顺利得到政党政治的实质支持,而政党政治转化为国家宪政的渠道也不复畅通。更可怕的是,它造就了国家的两个权力中心,用毛泽东的话来说,就是"两个司令部"。两个司令部的存在,对日后发生的尽人皆知的国家悲剧和个人悲剧所起的作用,恐怕是无法否认的。

刘少奇被打倒之后,国家最高权力恢复了一元化运作。但是,这种运作已经脱离了宪政层面。1970年毛泽东提出修改宪法,最重要的考虑就是废除54宪法创立的国家主席制度,避免两个司令部再度产生的土壤,为此,讲过六次之多。毛说,如果一句顶一万句,就是六万句。然而,在1970年庐山召开的中共九届二中全会上,林彪和陈伯达仍然将设国家主席的问题公开提了出来。毛泽东被迫改变会议议程批陈。(参见《汪东兴回忆:毛泽东与林彪反革命集团的斗争》,当代中国出版社,2004)在陈伯达被打倒,林彪折戟沉沙之后,1975年宪法终于废除了国家主席。在通过这部宪法的四届人大上,毛泽东执拗地不参加,连代表都不当。没有拥有最高实质权力的个人参加的最高权力机构,只能彻底变成形式。至此,政党政治的实质和国家宪政的形式彻底分离。

82年宪法带着对"文化大革命"的恐惧恢复了国家主席制度,但严格限制在程序性、礼仪性事务上。江泽民时代形成的以党的领袖任国家主席的宪政惯例,对国家主席职能在2004年修宪中的扩大奠定了基础。这次修宪将"进行国事活动"一语插到《宪法》81条"中华人民共和国主席代表中华人民共和国"后,改变了"代表"一词的原意。原来"中华人民共和国主席代表中华人民共和国,接受外国使节","代表"是礼仪代表,象征符号,有"名"无"实";现在"中华人民共和国主席代表中华人民共和国,进行国事活动,接受外国使节","代表"是实质代表,有职有权,有"名"有"实"。这表明,在82《宪法》的形式元首制,又重新向54《宪法》的实质元首制回归。

2004年9月19日,中共16届四中全会同意江泽民辞去中共中央军事委员会的职务;20日,在中央军委扩大会议上,江泽民说,锦涛同志是党的总书记、国家主席,接任军委主席的职务顺理成章。党的总书记、国家主席、军委主席三位一体这样的领导体制和领导形式,对我们这样一个大党、大国来说,不仅是必要的,而且是最妥当的办法。(新华社9月20日电,"江泽民胡锦涛出席军委扩大会议并发表重要讲话")江泽民所说的中国作为一个大国应采取党的领袖、国家主席和三军统帅三位一体的宪政体制,可以看作是对毛泽东1954年主席制度维护国家安全的立宪思想的重新确认。可以说,这既是对82年以来最大的一次宪政变迁的总结,也是对中国未来崛起为一个世界性大国所做的负责任的准备。

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