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孙力舟:利比亚战争对中国外交的挑战

经略第八期

自从2011年2月15日利比亚反对派发难以来,利比亚内战已经持续了7个多月,北约的直接军事干涉也达6个月。利比亚反对派建立的"全国过渡委员会"官员9月8日称,内战和北约的轰炸已经造成约3万利比亚人死亡,超过5万人受伤,截止5月已经有超过70万人外逃。对于这个仅有600多万人口的国家来说,真是不折不扣的人道主义灾难了。

在这场局部战争中,中国再次置身事外,在两次关键性的联合国决议中投了一次赞成票一次弃权票,在战争大局已定的情况下,又成为安理会五强中最后一个承认反对派建立的"全国过渡委员会"为合法政府的国家。

但由于中国国际地位的提高和海外经济利益的扩展,这场战争很难说是"事不关己"。那么,根据半年多来应对利比亚内战的经验教训,中国外交可能做出何种调整?这要先从对利比亚国内形势发展趋势和对国际形势整体影响的研判谈起。

利比亚乱局仍将持续

虽然反对派武装已经于8月21日攻占了首都的黎波里,但直到9月中旬,前政府军仍坚守卡扎菲的老家苏尔特和撒哈拉沙漠中的萨卜哈(Sabha)等中小城市,卡扎菲仍然下落不明。鉴于忠于卡扎菲的部队并未完全被消灭,北约对利比亚军事行动指挥官、美国海军上将塞缪尔•洛克利尔8月29日说,北约对利比亚军事行动还将持续约一个月,北约军事力量将会在利比亚继续存在。

此外,反对派内部又包括立场自由派、宗教运动、部族势力代表等立场各异的力量,利比亚国内的武装冲突在卡扎菲政权被推翻之后,很可能将继续。7月28日反对派武装部队最高首领尤尼斯被刺杀后不久,代表过渡委员会执行政府职能的执行委员会宣布解散。中国社科院的中东问题专家殷罡表示,这表明在攻陷的黎波里时,反对派已经没有统一的领导。卡扎菲倒台后,反对派内部会生成很多派别,还要争夺战利品,彼此之间的矛盾将异常激烈。

此外,内战也激化了占人口多数的阿拉伯人与黑人之间的矛盾,种族冲突可能加剧。8月29日,非洲联盟委员会主席让•平在位于亚的斯亚贝巴的非盟总部举行新闻发布会时说,利比亚反对派政权"全国过渡委员会"可能正在不加区分地屠杀黑人,将无辜的移民工人误认为是卡扎菲政府的雇佣军:"如果把所有黑人都当成雇佣军,那们利比亚有1/3的人口都成了雇佣军。反对派正在屠杀普通工人。"考虑到中世纪和近代阿拉伯人曾把大批黑人卖为奴隶的历史积怨,新政权在非洲被孤立。

由于反对派中不少人和卡扎菲政权早已结怨,在半年的鏖战中有重大伤亡(据CNN报道,截止8以上失踪月中旬,已经有3000多名反对派武装分子及其支持者战死,还有至少1000人失踪),反对派很可能对卡扎菲的支持者进行报复。反对派缺乏统一的指挥控制,增加了各派武装分别对仇敌进行血腥报复的可能性,这使得利比亚存在走上伊拉克老路的风险。在2003年伊拉克萨达姆政权被美英联军打垮之后,由于占领当局采取了清算前执政党阿拉伯复兴党官员和解散原政府军的错误政策,将原来生活体制内的数百万人逼上绝路,反美反政府的袭击很快如火如荼。

 

利比亚战事对国际政治的影响

利比亚战事对国际政治的影响是多方面的。北京大学非洲研究中心主任、北京大学国际关系学院亚非研究所所长李安山指出,利比亚战争产生的最明显的后果,就是联合国的作用被明显削弱,权力被劫持,合法性与公信力下降了,8月26日在尼日利亚阿布贾联合国机构大楼发生的爆炸就与此相关。

此外利比亚事件可能产生的直接后果还包括:西方公司在各自政府支持下对利比亚石油资源进行重新分配;美国非洲司令部在非洲的基地可能将得以落实;北非中东地区的剧变引发了西方对这一地区局势失控的担忧,西方希望通过控制利比亚重新实现对这一地区的掌控;西方的经济困境在国内一时难以解决,此次行动可能对其有所补偿。

此外,从国际力量对比的角度来看,利比亚战争的过程和结局也说明,尽管金砖五国正在集体崛起,它们对不少国际事务的看法与西方存在分歧,但是地缘上远离五国本土和主要利益区域的地方,进行干预的能力和意愿都相当有限。区域性国际组织非洲联盟和阿拉伯联盟,也因实力有限和内部分歧,在西方的压力面前难以成事。

 

海外国家利益的风险管理与有效保卫

利比亚内战,对中国利益最直接的影响就是中国在利比亚的投资。2011年2月到3月中国政府在利比亚内战初起之时,果断首次出兵非洲,成功撤出了全部3万侨民,凸显了"以人为本"的外交理念和政府对本国人民的安危负责的精神。然而,利比亚内战也是中国"走出去"的对外经济战略实施以来,中国海外投资遭到的最大危险。先是中国公司正在进行的石油开发和工程项目因内战而陷于停顿,接着是公司财产被哄抢,最后是利比亚反对派攻入首都后宣布将给予此前支持他们的美国和欧洲各国特别的优惠,而且尚未提及卡扎菲时代与中国签署的合同是否全部继续有效,更没有说明能否给中国公司提供一定的赔偿.

改革开放30多年后的中国,正在通过经济崛起对国际社会产生越来越大、越来越深刻的影响。上海外国语大学学者张曙光认为,中国具有有形与无形的海外利益---如国际组织参与、外交代表、对外经济援助、国际军事与安全合作、国际贸易、直接投资、海外能源、国际航运、技术转让、国家形象、展现软实力的国际平台等。

  随着中国海外利益规模的扩大和区域、领域的拓展,风险的存在是难免的,我的不少外国朋友称赞中国企业对外投资的大胆,能够适应西方公司难以忍受的艰苦和危险的条件。海外公民与法人的人身及财产安全问题也随之凸显。但是,中国目前的军事实力(特别是远距离力量投送能力)的局限性、中国的和平外交政策原则和不干涉内政的传统,使得中国在现在和今后一个相当长的历史时期里,都难以采用美国维护海外利益的方式。如果是美国的海外侨民和投资直接受到反政府武装的威胁,美军恐怕向该国政府提供军事援助,甚至直接派兵参战了。此外,很少发展中国家在中国拥有大量资产,中国也难以像美国欧盟那样,以冻结其财产作为中国海外公民和投资风险的应对措施。因此,中国现阶段仍只能主要依靠未雨绸缪的方式,有效应对、降低和排解海外利益风险。

单个企业的国际经验和研究力量总是有限的,中国需要在国家整体外交政策研究的层面,研判某个国家、某个地区的投资风险,其中包括政治稳定性、法律制度、国际关系、环境变化等多个方面。获得北京大学国际关系学院博士学位、现在北京外国语大学任教的印度学者高兴认为,中国国际关系研究人才过于集中于美国和欧洲方面,而中国的海外利益中的很大部分位于发展中国家。中国相对缺乏熟悉东南亚、南亚、西亚北非、撒哈拉以南非洲、拉丁美洲、南太平洋的法律、历史、政治、经济等方面情况的国别研究和地区研究人才,这对于中国在全球范围拓展和捍卫利益,是很大的制约。

 

急需对非整体战略

此次利比亚战争,中国在国际道义和物质利益两个层面都处于守势,一方面忙于应付西方国家要求中国和"国际社会"共同行动的压力,另一方面努力保住在利比亚的经济利益,这也暴露出中国缺乏对非战略谋划的情况。

2011年8月,北京大学非洲研究中心主任、北京大学国际关系学院亚非研究所所长李安山应邀撰文谈中非关系时认为,中国在非洲什么都不缺,就缺战略。他认为,目前中非关系在快速发展,但由于各种客观情况,中国在非洲的政策是一种应付式的。其一应付自己。这体现在每三年一届的中非合作论坛,从会议准备、策划项目、开会安排到各项举措的最后落实,所有这些事必须在三年内通过与非洲的合作完成。其结果是,所涉及的部门颇有疲于奔命之感。其二,应付别人。西方大国和一些对中国有敌意之流对中非关系的快速发展寝食不安,不断攻击中国(如指责中国在非洲搞殖民主义)或造谣惑众(如造谣说中国派出的劳工是囚犯),中国不断处于应付这些攻击和指责的过程,不断为自己解释和辩护。其三,成长的烦恼。中国的发展正在加速,与此相适应的中非关系发展较快,这一过程中也确实存在不尽人意之处,中国处于不断调整之中,这也是一种积极应付。但丁早就说过:走自己的路,让别人去说吧。本人希望,中国政府不要太在意人家说什么,而应安心策划自己做什么,在对非关系上逐渐形成短期、中期和长期战略,与非洲各国早日形成一种成熟的良性互动关系,这样双方关系的发展会顺利很多,双方也会轻松很多。

  战略的制订和执行都需要人才,中国培养不仅熟练掌握英语、法语或阿拉伯语,又有广泛的国际视野,还能熟悉非洲具体情况的非洲研究人员和对非外交人员,将是形成高水平的对非战略的关键。

对外政策共识与国际话语权的争夺

在利比亚内战中,国际社会的话语权仍然被西方掌控,世界主要媒体充斥着独裁者卡扎菲血腥镇压本国人民的新闻,其中不乏捏造。据英国《独立报》6月24日的报道,即使是被认为是亲西方的国际组织大赦国际,也称"从一开始,大部分西方媒体就对事件做了一边倒的报道,把抗议运动描绘成完全和平的,还反复宣称利比亚政府的安全部队向手无寸铁的、不构成安全威胁的示威者开火"。

中国政府和学术界早已提出争夺国际话语权的任务,并将其作为公共外交的一部分。2008年西藏拉萨"三一四事件"和奥运火炬遇袭,2009年新疆乌鲁木齐的"七五"事件等问题上中国与西方的交锋,都可以看作是与中国领土主权直接相关的话语权争夺。清华大学学者徐进认为,中国总是在国际场合主动成为一个沉默寡言者、被动参与者或中立弃权者。我们的有所作为通常局限于与我切身利益高度相关的事务(主要是领土主权问题),在其他事务上少有高调介入之时。

中国在年初利比亚问题的两个安理会决议中的一个赞成票和一个弃权票,也正延续了这样的传统。

然而,随着中国的国家利益进一步国际化,中国需要在更大范围内争夺国际话语权,以维护国家利益和威信。从国内层面看,国际话语权的争夺,基础在于国际观念和对外政策共识的凝聚。

苏联解体之后,美国及其盟友对弱小国家发动了4次战争:1999年的科索沃战争、2001年的阿富汗战争、2003年的伊拉克战争和2011年的利比亚战争。在这次的利比亚战争中,中国国内舆论表现得最为分裂。对于反对派武装,有人誉为"义军",有人贬为"叛军"或"伪军"。对政府军的镇压,有人斥为"暴行",有人赞为"维稳"。对于北约干涉的目的和正义性,更是众说纷纭。对于中国政府的弃权票和较晚承认"全国过渡委员会"的做法,国内的争论也不小,认为中国失掉支持第三世界反帝斗争立场者有之,认为中国"脚踏两只船"者有之。清华大学著名国际关系学者阎学通教授,也在大众传播工具"人人网"上发言,认为在联合国安理会3月17日利比亚禁飞区决议上,中国投赞成票或反对票的收益可能都大于投弃权票。

这种另人眼花缭乱的现象,和此次战争带有部分民众反抗家族统治式政府的内战和外国武装干涉双重性质的特殊性有关,又和中国政治经济发展中逐步显现的精英阶层的国际价值观多元化趋势及与其相伴的言论自由进一步扩展的进程密不可分。如何在中国迅速发展,中国社会迅速变化的时代,引导和凝聚民众的对外政策共识,形成比较稳定的国际观念,将是长时期的艰巨任务。

2008年的国际金融危机以来,中国迅速走向世界舞台的中央,一举一动、一言一行都被置于全球舆论的聚光灯下,这出乎了几乎所有国家,包括中国自己的意料。在这种情况下,国际上的每一次重大事件,都对中国外交提出了挑战,又是中国外交的学习机会。在突发的"阿拉伯之春"和利比亚战争面前,准备不足在所难免,庚富有经验、更熟悉该地区的西方大国也曾表现的摇摆不定,甚至前后矛盾。关键是中国外交能够从每一次这样的变局中认真思考,总结经验,走向成熟。

 

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