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温铁军:我国集体林权制度三次改革解读

○林业是绿色银行,只要不出现巨大灾害,每年都会不断地自然增长,是全球资本过剩下最好的避险投资领域。因此,利用资本过剩和产业过剩,急于找到投资客体和避险机会的有利条件来推进现在正在进行的第三次林权改革,仍以形成交易市场、引进外部资本作为改革内容,就有可能因这种宏观条件的改变而成为有效的制度安排。加之林业发展可吸纳大量劳动力,具有新时期各种矛盾加剧下维护稳定大局的正外部性。 
 
 
○此次集体林区改革是发生在全球性经济危机的大背景下,越是经济危机的时候稳定就越重要。中国在稳定耕地到户的同时,能够以山地和林业资产落实到村社和农民家庭的农村财产关系的稳定来替代危机发生时政府临时性应对政策,是历经危机却仍然没有陷入其他发展中国家困境的根本原因之一。
 
中国进入新世纪之后,正在推动新一轮以"均山制"为本质特征的集体林区林权改革,一方面确实在一些地方出现了改革者多年梦寐以求的山权、林权交易的市场化和外部过剩的资金进入山区促进资源资本化;另一方面,30年改革中曾经出现过的乱砍滥伐和20世纪90年代以来林区产业化开发中"速生丰产林"大规模种植单一树种、过量使用化肥农药等罔顾生态环境的负外部性问题,也在南方林区随处可见。
 
如果把20世纪80年代初期伴随家庭承包制的同时集体林区推进的"均山到户"作为第一次林改;把20世纪90年代中后期推进"四荒拍卖"形成了有规模的"大户林"作为第二次林改;把新世纪正在开展的新一轮分山到户作为第三次林改;那么农村改革30年来先后三次林改,走的却是从均分到集中、再到均分的循环。
 
解读中国的林改问题,既需要回顾集体林区30年改革的经验过程,也需要理解林区之于农区的不同,主要在于林区自然资源与人口的关系之紧张程度低于农区,因此林地对于林农,相对而言也就不如农地对于农民的那种生存依赖关系强烈。而且,林改的"分-合-分"循环与外部财政金融等宏观经济制度环境的变化演进高度相关。
 
第一次林改---1979-1991年的林业"三定"时期"均山到户"为何导致乱砍滥伐
 
1978年十一届三中全会以后,家庭联产承包责任制在广大农村中推广并广泛地调动了农民的生产积极性。1981年3月,中共中央、国务院发布《关于保护森林发展林业若干问题的决定》,将"分田到户"翻版到集体林区形成"均山到户"的林业"三定",即稳定林权,划定自留山,确定林业生产责任制。1984年,"林业三定"集体林权改革在全国正式启动。1984年底,95%的集体林场完成了山权和林权的划定工作。
 
"均山到户"之后,曾经引起集体林区农户对森林资源的乱砍滥伐。政府主管部门指出:"有些地方发生了严重的滥砍、偷盗和引发森林火灾等情况,违背了改革的初衷",导致集体林区蓄积量在300万立方米的林业重点市由20世纪50年代的158个减到不足100个,能提供商品材的县由297个减到172个。我国第三次森林资源清查(1984-1988年)结果也显示,南方集体林区活立木总蓄积量减少18558.68万立方米,森林蓄积量减少15942.46万立方米。
 
其他农村地区也出现类似情况,如河北省赞皇县一带实行了农业包产到户,因对林业政策缺乏宣传,农民怕今后政策有变,以致先下手捞现货,砍了一些树。"于是,集体林权改革被迫紧急'刹车'"。
 
为什么集体林区"均山制"改革与农村地区"均田制"几乎同时进行,但却产生截然不同的效果。
 
对此,政府部门认为主要是管理问题。理论界认为,主要原因是农民对产权制度缺乏稳定预期,或者说产权不够清晰而产生的结果。
 
笔者认为,这套适用于农业"业态"的政策被复制到南方集体林区后却出现了乱砍滥伐现象,这就需要理解林区"业态":林地难以短期获益,对于林农并不具有农地对于农民的那种生存依赖关系。林农大多数还可以依靠山区的自有耕地维持生存需求,因此对林地更多的表现为理性需求---当为实现国家工业化原始积累而被过度提取剩余的林农陡然被赋予山权林权之后,短期内的理性行为必然是将非个人资产个人化,利用政策所突然赋予的收益获取权尽快占有前期非个人投资所形成的自然资源收益。可见,在"均山制"实行之初就出现的林农大面积砍伐山林,也只是宏观制度变迁的背景下微观经济主体的一种理性行为。
 
第二次林改---1992-1998年的大拍卖与股份合作制试验利益主要由资本相对丰富的大户获得
 
虽然,在第一次林改完成之后的1988年,福建三明上报国务院批复的林改试验区设计方案中刻意强调了产权清晰化,试图大力推进山权、林权、活立木的市场化交易,其目的在于通过建立林区产权市场来促进资源向资本的转化。但是,这种试图依靠制度变革在山区林区内部生成资本的试验,却在那个资本仍然极度稀缺的年代显得步履维艰。最终,集体林区几乎所有理想化的改革试验,不得不让位于在财政上早已捉襟见肘的地方政府的"投资饥渴"---以低价出让林区资源为条件吸引外部投资;遂有了"四荒拍卖"带来的以"大户林""干部林"为代表的林区资源相对集中。由此,也就在中国进入市场经济的1990年代中后期,大多数集体林区完成了第二次林改---从分到合的过程。
 
1984年,福建三明开始进行集体林区改革试点,93个改革试点按照"分股不分山,分利不分林,折股经营,经营承包的原则",选择集体山林折股经营,山林联系面积、联系产量的"双联"计酬承包管护方法,实现了林地所有权和使用权的分离,成立了村林业股东大会或村林业合作社委员会或林业股份公司。
 
三明试点1988年得到国务院批复列入国家级农村改革试验区序列,但被湖南、山西、陕西等集体林区在1993年之后效仿期间发生变异---大部分贫困但仍有集体林地的农村基层实际上搞的是"大户承包"和"干部承包"。这种变异的原因:
 
除了当时中央地方两级税收占GDP之比大幅度下降政府支出困难外,更为主要的宏观约束是1988-1989年发生滞涨危机之后各地政府财政普遍赤字,各地银行普遍贷差。此时,资金的绝对稀缺性相对于地方的投资饥渴而言显得格外严重。
 
随之,1993年就在山西、陕西等连地方政府也陷入极端贫困无以自拔的黄土高原地区出现了价格低到几乎可以忽略不计的四荒拍卖。接着,1995年8月,原国家体改委和林业部联合下发《林业经济体制改革总体纲要》将推进林权市场化以政策的形式固定下来。《纲要》明确指出要以多种方式有偿流转宜林"四荒地使用权",要"开辟人工林活立木市场,允许通过招标、拍卖、租赁、抵押、委托经营等形式,使森林资产变现"。林权市场化运作趋势明显,由最初的"四荒"资源拍卖、中幼林及成熟林转让、发展到林地使用权流转等。
 
允许土地收益权和林业产权交易流转后,林农限于自身投资能力和缺乏融资渠道,大都"一卖了事"地将自有林地转给当地投资能力较高的大户经营。由此形成"大户林"、"大款林"---以相对低廉的先期成本集中大量林地资源,成为第二次林改时期的普遍现象。
 
鉴于当时中国处于产业资本扩张时期、资本对其他生产力要素的整合能力提高,因此,第二次林改导致山区资源向大户相对集中形成经济规模,目标是试图通过林地资源的相对集中吸引外部资金进入,可实现当地资源向资本转化。第二次林改之后的事实也说明,利益主要由资本禀赋相对丰富的大户或大款获得,而资源所有者则参与社会分工获取要素社会平均收益。
 
而由此产生的制度变革负外部性影响主要体现在社会矛盾增加和林业困境恶化。社会矛盾增加:从当时的资本仍然极度稀缺的宏观经济背景来看,这种通过大户来整合林区资源以期实现林农收入提高和促进集体林区发展的努力显得事与愿违。其根源在于无论这些林地的产权形式发生何种变化,这种集中资源的改革还是让部分老百姓靠山吃山的权力被剥夺,甚而引发了一系列的矛盾和群体性冲突。
 
同期林业困境恶化:一方面是我国需要为大量进口木材及其他林产品支付其他国家"林价",另一方面集体林区出现大量林地抛荒。20世纪90年代中期分税制改革后,林业税费进一步提高。在林业生产经营中,国家法定税收和部门收费已高达木材销售价格的51%以上,此外还有各级地方政府及各级林业部门对林业生产经营过程中的层层收费。林业税费越高,收购价越低,高税费最终还是转嫁到营林生产者身上。
 
由于缺乏投资和激励机制,1994-1998年和1999-2003年集体林生产力水平分别相当于国有林生产力水平的38.36%和40.65%,都低于改革初期的44.50%。1993-2004年,我国原木进口量从1981年的187.1万立方米增加到2004年的2624.4万立方米,增长13.03倍。原木、锯材、胶合板和单板的进口额从1981年的3.67亿美元增加到2004年的46.86亿美元,增长11.76倍。
 
1984年实行了中央与地方财政分级承包的改革,在形成了中国历史上人员数量最庞大的农村基层政府的同时并没有形成与之配套的地方财政来源。地方政府为维持庞大的开支,只得继续追加对小农剩余的提取,使得小农自身无力进行对扩大再生产的投资。到1994年财政分级承包进一步演化为分税制后,各级政府都将地方基础设施建设和公共服务的供给责任留在地方,其后果自然是农民负担进一步加重。
 
第三次林改---2003年至今---再次实行"均山制"吸引大量过剩资金进入
 
进入新世纪,二元结构体制下的中国城市经济已经表现出典型的金融过剩特征;而大多数没有条件进入工业化的农村地区则仍然处于大多数传统部门都遭遇的"金融排拒"和流动性不足。过剩资本越来越强烈地生发出占有可变现资源以获取资本化制度收益的冲动。于是,第三次林改上演了"枯木逢春"的活剧。
 
2003年,《中共中央国务院关于加快林业发展决定》颁布后,促进了以产权制度为核心的林业各项改革。紧接着的3个"1号文件"都将集体林权制度改革确定为深化农村改革的重要内容。福建省三明市再次启动了以"明晰所有权,放活经营权,落实处置权,确保收益权"为主要内容的集体林权制度改革。2004年,江西省开展了以"明晰产权,减轻税费,放活经营,规范流转"为主要内容的集体林业产权制度改革。2006年,《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》明确提出:"加快集体林权制度改革,促进林业健康发展"。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》建议:"稳步推进集体林权改革"。
 
林业是绿色银行,只要不出现巨大灾害,每年都会不断地自然增长,是全球资本过剩下最好的避险投资领域。因此,利用资本过剩和产业过剩,急于找到投资客体和避险机会的有利条件来推进现在正在进行的第三次林权改革,仍以形成交易市场、引进外部资本作为改革内容,就有可能因这种宏观条件的改变而成为有效的制度安排。加之林业发展可吸纳大量劳动力,具有新时期各种矛盾加剧下维护稳定大局的正外部性。
 
2009年颁布的"一号"文件要求全面完成林权发证到户,同步推进林权山权交易和其他配套改革。这意味着国家把25亿亩的山地和林地的经营权回归到农民和村社手中。如同20世纪80年代初期国家通过相关政策将农地产权和农地经营权还权于民所带来的农村经济大发展一样,此次"一号"文件所确定的还山权于民也势必会带来山区经济的巨大发展。根据国资委研究中心的计算,每年我国有1.89亿劳动力处于失业或隐形失业的状态。劳动力过剩是长期影响我国经济发展和社会稳定的重要因素。集体林区林业生产过程从采种、育苗到采伐、运输、加工、林下种植等,均可吸纳大量劳动力,是适合我国经济发展和维护稳定大局的劳动力密集型产业。
 
由于外部宏观经济的变化,新一轮林改或将成为有效制度安排已初见端倪。首先,吸引了大量过剩的国内外资金进入林业。如2007年福建三明对林业形成19.3亿元的投资,其中利用台资和区外资本16亿元,占了涉林项目的一半以上;浙江丽水人民银行2008年发放林权抵押贷款2.8亿,并针对不同林农的资金需求设计了不同类型的贷款机制。其次,新的规模主体逐步形成。林农根据当地林业特点,形成了家庭合作林场、股份合作制林场、"公司+农户+基地"合作型林场、农民合作经济组织等多样化组织。
 
三次林改的回顾与总结改革要有大环境的支持
 
第一次林改搬用了农业的大包干之后,林农上山伐林,既非"均山"之过,亦非均山之后"产权不清晰"之过,实乃在资金要素极度稀缺条件下宏观制度变迁无法顾及林业这种微观产业的业态特征,林区全面照搬耕地的分户经营,导致长期贫困的林农作为经济主体而采取了适应其短期增收现金需求、符合理性的行为。
 
改革开放的30年,我国经历了产业资本逐渐形成、壮大,并向金融资本升级的过程,也经历了中央和地方的反复博弈、中央既对地方放权让利也将各种负担交由地方自行承担的过程。
 
资本稀缺性在不同时期程度不同,总会在其追逐高利本性的内在机制作用下从农村净流出,流向获利能力较高的行业和部门。虽然第二轮集体林区的改革采用了市场化的运作方式,通过林业资源的相对集中形成规模化效应以引进外部资本,但资本在这一时期仍然属于极度稀缺要素,不具备短期流动性高收益性的林业,不论通过何种方式集中资源都无法对外部资本形成吸引力。
 
回顾前两次林改,整个国家从中央到地方的财政都严重亏空,与经济增长相伴随的金融机构严重贷差,无论城乡都处于资本极度稀缺的阶段。所谓林改教训,无外乎是对于林区生产关系的内部调整因没有产生增量的可能而失败。这并非地方主管部门主观判断或决策失误,实乃外部宏观条件不具备的情况下内部微观调整导致制度成本增加。
 
而正在进行的第三次林改则是在外部宏观经济条件发生巨大变化的历史条件下进行的,因此,如果南方集体林区能够借第三次林改真正把"均山制"再实现一次,在林区百姓都平等得到山权林权的时候,利用资本过剩和产业过剩的宏观经济条件,做好与国家新农村建设战略相关的林区建设,防止出现环境污染、盲目求大等问题,就有可能在宏观经济环境和中央政策导向发生重大变化的情况下达到此次集体林权制度改革的目的。
 
尤其是此次集体林区改革是发生在全球性经济危机的大背景下,越是经济危机的时候稳定就越重要。中国在稳定耕地到户的同时,能够以山地和林业资产落实到村社和农民家庭的农村财产关系的稳定来替代危机发生时政府临时性应对政策,是历经危机却仍然没有陷入其他发展中国家困境的根本原因之一。

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