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林灿玲:国际环境法是国际法发展的新领域

附作者相关采访:日本排放核污水已违反国际法

在新的时代,新的国际关系中,传统国际法必须加以变动和发展。
当今,世界科学与技术的发展突飞猛进,给人类社会的发展以巨大推动,这是令人鼓舞的。世界各国为了确保经济的繁荣与发展,确保社会的安全与稳定,无不致力于高科技的研究和应用。但于此同时,它给国际社会也带来了不少困扰和危险,给人类社会带来了各种各样的损害。近几年来,国际上连续发生的由现代工业和科技活动引起的灾难性事故,例如:核电厂发生泄漏、爆炸事故,对邻国造成核污染;空间物体失控而坠入他国境内造成人身、财产的损害以及环境的污染;油轮在海上发生事故,造成大面积海域的油污,严重影响海洋生态资源或渔业;跨界水资源的污染以及大面积的工业酸雨等等,无不令人震惊而引起国际社会的关切。所有这些都涉及到国际法的国家责任问题,致使国际法上的国家责任问题越来越复杂。
我们所居住的星球的生态整体并不和政治边界相联系。各国在本国境内进行各种合法活动时会相互影响,二氧化碳的大量排放,一方面体现了人类通过财富的生产能力得以维持生活水平的需要,另一方面也带来了人类生活质量的降低,以及生存危机带来的其他价值的丧失。不平衡的环境价值状态使对环境破坏、污染的全球协调难以实现,经济不平等、生态系统的破坏,意味着全球价值与个别利益之间形成了相互难以协调的关系。 任何问题的解决都无从着手,只能使破坏性进一步加剧。生态环境的破坏是全球规模的人类共同问题,必须具有超越国家政治主体的人类共同体意识。
今天,在高度信息化时代中,资金、信息、污染、大众文化、物资、人员的资源和危机的重要性不断增大,并向全球社会扩散,左右着绝大多数人们的生活和政治。新发生的许多问题具有超国界的特性,是国家能力所难以应付的。为了补救这种状态,非政府组织、市民团体、大众运动不断出现,人们期待着具有这种职能的国际机构的出现。在价值分配决定过程中,非政府组织、市民集体、国际机构、国家主体间正在出现权力的转移。
由于参加全球价值分配决定过程的多种多样的非国家主体、超国家主体、大众运动、社会运动的常态化,使这个过程不仅复杂、不明确、而且使各个层面都具有全球性,它们之间并不是孤立的,而是彼此互动的。军事安全价值与经济价值、政治价值、社会文化价值、生态环境价值都彼此连结。由此,经济安全、政治安全、社会文化安全、生态环境安全使安全问题多元化,具有广泛的意义。从国家安全到国际安全、人类安全、综合安全,已经具有超出国家范畴的内容。
全球化条件下,价值间的相互依存关系扩大,一国的价值、问题与其他国家的价值、问题相互连结。在全球价值的范围扩大的同时,价值内容的多元化、复杂化,既有与以往国际体系类似的课题,也有全新的课题。不仅军事问题,而且还有经济发展问题、环境破坏问题、人口•粮食•资源与能源问题、基本人权问题、难民•移民问题、艾滋病与毒品等对人类来说必须予以解决的全球规模问题。
环境是影响人类生存和发展的各种自然因素和社会因素的总和。当今,环境的严重污染所造成的危害已影响到人类的政治、科技、经济生活等各个方面,已从不同角度要求加快制定有关跨界损害责任制度的规则。鉴此,视环境污染为一种无国界限制的国际性犯罪已是一种趋势。 环境保护已成为当今国际社会面临的重大任务之一。可以说,国际组织或国际法就是为了解决环境问题而不断发展完善的。 环境保护与和平、发展一样已经成为当今世界主题。
起因于现代科学技术的发展和自然资源的开发和利用的活动,显然对环境造成严重的跨界损害。这类具有潜在危险性的活动目前虽然并不是国际法所明文禁止的,但它提出的却是一个新的法律概念或法律原则,它看起来十分抽象而且复杂,但在国家关系中却变得越来越突出,在国际活动中可能被援引来支持或反对一个国家的某一行为,实际上它与当今国际交往有着密切的关系。就中国的情况而言,中国的航天事业无疑已经有了很大的发展,是世界上少数几个具有空间能力的国家。中国的卫星发射技术已进入了国际市场,有时需要进行穿越别国领土或公海的运载工具试验。这些活动一旦失误,就有可能对别国人员和财产造成损害,从而产生国家责任。虽然中国加入了《关于各国探索和利用包括月球和其他天体在内外层空间活动的原则条约》、《营救宇宙航行员、送回宇宙航行员和归还发射到外层空间的实体的协定》、《空间实体所造成损害之国际责任公约》、《关于登记射入外层空间物体的公约》、《核事故或辐射紧急情况援助公约》、《及早通报核事故公约》等国际责任公约,但公约制度并不足以适用于所有可能发生的情况,有的国家也可能并未参加公约,这时就有必要从习惯国际法的角度来研究损害责任问题。例如1978年,苏联核动力卫星宇宙-954号坠毁,碎片散落在加拿大境内。为此,加拿大向苏联要求赔偿,不仅依据两国都参加的外空公约,而且将损害责任作为一般国际法原则加以援引,从而有助于加强求偿方的立场。在民用核活动领域,最近几年中国也已起步,包括建设核电站、国际间运输核材料以及与外国进行核能方面合作等,这些活动也往往会涉及核事故可能引起的责任问题。苏联切尔诺贝利核电站事故发生后,核活动造成域外损害的潜在威胁,引起了国际社会的强烈关注。在国际原子能机构主持下,在很短时间内就完成了两项有关核活动的国际公约,即1986年签署于维也纳的《核能事故及早通报公约》和《核事故或辐射紧急情况援助公约》,这两个公约中国都参加了。此外,中国邻国众多,在国际河流或共同水域的利用中也可能与有关国家产生责任问题。在海洋开发、环境污染等方面,一国的活动给别国造成损害的事例是相当多的,特别是科学技术的发展要利用外空、海底,因而产生的问题也就更多。
所有这些都有一个共同的特征,就是从现行国际法来看,都是法律所允许的或是未加禁止的,因而被认为是合法的活动。 因此,传统国家责任——以不法行为为基础的国家责任——已不能完全适用于调整当今国际社会所出现的这种法律关系——国际法不加禁止行为所造成的跨界损害的国家责任。
违法的存在是以法的存在为前提的。国家责任的意义不仅是对国家的违反其国际义务的不当行为的国际法律责任进行追究,也是使受损害国家的利益得到合理赔偿的标准。
毋庸置疑,高科技活动所导致的跨界损害的严重后果,已影响到人类的政治、科技、经济生活等各个方面,正严重威胁着人类的生存,尤其是像大面积的环境污染。可以说,随着全球环境意识的增强,跨界损害问题已从局部的、区域性的具体法律问题发展成为带有普遍性的国际法问题了。保护环境同维护和平、为保护人的尊严和基本权利而为全人类创造生存条件同样重要。所以,保护环境、防止跨界损害已经成为国际社会的共同利益和共同责任,如何预防和减少跨界损害、致力环境保护已成为当今国际社会面临的重大任务之一。自20世纪70年代以来跨界损害问题不仅成为国际政治更是国际法的主要课题。20世纪80年代末,随着冷战空气日益稀薄的同时跨界环境损害问题显得越来越突出,越来越重要。对于地球环境负荷的不断增大,不论是谁都能一目了然地看到其问题的严重性。因应此种趋势,今日的国际法在关于环境保护的权利义务、为防止环境损害发生的预防基准、环境领域的国际合作等方面,都正在进行着不懈的努力。正因如此,我们应看到国际法发展的必然趋势,致力于国际环境保护之法律制度的确立,从而进一步丰富和发展环境保护的国际法律制度。

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4月4日,日本东京电力公司决定将福岛第一核电站内含低浓度放射性物质的1.15万吨污水排入大海。日本政府基于国内1957年颁布的《核原料物质、核燃料物质及核反应堆规制法》批准了这一举措。
  4月5日,韩国《朝鲜日报》援引韩高官发言称,日本此举涉嫌违反国际法,韩国政府考虑向国际法庭提出起诉并要求日本赔偿损失。不过,韩国并未进一步采取法律行动,称起诉存在“困难”。
  中国政法大学国际法教授林灿铃告诉中国青年报记者,从法律上看,在没有履行国际义务的情况下,日本擅自排放核污水的行为是违反国际法的不当行为,但“调查取证难度较大”。
  擅自排污是不当行为
  东京电力公司称,由于来不及设置转移高浓度放射性污水的临时水罐,只能将低浓度放射性污水排入海中,为高放射性污水提供足够空间。目前,从福岛核电站1~3号机排出的污水已超过4300吨。
  据报道,这些低辐射核污水所含的放射性物质浓度最高约为法定排放上限的500倍。如果民众每天都食用附近海域的水产品,每年累积的辐射量约为0.6毫希,低于普通人每年吸收辐射量安全标准1毫希。
  日本排放核污水的行为遭到周边国家的抗议。俄罗斯副总理伊万诺夫表示,如果海水受到辐射污染,俄罗斯在距离福岛约160公里的海域捕鱼将非常危险。而韩国政府指责日本将核污水排放入海,既未通报也未协商,涉嫌违反国际法。 
  林灿铃表示,这里提及的国际法主要是指《核事故及早通报公约》及《联合国海洋法公约》。
  1986年切尔诺贝利核反应堆事故之后,国际原子能机构将《核事故及早通报公约》开放给各国签署,旨在于缔约国之间能尽早提供有关核事故的情报,以使辐射后果减小到最低限度。日本是缔约国之一。
  根据公约规定,缔约国有义务对引起或可能引起放射性物质释放、并已造成或可能造成对另一国具有辐射安全重要影响的超越国界的国际性释放的任何事故,向有关国家和机构通报。
  林灿铃认为,从福岛核电站发生核爆炸事故起就应及时向周边国家及国际原子能机构等部门通报事故情况,更应该就排放核污水一事与邻国协商,提供污水核辐射浓度报告。“日本最起码应该向公众及时告知由核事故可能引起的所有后果。”他说。
  4月5日,日本内阁官房长官枝野幸男称,向海内排放核污水是“实在没有办法的事”,是“不得已的措施”,他“感到很遗憾也很抱歉”,但这“不会立即对邻国产生辐射污染”。
  林灿铃表示,与传统国际法的责任认定不同,核安全事故国家责任认定具有其特殊性。《核安全公约》规定,凡是关于核设施而引起的安全问题责任,都要由对其具有管辖权的国家来承担。向海里排放核污水的行为,可以看作是日本的国家行为,日本是该不当行为的主体。“如果日本是在明知核污水会对周边海域产生核污染的情况下决定排放污水,那么,对其国家责任的认定条件是成立的,可以肯定为违反国际法的国际不当行为。”
  据悉,日本外相松本刚明就此事向公众道歉,但他强调日本已就此事向邻国政府和国际原子能机构进行了通报,并承诺这一做法并不违反国际法规定。
  核污染调查取证难
  近日,韩国政府表示,已排除对日本排放核污水入海一事采取法律行动的可能性,并承认起诉日本违反国际法存在“困难”。
  林灿铃分析,这个“困难”是指对核污染危害程度的调查取证难度较大。
  日本政府之前承认排放的污水具有低辐射物质,超过了法定排放标准上限500倍以上。“但是核辐射污染产生的后果短期内并不会显现出来,它的影响是一个累积的过程。”林灿铃说,“如果日本依然持续向海里排放核污水,那么核污染累积的过程会更长,危害也可能加剧。”
  尽管韩国已经放弃追究日本此举的法律责任,但林灿铃认为,韩国等国的抗议有助于及时制止日本的排污行为。日本



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