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温铁军:改革开放30年“三农问题”的三个维度考量

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《第一财经日报》专访温铁军。
温铁军
改革从农村肇始。三十年来,农村领域的一举一动一直牵涉全社会的神经。在改革三十周年的关口,农村改革发展仍然是决策者关心的重点。从“粮食问题”、“土地问题”到“农业问题”,再到“三农问题”,三十年来人们对农村问题本质的认识也在发生变化。


  “大凡了解农村基层的政策研究人员从来都坚持认为,农村问题主要是宏观方面的问题。”近日,“三农”问题专家、中国人民大学农业与农村发展学院院长温铁军接受了《第一财经日报》专访,从宏观政策与农村关系的角度阐述了农村三十年来的变迁。


  1 两个10年完成地方工业化


  《第一财经日报》:回顾改革开放30年以来,你认为农村发展受什么因素影响?什么原因引发了“三农问题”在上世纪90年代中期的显性化?


  温铁军:我历来强调,“三农”问题主要产生于宏观政策的影响。具体可从三次大规模的土地征占和宏观政策的相关性来分析。


  第一次,1984年前后,在1979~1980年的经济压力下采取的财政分级承包在全国施行,客观上导致当时追求地方财政收益的地方政府启动了地方工业化,以乡镇企业直接地大规模占有土地作为原始积累的主要来源,因为地方没有资本,几乎所有乡镇企业都是高负债的。事实上,土地从农业用地的资源形态转变为工业用地的资产形态,没有办任何手续,其中资产的转移形成的增值收益抵补了高负债的乡镇企业对资金成本的支付。所以,乡镇企业资本和收益的主要来源是土地变现。


  第二次,1994年,分税制改革导致在税收的比例上中央拿大头,地方却由于上世纪80年代这波工业化正在形成产业资本结构的时期,相当多的地方尚未完成工业化原始积累、后续投资需要大量增加,这种情况下地方财政普遍赤字,同期出现的另一情况是“贷差”,即各地银行的存款普遍小于贷款。赤字普遍化、贷差普遍化,怎么解决?大规模征占土地抵补财政亏损;因此我1996年就发表文章分析了这种“以地生财”。


  《第一财经日报》:这两次征占土地差别在哪里?


  温铁军:第一次我称为“以地兴企”,即用土地级差收益作为原始积累来兴办乡镇企业。虽然导致大规模征占土地,但既没有导致大规模冲突,也没有发生“三农”问题;反而是农民收入大幅度增长、内需迅速扩张,进而中国经济在上世纪80年代出现“黄金增长”。


  所以,“黄金增长”的经验告诉我们,征地是伴随工业化、城市化必然发生的问题。其中的关键是,征地的收益归谁。第一轮征地收益归农民,因此才使得上世纪80年代的农村呈现出内需拉动的科学发展与和谐社会的景象。


  而第二次土地征占的高潮叫“以地生财”,即部分尚未完成工业化或者产业资本尚未完成结构化布局的地区的政府,主要通过征占土地来完成初期原始积累阶段形成的作坊式加工业在地域上的集中,这就形成了轻型加工产业的区域布局。其中一个典型代表就是浙南的块状经济。


  事实上,中国用了20世纪80年代和90年代两个10年来完成地方工业化。其间因为资本高度稀缺,农村工业化的早期原始积累主要来源于农村劳动力和土地这两个要素。所以中国经济高速增长的秘密就在于这两次工业化占地中的农村劳动力和土地要素的重新定价,而这两个要素成为原始积累的主要来源。


  《第一财经日报》:第三轮征占土地情况又如何?


  温铁军:促进了第三次征占土地的是到2002年基本完成的银行商业化改革。这次改革使银行成为异于产业资本的独立的金融资本,得以按照占据主导地位的国际大金融资本确立的规则加入全球竞争。而在此之前,由于各地银行普遍出现严重贷差而产生整个银行业的坏账危机,也是因为银行受制于公司化地方政府,没有条件异于产业资本,因而只是从属于推动资源资本化运动中的一个工具。


  当2002年银行商业化改革基本完成、开始成为独立于地方政府工业化之外的金融资本。银行就必须按照独立的金融资本的要求去做,追求流动性获利。于是,对于没有流动性的行业,金融资本就会离开。最没有流动性的行业是什么呢?当然是农业。所以银行商业化改制之后第一个离开的产业就是农业。


  2 “高增长”是怎样炼成的?


  《第一财经日报》:有观点认为,在上世纪70年代末到80年代末,国家在价格政策和土地制度方面的变革上双管齐下,使得当时农业实现发展、农民收入大幅增加、农村富足稳定,但是二十年之后,相同的政策却达不到相同的效果,是因为土地政策上的力度还不够吗?


  温铁军:上世纪80年代农民收入大幅增加是几个方面综合作用的结果。第一是以“统分结合、双层经营的家庭联产承包责任制”为名的农村回复小农经济、解放了以往被国家资本无偿地集中使用的农村劳动力;亦即,大包干以后农民占有了自己作为劳动力的收益。第二就是体现传统的休养生息治国思想而出台的农产品价格提高,同时还给了很多特殊政策,比如换购优惠等。第三是前二十年的大规模农田水利建设开始见效。


  所以,只要亲身经历过那个时候政策讨论的人,就都会很客观地说,农业在上世纪80年代的高增长是吃了“三碗饭”,而不是“一碗饭”。


  此外,农民增收还有一个更为重要的因素,就是上世纪80年代中期到90年代中期乡镇企业的兴盛,带动了农民在本乡本土的非农就业,这基本上不必支付农村劳动力转移成本的在地化的非农就业,是农民收入中的非农部分增长非常迅速的原因。上世纪80年代后期乡镇企业每年能够带动1700多万的非农就业,远大于同期农村劳动力增长的数量,这是一个正向激励。同时,政府给予乡镇企业的优惠政策很好。可是,进入90年代中期,乡镇企业发展有所回落,到1996年开始全面下滑,大批倒闭、改制;此前高速增长期间遗留在农村中的各种矛盾也随之开始暴露。


  但在乡镇企业走下坡路的同期还有一个因素,是这时物价指数大幅上涨,1994年居民消费价格指数(CPI)出现了24.1%的上涨,当时分析认为农产品对物价上涨的贡献度达64%;当然也就意味着对农民收入增长起到客观拉动作用。


  最后,我们不能忽视上世纪90年代中期政府提高粮价的作用。1994年到1997年,一方面是粮食价格受到通货膨胀拉动而大幅回升,另一方面是政府再次大幅度提高收购价,1996年的粮食价格比1993年高了一倍还多,这也拉动了农民种粮的积极性和农民收入的增长。但是1998年进入通货紧缩后粮价就下行了。


  《第一财经日报》:从上世纪90年代以来,“三农”问题逐渐凸显。作为最早提出并使用这一概念的学者之一,你认为造成“三农”问题显性化的原因是什么?


  温铁军:简单地说,无论何种体制下,只要发生了土地、劳动力、资本三要素从农村净流出,就必然造成“三农”问题。尤其在市场经济条件下,只要是按照看不见的手来优化要素配置,一定会把要素从低收益领域配置到高收益的领域。而农业当然是低收益、低流动性的经济领域。


  回到“三农”问题的内涵。早在1993年我就在《经济日报》上发表过“汝果欲支农,功夫在农外”;1996年在《战略与管理》发表了“两个基本矛盾制约下的三农问题”;针对的是一段时期以来将“三农”问题简化为农业问题,又将农业问题简化为粮食问题的倾向。15年来我的看法没变:中国农村经济基础领域的问题不是农业经济问题,而可被归纳为在城乡二元结构社会这个主要体制矛盾的制约下包括农民、农村和农业等三个维度的“三农”问题。


  3 给种粮农民“超国民待遇”


  《第一财经日报》:2003年以后,进城务工的农民工资有明显的提高;与此同时,抛荒现象却没有因为粮食价格的回升而减少。这其中有无联系?打工收入上升,对“三农”问题是不是有“双刃剑”的效果?


  温铁军:从2003年以来农民外出打工者的工资确实大幅度提高,一方面成为农民增收的主要因素,另一方面,确实已经影响到粮食生产的劳动力机会成本。一个有意思的发现是,到城市打工劳动力的最低价格,其实就是农业劳动力的影子价格,农村劳动力在农业投入上得到的收益达不到这个程度,农民宁可选择“被动闲暇”。因为,农民为闲暇支付的成本只是劳动力在农业的收入,而享受这种闲暇时得到的是按照城里打工的劳动力价格来算的一种收益。这个规律的发现,解释了为什么中国耕地这么短缺,却有大量的农地弃耕撂荒。当然,这对于国家粮食安全具有重要的政策意义。


  《第一财经日报》:2003年以来出现的土地利用率低、劳动力投入少,甚至弃耕撂荒现象的原因是在于此,而跟承包期长短以及“对土地的确定感”毫无关系?


  温铁军:这个说法如果没有科学依据,那也只能是个推理。其实,早在上世纪90年代那次粮食波动期间做的3万样本的农户统计调查分析就已经指出,其实没有相关关系。我们刚发表过一篇文章,也有数据和模型分析,农民选择这种“被动闲暇”主要是因为(相对打工收益的)机会成本低,与其劳动、不如不劳动,与其种粮食、不如不种。这是开通城乡劳动力市场的体制条件下必然形成的劳动力价差造成的。


  《第一财经日报》:不过,打工收入上升,政府给打工者以“国民待遇”,这本身是一个有利于农村的好事情。


  温铁军:我们是1985年就提出开通城乡、打破二元结构的政策调研人员,历来希望给打工者以“国民待遇”。但是,我们同时还要提出给为我国食品安全战略作出贡献的种粮农民以“超国民待遇”。须知,粮食安全既不是农民的责任,农民的目标是收益最大化,这是我们要在农村建立市场经济体制的天经地义的内核;甚至也不是地方政府的责任,他们要的也理所当然的是地方收入最大化。因此,全世界范围内的正常国家,粮食安全都只是中央政府对维护国民安全和国家经济主权承担的战略责任。


  中央政府怎样保障粮食安全呢?只能给种粮农民以足够的政策优惠,只有达到甚至超过社会平均收入、所谓的“超国民待遇”,他们才会自愿地帮你实现粮食安全。而对于地方政府,只能转移支付到超过全国人均财政水平,地方政府才可能自觉地保护基本农田、替中央维护粮食安全。


  4 金融危机下的新农村建设


  《第一财经日报》:在当前全球性金融危机的条件下,中国农村会不会面临挑战?我们怎样应对这个挑战?


  温铁军:十七届三中全会召开,恰逢全球性“金融海啸”。我国是储蓄率最高的国家,商业化改制之后的银行遇到的普遍问题是存款大幅高于贷款。现在,金融资本严重过剩,加上外汇储备合计有几十万亿元的资金用不出去。本来,传统农业只能按照一年四季的自然过程开展,所以是一个最没有流动性的领域。而金融资本却天生追逐流动性。因此,市场经济条件下必然有每年几千亿的资本从农村流出到城市。同理,如果农村没有资金投入,就不可能完成资源要素的优化配置。因此我认为,三中全会的文件意在能够引导极度稀缺的资金要素部分回流农村。文件中关于农村经济基础的相关改革措施,将会使农村以往不可货币化的资源部分地货币化。


  当前,外部资本进入农村的渠道无外乎两个:第一,与实体资产的变现相结合,比如农村宅基地的进一步市场化;第二,促使资源形式的农业用地的非农民化,产业资本可以把业已形成的承租反包、反租倒包等农民在实践中的制度创新利用来成为产业资本低成本进入“三农”的方式。


  同时,伴随着国家强调继续加大对农业的支持力度、继续加大对农村基础建设的投入力度,今年前三个季度农业的政府投资已经占到了一半以上。这有利于在农村打造“第二资产池”来吸收金融和制造业的过剩能量,也许这样做可以使中国更好地做好应对全球性金融危机的准备。


  不过,任何应对危机的政策调整都有两面性,资金回流农村是好事情,但是,这些资本也有占有农民利益、侵害农村金融普惠性的风险。问题的核心是,任何外部组织(无论是政府、银行还是企业)面对高度分散的2.3亿兼业生产的小农户,都有交易费用过高的问题。


  改革开放初期农村改革以“分”为主。整个农业领域出现了“政府退出”。在农村则发生了“去组织化”。今天,农村出现了“再组织化”过程。目前,一个根本性措施是帮助农民提高农民的组织化程度,让合作社等农民自己的组织成为交易的主体。
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