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朱文奇:北约对利比亚采取军事行动的合法性研究

朱文奇:北约对利比亚采取军事行动的合法性研究

北约2011年3月对利比亚空袭

法商研究2011.4
北大西洋公约组织部分成员国在2011年3月17日后发起的针对利比亚的一系列军事行动超出了《第1973( 2011) 号决议》授权范围, 违反了国际法上的不干涉内政原则、禁止使用武力原则以及国际人道法的有关规定, 属于国际不法行为。

 

2011 年 2 月 26 日, 联合国安全理事会( 以下简称安理会) 通过了《第1970( 2011) 号决议》[1],决定对利比亚实行武器禁运并对利比亚领导人卡扎菲及其家庭主要成员进行制裁。随着利比亚局势的恶化、暴力升级和平民伤亡的日益增多, 2011 年 3 月 17 日, 安理会又通过了《第1973( 2011) 号决议》[2],决定在利比亚上空设立禁飞区, 授权联合国会员国采取一切必要措施但排除一切形式的外国军事占领以使利比亚平民免受武装袭击的威胁。2011年 3 月 19 日晚, 法、美、英三国开始对利比亚进行军事打击。随后, 加拿大、比利时、西班牙、挪威、丹麦等北大西洋公约组织( 以下简称北约) 成员国也宣布加入对利比亚的军事行动。那么, 北约对利比亚使用武力、采取一系列军事行动的行为是否符合《第1973( 2011) 号决议》的有关规定呢? 如果这一行为没有得到《第1973( 2011) 号决议》的授权, 那么其是否属于国际不法行为呢? 以下笔者将结合联合国的有关法律文件和实践对上述问题作些论述。

一、安理会授权使用武力之法律依据: 基于《联合国宪章》的分析

在国际社会中, 任何人( 国家或国际组织) 都要遵守法律, 安理会也不例外。而安理会必须遵守的法律就是《联合国宪章》。《联合国宪章》是联合国的根本大法。因此, 在回答北约对利比亚采取军事行动是否得到安理会授权这一问题之前, 我们有必要考察一下安理会能否授权联合国会员国使用武力的问题。应该说, 从《联合国宪章》的有关规定看, 安理会具有使用武力的权力。《联合国宪章》 第24- 25 条明确规定, 安理会是一个具有维护国际和平与安全主要责任的联合国机构, 联合国会员国有义务执行安理会通过的决议。不仅如此, 《联合国宪章》还赋予安理会各种相应的权力。《联合国宪章》第7 章第 39- 51 条明确规定, 安理会有权决定是否已经发生了威胁、破坏和平的或侵略性的行为; 如果安理会认为有这样的行为发生, 那么它就有权提出建议或采取行动; 安理会可以采取海、陆、空行动恢复国际和平与安全。《联合国宪章》第7 章甚至还设想成立联合国军, 并赋予安理会对联合国军执行行动的决定权。由此不难看出, 作为联合国集体安全制度的强制措施之一, 安理会可以依据《联合国宪章》第7 章的规定建议或决定使用武力以履行联合国赋予它的维护或恢复国际和平与安全的责任和义务。

在北约对利比亚采取军事行动之前, 安理会决议授权使用武力的实践曾经有 6 次, 它们分别是: ( 1)1950年关于"大韩民国遭受侵略之控诉"("朝鲜战争") 的《第84( 1950) 号决议》[3]; ( 2) 1966 年关于" 南罗得西亚局势问题"的《第221( 1966) 号决议》[4]; ( 3) 1990 年关于"伊拉克- 科威特间局势问题"("海湾战争")的《第678( 1990) 号决议》[5]; ( 4) 1993 年关于"索马里局势"(" 索马里维和行动") 的《第814( 1993) 号决议》[6]和《第837( 1993) 号决议》[7]; ( 5) 1993 年关于"波斯尼亚和黑塞哥维纳局势"(" 波斯尼亚维和行动") 的《第816( 1993) 号决议》[8];( 6) 1994 年关于"海地问题"的《第940( 1994) 号决议》[9]。在这些安理会授权使用武力的情形中, 虽然国际社会对安理会决议的通过是否在政治上具有正义性持有怀疑态度, 但并没有哪一个国家对安理会授权联合国会员国使用武力的法律基础提出过质疑。国际社会成员也普遍认可安理会根据《联合国宪章》而享有的授权联合国会员国使用武力的权力。然而, 安理会的权力并非没有限制, 安理会也要遵守法律。国际法院在"西南非洲案 "[10]的咨询意见中就曾明确表示: 虽然《联合国宪章》第24 条赋予了安理会维护国际和平与安全所必需的权力, 但对这些权力的行使还是有限制的, 对这些权力进行限制的唯一基础是《联合国宪章》第1 章所确立的根本原则和目的。由此可见, 安理会可以授权使用武力是一回事, 安理会在某个具体问题上有没有授权则是另一回事。那么, 在利比亚问题上, 安理会究竟有没有授权联合国会员国使用武力呢? 如果有的话, 那么其授权范围又如何呢?

二、安理会授权使用武力之范围: 基于《第1973( 2011) 号决议》的分析

综观《第1973( 2011) 号决议》的内容我们不难发现, 其目的和宗旨在于保护平民, 是出于人道主义的考虑。《第1973( 2011) 号决议》在序言部分首先表明, 安理会"对( 利比亚) 形势的恶化、暴力的升级及大量平民的伤亡表示严重的关注"。《第1973( 2011) 号决议》在回顾《第1970( 2011) 号决议》 关于要"提供人道援助和有关援助"的内容后表示," 决心保护平民和平民居住区, 确保人道援助迅速和无阻碍地通过 ,,目前在利比亚发生的针对平民人口的大规模、有系统的攻击可构成危害人类罪 ,,关切那些被迫逃离阿拉伯利比亚民众国境内暴力行为的难民和外国工人的困境, 欢迎邻国, 特别是突尼斯和埃及为解决这些难民和外国工人的需要做出的反应, 并呼吁国际社会支持这些努力,,在利比亚领空禁止一切飞行是保护平民以及保障运送人道援助的安全的一个重要因素, 是促进在利比亚境内停止敌对行动的一个果断步骤"。此外,《第1973( 2011) 号决议》明确表示安理会"重申对阿拉伯利比亚民众国主权、独立、领土完整和国家统一的坚定承诺"。可见,《第1973( 2011) 号决议》的内容主要包括以下三点: ( 1) 安理会主要是出于人道主义的考虑而通过《第1973( 2011) 号决议》的, 因为该决议反复强调如何能确保人道主义援助迅速和无阻碍地通过以及如何能更好地保护平民; ( 2) 为了保护平民和确保人道主义援助无阻碍地通过, 决定设立禁飞区; ( 3) 明确表达了对利比亚主权、独立、领土完整和国家统一的坚定承诺。由此我们可以发现, 对利比亚使用武力并非《第1973( 2011) 号决议》的本意, 安理会也并没有授权联合国会员国使用武力。

可以说, 《第1973( 2011) 号决议》最重要的内容就是设立禁飞区, 那么设立禁飞区是否意味着可以使用武力呢? 事实上, 所谓禁飞区, 是指在特定地域划定的特殊限制空域, 其目的在于限制有关方面的飞行器在管制空域内的飞行活动。《第1973( 2011) 号决议》指出:"禁止一切飞行是保护平民以及保障运送人道援助的安全的一个重要因素"。其目的显然是为了限制利比亚空军的飞行活动以防止其对无辜平民的军事轰炸, 而非明确授权北约对利比亚使用武力包括对利比亚政府军的轰炸与对卡扎菲及其家庭成员的轰炸等。黎巴嫩常驻联合国大使的发言也清楚地验证了这一观点。在安理会通过《第1973( 2011) 号决议》之后, 黎巴嫩常驻联合国大使萨拉姆先生在发言中表明: " 黎巴嫩根据阿拉伯国家联盟3 月 12 日的决议, 向安理会发出呼吁, 要求安理会必须:-承担起对利比亚局势的责任, 包括采取必要措施设立禁飞区; 特别是在遭到过空袭的地方建立安全区; 并采取确保利比亚人民及所有外国公民受到保护的措施。今天的决议[《第1973( 2011) 号决议》] 基本上考虑到利比亚人民的呼声和阿拉伯国家联盟提出的有关利比亚当局停止对其人民施以暴力和残忍罪行的要求 ,,今天的决议旨在保护利比亚平民。我们强调, 它不会使利比亚任何一部分领土遭到占领。在这方面, 我愿重申以下方面: 显而易见, 黎巴嫩永远不会主张在世界上任何一个角落, 特别是在兄弟般的利比亚使用武力或支持战争, 因为它自己就饱受战争与暴力的摧残。......正如我们在导致本决议通过的谈判的各个阶段中所作的那样, 我还要重申应该和必须充分尊重利比亚的主权和领土完整"。[11]由此不难发现, 由于《第1973( 2011) 号决议》明确表示安理会重申对利比亚主权、独立、领土完整和国家统一的坚定承诺, 因此, 其本身是反对以武力干涉利比亚的领土完整和国家统一的。

由于《第1973( 2011) 号决议》中有"采取一切必要措施"以及"恢复国际和平与安全"的措辞, 因此有人可能会认为, 北约对利比亚使用武力是因为安理会决议的授权所致。于是, 这就涉及对安理会决议应如何解读或解释的问题。安理会决议属于对国家具有拘束力的国际文件之一。根据 1969 年《维也纳条约法公约》( 以下简称《条约法公约》) 第 31 条的规定, 条约解释应以条约( 条约正文文本、条约前言及附件) 用语、语境以及条约制定目的为根据。《条约法公约》中规定的条约解释方法被国际法院认定为体现了国际习惯法下的条约解释规则,[12]既适用于对《联合国宪章》的解释, 也适用于对安理会决议的解释。根据安理会以往的实践我们不难发现, 安理会在某些条件下会明确授权安理会派驻的武装部队执行军事行动或使用武力, 如《第84( 1950) 号决议》、《第940( 1994) 号决议》、《第221( 1966) 号决议》中的有关规定; 安理会决议中"采取一切必要措施"以"恢复国际和平与安全"等措辞有时亦被认为是对使用武力的授权, 如《第678( 1990) 号决议》中的有关规定。此外, 安理会要求设立禁飞区并执行有关规定有时也确实含有对使用武力的授权, 如《第816( 1993) 号决议》中的有关规定。然而, 如上所述, 对安理会决议的理解要通过其用语、语境以及制定目的来做具体分析。《第1973( 2011) 号决议》 虽然"认定利比亚局势继续对国际和平与安全构成威胁", 虽然也决定要" 采取一切必要措施", 但这两者并没连在一起, 而是分开的。前者是在《第1973( 2011) 号决议》的序言里, 后者则是在《第1973( 2011) 号决议》正文中关于" 保护平民"的第4 段, 即"授权已通知秘书长的以本国名义或通过区域组织或安排和与秘书长合作采取行动的会员国, 采取一切必要措施 ,,以便保护利比亚国境内可能遭受袭击的平民和平民居住区"。因此,《第1973( 2011)号决议》只是授权采取"一切必要手段"以保护"利比亚国境内可能遭受袭击的平民和平民居住区", 并没有明确授权要对利比亚政府军使用武力。既然没有明确授权使用武力, 那么能否以基于所谓的" 默许授权"来诉诸武力呢? 在这里, 答案是否定的。因为对一个主权国家使用武力, 在国际法和国际关系上都是非常重要的事, 绝对不能任意地想象和解释。"海湾战争"结束后, 伊拉克境内的叛乱活动使得伊拉克中央政府对南部什叶派与北部库尔德人进行了大规模的镇压, 为此 1991 年安理会通过了关于"伊拉克"的《第688( 1991) 号决议》,[13]认为伊拉克政府的行为对国际和平与安全产生了威胁, 并要求伊拉克政府允许国际人道主义组织进入其境内提供援助。虽然《第688( 1991) 号决议》并不是根据《联合国宪章》第7 章作出的,并且也没有明确授权使用武力, 但美、英、法三国仍在伊拉克南北部设立了禁飞区, 并称这些行动乃基于安理会决议的默许授权。[14]对此, 时任联合国秘书长的德奎利亚尔先生就曾明确指出, 外国军事力量进驻伊拉克需要安理会的明确授权或经伊拉克政府的同意。此外, 中国、俄罗斯等国也明确反对以保护伊拉克平民之名而不经伊拉克政府同意派遣联合国军队或外国军队进入伊拉克境内, 并认为在伊拉克南北部设立禁飞区的行动也缺乏安理会的授权基础。[15]同样, 《第1973( 2011) 号决议》也不能被任意作扩大化的解释。对一国主权或领土完整的侵害在国际法上是一件非常严重的事情, 而任何进攻性地使用武力都应获得安理会的明确授权。《第1973( 2011) 号决议》虽然授权采取一切必要手段以保护平民并设立禁飞区, 但如果说对利比亚的防空系统和机场设施进行打击能为禁飞区的顺利设立创造条件, 那么为什么又要对利比亚政府军的地面部队以及卡扎菲住地进行打击呢? 或许北约可以争辩说, 仅仅依赖禁飞区还不足以为利比亚平民提供保护, 而对地面部队的空袭正是属于保护平民的必要手段。然而, 并无证据显示屡遭空袭的利比亚政府军准备对平民发动攻击。由于北约的空袭在军事上明显地具有进攻性而非防御性, 因此, 可以说北约对利比亚采取的军事行动与安理会授权使用武力的目标并不相符。

三、北约采取军事行动的不法性: 基于国际法基本原则和国际人道法的分析

( 一) 北约采取的军事行动违反了不干涉内政原则和禁止使用武力原则

既然没有得到安理会的授权, 那么北约对利比亚使用武力的行为就违反了国际法上的不干涉内政原则和禁止使用武力原则,属于国际不法行为。( 1) 不干涉内政原则。尊重不干涉内政原则乃国际法的基本原则。1970 年联合国大会通过的《国际法原则宣言》中一项重要原则即一国不得干涉他国国内事务。《联合国宪章》第2 条第 7 款也规定联合国不得干预一国内部事务。可以说, 不干涉内政原则作为国际法的基本原则之一仍然对安理会授权使用武力的权力产生限制。一般来说, 当一国国内发生武装冲突时, 国际法普遍承认他国对武装冲突发生国的合法政府提供援助的合法性, 而对反政府武装的支持则属于违反不干涉内政原则的行为。[16]国际法院也认为, 国际法上不存在以支持一国国内反对势力的方式对他国进行干涉的一般权利, 而以武力方式进行直接或间接的干涉也当然地属于对不干涉内政原则的违反。[17]一国有权决定其经济、政治、文化、社会制度以及外交政策, 以强迫方式干预他国在这些方面自由的行为属于国际不法行为。(2) 禁止使用武力原则。《联合国宪章》第2 条第 4 款明确规定, 禁止联合国会员国在相互关系中以武力相威胁或使用武力。在 1984 年"尼加拉瓜案"中, 尼加拉瓜在国际法院起诉美国, 指控美国在尼加拉瓜的港口附近布设水雷以及训练、武装尼加拉瓜反政府武装的行为, 认为这些行为构成非法使用武力和以武力相威胁、干涉尼加拉瓜内政和侵犯尼加拉瓜主权的行为, 要求国际法院责令美国立即停止上述行动并对尼加拉瓜及尼加拉瓜国民所受的损失给予赔偿。国际法院经过审理后裁定: 禁止使用武力原则为一项习惯法原则。美国策划、监督、组织布设水雷威胁尼加拉瓜安全的行为构成武力攻击, 美国训练、武装尼加拉瓜反政府武装的行为也属于武力攻击的范畴。

基于国际法上的不干涉内政原则和禁止使用武力原则, 对安理会授权使用武力的范围应作限缩性的解释, 并且对非防御性武力的使用范围或程度的扩大化都应寻求安理会的明确授权。在"海湾战争"中, 因伊拉克未能执行安理会之前的一系列决议, 故《第678( 1990) 号决议》授权联合国会员国采取一切必要措施以" 支持与实施《第660( 1990) 号决议》并恢复该地区的国际和平与安全"。基于此, 1991 年 1 月 16 日,在美国领导下的多国部队开始了对伊拉克的军事行动。但是, 在" 海湾战争"之后, 安理会的一系列决议都倾向于限制授权使用武力的范围。例如, 在"波斯尼亚维和行动"和"索马里维和行动"中, 安理会的决议并未如《第678( 1990) 号决议》一般设定"恢复国际和平与安全"的广泛目标, 而是对使用武力的目的进行了更为明确的界定。在"波斯尼亚维和行动"中,《第770( 1992) 号决议》[18]号召联合国会员国采取必要措施向波斯尼亚提供人道主义救援, 虽然英、法、美等国强调安理会的授权十分有限, 但津巴布韦、印度、中国仍然对此决议投了弃权票; 《第781( 1992) 号决议》[19]虽然决定在波斯尼亚设立禁飞区, 但并未授权以武力执行有关禁飞区的规定; 《第816( 1993) 号决议》[20]虽然授权执行有关禁飞区的规定, 但《第836( 1993) 号决议》[21]又授权保护安全区。在"索马里维和行动"中,《第794( 1992) 号决议》[22]授权" 联合国秘书长与会员国 "采取一切必要措施建立执行人道救援行动的安全环境";《第814( 1993) 号决议》决定增派维和部队并扩展其在索马里的任务; 在维和部队遭到艾迪德军队袭击后,《第837( 1993) 号决议》又授权对艾迪德进行逮捕。由此可见, 安理会决议对有关授权使用武力的目的的规定趋于特定化, 每一次使用武力的升级都有着安理会的明确授权, 以符合《联合国宪章》限制使用武力的精神和安理会维护国际和平与安全的职能要求。联合国的基本原则之一便是限制武力的使用, 授权使用武力应是为了防止更严重的暴力而不是主动制造暴力。美国总统奥巴马、英国首相卡梅伦、法国总统萨科齐都承认安理会决议并没有授权"以武力推翻卡扎菲"。[23]然而, 加拿大、法国、意大利、西班牙等北约国家已经承认利比亚反对派组建的"全国过渡委员会"为利比亚的合法代表。不仅如此, 加拿大外交部长贝尔德还表示: " 只有赶走卡扎菲才能实现利比亚问题的长期解决"。[24]由此可见, 北约对利比亚的空袭实际上已超出了《第1973( 2011) 号决议》的授权范围,其对利比亚政府军的打击目的已不仅仅是保护平民, 而是要支持利比亚反政府武装推翻卡扎菲政权。因此, 北约对利比亚采取的军事行动是对利比亚"内政"的干涉。西方国家以武力干涉的方式支持利比亚反政府武装、迫使利比亚政府变更的行为无疑违反了国际法中的不干涉内政原则和禁止使用武力原则, 属于国际不法行为。

( 二) 北约采取的军事行动违反了国际人道法

自 2011 年 3 月 19日开始, 北约除了对利比亚政府军的坦克等军事设施进行轰炸以外, 还对电站、桥梁、公路等民用设施进行了轰炸, 使得利比亚居民的食物供给、电力及其他基本生活设施遭到严重破坏;2011 年 5 月 1 日, 北约在空袭中炸死了卡扎菲的儿子赛义夫 ·阿拉伯 ·卡扎菲以及卡扎菲的三个孙子。这些都属于违反国际人道法的行为。国际人道法乃规制武装冲突行为、保护战争受害者的规范, 其不涉及诉诸战争的权利即战争的正义性问题, 而关涉战争手段的合法性问题。如果说武装冲突在现实的国际社会中难以避免的话, 那么国际人道法的存在就不是要取消战争, 而是要出于人道主义的考虑尽量减轻战争给人类带来的灾难; 如果说对于一场战争的发起是否符合国际法交战双方往往各执一词、难有定论的话,那么对于战争行为的合法性则可以根据国际人道法规则进行较为客观的判断。

从《联合国宪章》的宗旨和国际人道法的制定目的出发, 即便是在安理会授权使用武力的情形下, 被授权一方发动战争时亦要受国际人道法的规制。在国际人道法下, 众多的条款和规定归根结底都集中于一点即区分原则。区分原则即区别战斗员与非战斗员; 在战斗中, 消灭敌人、摧毁对方军事目标是合法的, 但如果被攻击的是非军事目标如平民百姓、平民居住区、教堂、红十字救护站或设备等, 那么就破坏了区分原则而属于不法行为。前南斯拉夫问题联合国刑事法庭( 以下简称前南刑庭) 就指出, 体现在《<日内瓦公约>第一附加议定书》第51




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