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王世达:美国全面调整阿富汗政策及其影响

南亚研究2012.2
阿富汗战争已历时10年之久,美国因深陷阿战国力严重消耗。奥巴马政府再度大幅调整阿富汗政策,在阿战略重点由"反恐至上"转为"地缘优先",并出台"新丝绸之路"计划。在美推动下,阿富汗形势面临重大拐点,并将对该地区安全及地缘政治格局产生深远影响。

2011年6月22日,美国总统奥巴马在白宫发表电视讲话,正式启动从阿富汗撤军进程。同时,奥巴马政府加紧与阿富汗政府谈判签署《美阿战略伙伴关系协议》,谋求在2014年后继续在阿保持合法军事存在。9月,美国国务卿希拉里正式抛出"新丝绸之路"计划,并在10月访问中亚和南亚四国时重申这一战略,推动以阿富汗为核心的地区一体化。11月,美支持土耳其召开"伊斯坦布尔地区峰会",继续谋求阿富汗问题的地区解决途径。12月,美推动国际社会召开第二次"波恩会议",总结阿富汗重建启动10年以来的经验及教训,以图凝聚国际共识、谋划未来的重建蓝图。上述系列举动表明美国的阿富汗政策正进行新一轮战略调整。

一、美国对阿富汗政策的全面调整

奥巴马政府正全面推动对阿富汗政策调整,逐步放弃"彻底铲除地区恐怖势力"的初始目标,转而"重点打击'基地'及其附属武装,防止其继续利用阿富汗领土威胁美国本土及盟国安全"。[①]同时,美国更加重视阿富汗作为沟通中亚、西亚和南亚"锁钥"的战略位置,积极为"后美军时代"谋篇布局,在2014年后维系在阿军事存在,构建由其主导的地区安全框架,谋取在亚欧大陆核心区的地缘政治优势。

首先,在启动撤军进程的同时谋求在阿富汗及地区的长期军事存在。2011年6月22日,奥巴马总统宣布正式启动从阿富汗撤军进程:2011年撤回1万名士兵,在2012年9月前再撤出2.3万名士兵。届时,奥巴马上台以来新增的3.3万新增作战部队将撤退完毕。[②]截止2014年底,美军所有作战部队将撤出阿富汗,留驻美军主要任务由一线作战转为二线支援。同时,美阿两国政府就建立战略伙伴关系展开谈判,其核心就是允许美军在2014年之后继续在阿维持合法军事存在。在美国的积极推动下,阿富汗政府于2011年11月16日召集"大支尔格"会议专门讨论这一议题。会议最终通过决议,支持阿富汗政府与美国签署为期10年的《战略伙伴关系协议》,允许美军在2014年后继续驻扎。美国在阿富汗遭他国攻击时提供必要援助,但不得利用阿领土威胁其他国家的安全。[③]尽管美、阿在细节上仍有分歧,但总体而言,美、阿建立战略伙伴关系不存在不可逾越的障碍。阿富汗政府军事上无法单独应对反叛势力威胁,经济上仍严重依赖国际社会援助,政治上则担心被邻国干涉内政。美国在2014年后继续驻军,可以维持阿富汗政权生存、经济发展,并增加现政权与地区国家讨价还价的筹码。阿富汗总统卡尔扎伊公开表示,"允许美国保留军事基地符合阿利益"。此外,主要反对派领导人塔吉克族领袖阿卜杜拉、马苏德,哈扎拉族领袖穆哈基克,乌兹别克族领袖杜斯塔姆等均已表态支持与美建立战略伙伴关系。[④]此次"大支尔格"支持政府签署《战略伙伴关系协议》,为卡尔扎伊政府在该议题上建立了牢固的国内政治基础,必将加速美、阿建立战略伙伴关系进程。此外,美国还在中亚多国维系并加强军事存在。美国2010年与吉尔吉斯斯坦过渡政府达成协议,将继续租用玛纳斯空军基地到2014年。2011年7月,美国投资3000万美元对该基地进行现代化改造。据称,美空军通过该基地可掌握吉尔吉斯斯坦全境制空权。美出资1000万美元在塔吉克斯坦首都杜尚别附近修建一座军事训练中心,预计今年完工。此外,美国正在努力租借"艾尼"军用机场。该机场位于杜尚别以北,是"北方通道"[⑤]的重要一环。2009~2011年,美国负责中亚和南亚事务的助理国务卿布莱克几度访问塔吉克斯坦谈判租用该机场,但迄今尚未签署协议。美国曾在乌兹别克斯坦设有汗阿巴德空军基地。2005年"安集延事件"后乌兹别克斯坦关闭美军在汗阿巴德机场的基地。近来,美乌关系逐渐回暖。乌兹别克斯坦对美军重新开放领空,允许其在铁尔梅兹机场驻军。

其次,通过"新丝绸之路"计划构建由美国主导的地区政治、经济及安全框架。2011年9月12日,美国国务卿希拉里正式提出经阿富汗、巴基斯坦连接中亚和南亚地区的"新丝绸之路"计划。她在演讲中表示:"让我们着眼一个打通经济和交通联系的新丝绸之路。如果这一计划得以实施,那么土库曼斯坦的油气田将能满足巴基斯坦和印度不断增长的能源需求,并为阿富汗和巴基斯坦提供可观的过境收入。塔吉克斯坦的棉花将运往印度制成棉布。阿富汗的家具和水果将出现在哈萨克斯坦、印度甚至更远的地方。"[⑥]为此,美国将资助"私有部门投资铁路、高速公路以及石油管道等基础设施。"[⑦]9月29日,美国负责经济、能源和农业事务的助理国务卿罗伯特表示,"新丝绸之路"计划旨在解决阿富汗过渡时期的经济问题,阿富汗只有融入地区经济一体化进程,才能更好地吸引投资、开发矿产资源并提供更多的经济机会。"新丝绸之路"计划将成为推动阿富汗所有邻国经济发展的发动机。10月,希拉里国务卿访问阿富汗、巴基斯坦、塔吉克斯坦和乌兹别克斯坦四国。期间,希拉里再提"新丝绸之路"计划,其核心是以阿富汗为核心,推动南亚、中亚的经济一体化和跨地区贸易。11月2日,在美国的支持下,土耳其召开伊斯坦布尔地区峰会讨论阿富汗问题。会议通过了旨在通过地区合作稳定阿富汗形势的《伊斯坦布尔进程》,重申支持阿富汗作为沟通南亚、中亚和中东的"路桥"地位,参照阿富汗、巴基斯坦《过境贸易协议》推动阿富汗与其他邻国签署类似协定,设计并实施推动地区跨境贸易和边境控制的总体战略,推动以阿富汗为核心的交通网络建设,如在阿富汗、塔吉克斯坦边境喷赤河上新修大桥,修建哈萨克斯坦-土库曼斯坦-阿富汗铁路,推动建设土库曼斯坦-阿富汗-巴基斯坦-印度天然气管道以及将中亚电力输送到南亚的"CASA-1000"工程等。事实上,希拉里大肆宣扬的"新丝绸之路"计划并无太大新意,无非是将地区现有的一些合作项目"打包"后挂在美国名下,以此实现美国主导下的"后撤军时代"地区经济合作框架。美国政府并未打算投入大量资金推动上述基建项目的实施。例如,美国负责经济、能源和农业事务的助理国务卿罗伯特表示:"美国政府正面临巨大的经济挑战,我们必须考虑如何在政府提供有限资金支持的情况下实施'新丝绸之路'计划。也就是说,阿富汗政府及其邻国应该承担更多的责任。"[⑧]此外,"新丝绸之路"计划表面上是一个推动阿富汗重建的地区经济合作倡议,但背后却有掩饰不住的战略意图。随着从阿富汗撤军计划的逐步落实,经贸合作无疑将成为美国维系与阿富汗及地区相关国家关系的关键纽带。美国的真实战略意图是经由"新丝绸之路"计划打通中亚、南亚,打破原有的地缘政治格局,尽量分化弱化区域内大国(特别是中国和俄罗斯)的力量,进而维持和强化自己在政治和安全领域的地区主导权。希拉里在《美国的太平洋世纪》一文中也表示:"美国是唯一在亚洲地区拥有强大盟友体系的强国,具备在该地区创造新秩序并担任地区警察的条件。"[⑨]

最后,通过第二次波恩会议凝聚国际共识,确保北约盟国及其他援助方在阿富汗问题上提供长期援助。2001年11月,国际社会围绕阿富汗战后重建召开了第一次波恩会议,决定成立过渡政府、尽快制定《宪法》、举行西方式的总统和议会选举、国际社会提供经济和安全援助以及保护人权等。此次会议具有重大意义,标志着阿富汗重建进程正式启动。时隔十年之后,讨论阿富汗前途问题的第二次波恩会议于2011年12月5日在德国召开,来自100多个国家和国际组织的1000多名代表与会。为避免阿富汗在2014年后再度成为"恐怖势力的庇护所",以美国为首的援助方承诺为阿提供长期支持。例如,美国国务卿希拉里表示:"美国将与阿富汗伙伴坚持到底"。德国外长韦斯特韦勒表示:"我们不会放弃阿富汗不管。阿富汗不会孤单"。联合国秘书长潘基文指出,在过去十年中,国际社会支持460万阿富汗难民回国,帮助730万儿童入学,改善了阿富汗的卫生保健,并承诺在未来十年中,尤其是2014年以后继续大力支持阿富汗。[⑩]阿富汗政府则承诺推动政治改革,加大反腐力度,强化民主制度,提升施政水平。尽管第二次波恩会议远不如上次会议成果显著,也无法解决阿富汗问题的根本症结,但却是美国开出的一剂"预防针",旨在防止国际援助方在2014年之后一窝蜂撤出阿富汗,引发不可预测的灾难性后果,进而为美实施以阿富汗为核心的地区战略创造良好条件。

二、美调整对阿政策的背景

美国全面调整阿富汗政策可谓迫于内外压力的无奈之举。从美国方面看,奥巴马政府调整对阿政策既是应对国内强大反战压力,减轻财政负担,刺激国内经济复兴,为2012年总统大选谋篇布局,同时也是其继续推动全球战略调整的应有之义。

首先,奥巴马政府调整对阿政策的大背景是美国经济持续低迷以及2012年总统大选临近。2011年6月,美国皮尤研究中心公布的最新民调结果显示,56%的美国人支持尽快从阿富汗撤军,为该机构开始此项调查以来的最高水平。[11]在这一形势下,一贯支持美军海外行动的共和党人也改弦更张,其中六成支持尽快从阿撤军。这些国内呼声是谋求连任的奥巴马总统在制定撤军计划时不得不考虑的重要因素。事实上,围绕总统大选的争夺早已提前开始,共和党候选人纷纷炮轰奥巴马"搞砸美国经济",号召民众"选择一个新总统终结奥巴马萧条时代"。分析人士也指出,奥巴马赢得连任的关键在于交出一份令民众满意的经济答卷。巨额的预算赤字和国家债务已经成为奥巴马政府的"心病"。美国在10年阿富汗战争中耗资4440亿美元,共和党和民主党此前就削减4890亿美元的国防预算达成共识,但国会为协商削减债务而成立的超级委员会未能在规定期限内达成协议,已为启动自动削减赤字机制做好铺垫。一旦自动削减机制启动,就意味着在2013年后的10年间,美国国防预算将在目前削减4890亿美元计划的基础上,再自动削减6000亿美元。[12]在国会和民众要求政府节省资金呼声日渐强烈的背景下,奥巴马启动从阿富汗撤军进程有助于其挤出资金发展经济、创造就业机会,为其在2012年总统大选中赢得连任创造条件。[13]同时,奥巴马打着结束阿富汗战争的旗号上台,必须在下次选举前兑现撤军承诺,否则将授人以柄。2011年5月2日,美国派遣特种部队成功斩杀"基地"组织领导人拉登,名义上实现了发动阿富汗战争的初始目的,对国内民众及国际社会都有所交代,为从阿富汗战争脱身提供了绝佳机会。

其次,奥巴马政府从阿撤军还是结束小布什政府"反恐时代"的关键步骤。2011年6月29日,奥巴马政府公布最新国家反恐战略,除了强调"基地"组织仍是重大安全威胁之外,还首次把本土作为最重要的反恐"战场"。美出台"收缩型"反恐战略并不让人意外,而是奥巴马上台以来反复调整反恐战略的最终结果。"九一一"恐怖袭击对强调"绝对安全"的美国政府而言无疑是当头一棒。[14]但美国与"基地"根本不在同一个重量级上,彼此实力悬殊可谓天差地别。美国只需集中力量打击"基地"领导层以及组织网络,削弱乃至切断其财政支持,同时加强本土安全防范,就完全可以避免美国再度遭受类似恐怖袭击。[15]然而,美国作为冷战结束后的唯一超级大国,早已习惯于对其他国家颐指气使,稍有不从便动辄诉诸武力打击。布什政府更是打着"单边主义"的旗号上台,决策层新保守主义色彩浓重。在此情形下,美国政府把针对一个恐怖组织的军事行动迅速扩大为针对一个独立主权国家的战争,进而又发动了颠覆伊拉克萨达姆政权的侵略行动。在这一不断升级的过程中,美国政府逐渐被"反恐"冲昏了头脑,在南亚、中东、非洲乃至全世界,以反恐划线区分敌友。众多发展中国家,特别是中东穆斯林国家为了免遭美国压力甚至军事打击而采取了合作姿态。美国则一味强调自身国家安全利益,根本不考虑穆斯林国家的利益诉求及民族情绪,进一步激化了全球范围内的反美情绪。目前,美国发动反恐战争已达10年之久,在阿富汗和伊拉克战争中的开销早已超过1万亿美元。[16]但不仅没有实现摧毁"基地"组织、维护本土安全的目标,反而催生了众多激进的"反美斗士"。如"基地"也门分支头目安瓦尔·奥拉基就曾被美国安全部门视为比拉登更加危险的人物。美国2009年圣诞节炸机未遂案、胡德堡枪击惨案等等,都与这位在美国成长起来的"恐怖大鳄"有密切联系。在此背景下,奥巴马总统上台以来不断推动反恐战略的调整,将反恐视为美国国家安全战略的一部分,而不是全部,彻底扭转了布什政府以来的反恐政策。从奥巴马上台之后美国海外军事行动分析,其突出特点就是重视非对称作战、低烈度军事行动,竭力避免再次陷入大规模地面作战。美国对利比亚的军事介入方式也证明了这一点。

从阿富汗方面看,奥巴马总统自2009年3月推出"阿巴新战略"以来,一直强调通过"三管齐下"扭转阿安全颓势,即打谈结合、阿巴并重以及国际合作。然而,新战略实施近3年以来,并未实现预期效果,阿安全形势依然令人担忧。首先,军事清剿效果不彰。2010年,美先后针对赫尔曼德、坎大哈等塔利班南部"老巢"发动"马尔贾战役"、"坎大哈攻势"等大规模军事清剿行动。上述军事行动对塔利班指挥体系、后勤补给等构成较大影响。但塔利班受损程度仅能称为"打伤",还谈不上"打残"。同时,美军大规模军事行动造成大量平民伤亡及财产损失,引起卡尔扎伊政府的严重不满,直接导致坎大哈战役草草收场。2011年以来,美军再未发动万人以上规模的军事行动,其重点转向针对塔利班中高层指挥官展开"定点清除"。然而,参与战况评估的美国国防部高官却表示:"塔利班具有强大的'重组和再生'能力,在遭受重创后往往数日内就可恢复。没有任何迹象表明塔利班已经失去这种能力。"[17]2011年4月30日以来,塔利班展开最新一轮"春季攻势",其不对称性及"以小搏大"特点更加明显,特别是猎杀军政高层,增加心理震慑。2011年,卡尔扎伊总统高级顾问贾恩·穆罕默德·汗(曾任乌鲁兹甘省省长)、"和平高级委员会"主席拉巴尼、负责阿北部地区安全的警察总长达乌德、塔哈尔省警察局长贾汉、坎大哈省警察局长穆贾希德、坎大哈省议长艾哈迈德·瓦利·卡尔扎伊(卡尔扎伊总统之弟)、坎大哈省副省长阿什纳、昆都士省警察局长萨义德基利,以及边境警察指挥官阿卡等高官先后遇刺身亡。联合国2011年7月发布的统计报告显示,2011年前6个月,遭袭身亡的阿各级官员和政客达到创纪录的191人。[18]特别值得一提的是,塔利班还成功设套绞杀直升机等高价值目标。这表明塔利班战术又出现新的突破,即无法像在抗苏战争期间获得"毒刺"防空导弹等先进武器的情况下,充分发挥火箭推进式榴弹等相对落后武器的作战潜能,辅以精密的战术设计,对美军造成最大限度的杀伤。在塔利班层出不穷的战术创新面前,在一线作战的美军大兵恐将更加畏首畏尾。[19]

其次,和平进程遭受重挫。美国和谈立场持续松动,如放弃"和谈三前提"(塔利班放弃暴力、遵守《宪法》、与"基地"断绝联系),同意塔利班在卡塔尔设立"办公室",并承诺将给予其"政党待遇",试图以此正式开启和谈进程。卡尔扎伊总统更全力实施"和解与再融入"计划,推动塔利班加入政治进程。一方面,通过提供就业机会、教育培训等促使塔利班中下层指挥官和战士放下武器。另方面,以赦免以往罪行、分享政治权利为诱饵拉拢塔利班高层领导人。为此,阿富汗政府专门成立"和平高级委员会"实施"和解与再融入"计划。该机构主席、前总统拉巴尼充分发挥其从政经验丰富和拥有跨族群支持的双重优势,成功劝说2000多名塔利班分子放下武器。[20]然而,美开始撤军使塔利班重燃"攻占喀布尔"的希望,最高领导人奥马尔在和谈问题上迟迟不表态,其内部"强硬派"则希望联合"哈卡尼网络"保持较高强度的恐怖袭击,或推动美国加速撤军步伐,或为将来谋取政治利益增加筹码。2011年9月20日,拉巴尼在家中遇刺身亡,阿富汗和平进程遭到大挫折。一方面,拉巴尼是阿富汗政坛元老级人物,阿富汗政府很难找到能替代他的合适人选。拉巴尼出生于阿富汗北部塔吉克地区,曾领导武装参加抗苏圣战。苏联撤军后,阿富汗随即陷入内战。拉巴尼在各派势力之间纵横捭阖,并在1992~1996年间出任总统。1996年,塔利班攻占喀布尔后,拉巴尼随即领导"北方联盟"[21]退到阿北部地区继续作战。2001年塔利班政权倒台后,拉巴尼成为推动政府与塔利班和谈的关键人物。除了在北部塔吉克地区势力深厚外,拉巴尼在东部和南部普什图聚居区也广受欢迎,被认为是阿富汗政坛最睿智、最具影响力的政治家之一。另方面,北方民族和谈立场更趋强硬。作为前"北方联盟"领袖人物,拉巴尼身亡勾起北方民族关于另一位领导人马苏德遇刺的痛苦记忆,对塔利班的敌意上升。如塔吉克领导人穆罕默德·努尔称,此次袭击再次证明塔利班是国家的敌人。乌兹别克领导人杜斯塔姆表示,塔利班犯下滔天大罪,完全背离《古兰经》。哈扎拉领导人穆哈基克认为塔利班根本无意和谈,并要求卡尔扎伊总统就袭击做出强硬反应。[22]今后,卡尔扎伊总统在和谈问题上必将面临北方民族的更大掣肘。

最后,地区合作前景堪忧。在武装清剿、和平谈判均无法奏效的情势下,美被迫考虑通过地区合作推动阿富汗形势早日好转。在美、欧大力推动下,土耳其于2011年11月2月召开"伊斯坦布尔地区峰会",讨论地区国家如何通力合作稳定阿富汗形势,避免恐怖主义威胁整个地区安全。国际社会还于同年12月举行第二次"波恩会议",总结10年来国际社会援助阿富汗重建方面的经验教训,弥补上次波恩会议忽视地区国家的不足,并凝聚国际共识谋划未来重建蓝图。事实上,地区合作本就是奥巴马政府阿巴新战略的应有之义。早在2009年,奥巴马政府就频繁展开地区外交,试图借助巴基斯坦、印度、伊朗、俄罗斯和土耳其等国推动阿问题取得突破,支持召开一系列阿问题国际、地区会议,但收效并不明显。这主要是因为地区国家利益诉求不尽相同,甚至相互掣肘,阻碍各方在阿问题上形成合力。一是印度和巴基斯坦在阿富汗争夺加剧。巴基斯坦自独立以来就视印为其国家安全首要威胁,视阿为其西部战略纵深,并一直致力于在喀布尔扶持亲巴基斯坦政权。[23]因此,巴基斯坦对美鼓励印积极参与阿重建疑虑重重,不愿印在其西侧太过活跃,且拒绝向印(对阿)提供贸易通道便利,并一再指责印度情报机构利用驻阿东部领事馆支持巴境内俾路支分离运动。[24]印度则有意借营建阿富汗开辟通往中亚、西亚的战略通道,并在战略上牢牢牵制巴基斯坦。印度因此强烈反对阿受控于巴。印巴在阿富汗的"战略对抗"与"相互排斥"显然成为美推动地区反恐合作的最大障碍。二是美国与伊朗敌对减少了阿脱困选项。伊朗在阿拥有深厚的传统影响。在阿富汗战乱期间,伊朗曾接纳数百万阿富汗难民。阿富汗塔利班政权倒台以来,伊朗曾积极参与援助阿富汗重建,例如农业和基础设施建设等。伊朗和阿富汗多次承诺联手打击两国边境地区的毒品走私。伊朗还牵头组织波斯语三国(伊朗、阿富汗和塔吉克斯坦)地区合作。伊朗视阿富汗为抵御美国压力的东向战略缓冲带,担心美利用在阿军事基地袭击其核设施,希望美撤出伊拉克、阿富汗。[25]同时密切与阿富汗、中东、中亚穆斯林国家联系,扩大什叶派穆斯林影响,树立伊地区大国地位。奥巴马上台之初也曾寄希望于伊朗帮助解决阿富汗难题,并曾在阿富汗问题国际会议上与伊朗展开接触。然而,美伊关系因伊朗核问题陷入僵局。美不断指责伊斯兰革命卫队向塔利班提供武器、资金等方面支持,内贾德总统则反复强调外国军队的存在是阿富汗安全局势恶化的"罪魁祸首"。2011年5月1日,拉登在巴基斯坦被击毙。伊朗更是借机宣称"外国军队已经没有任何继续在阿富汗驻扎的理由",希望外国军队早日撤出,消除来自东线的战略威胁。[26]因此,美伊关系僵局使得伊朗政府不可能出力助美脱困。三是美国和俄罗斯在阿富汗利益诉求各异。俄罗斯在阿主要利益有三:阻止伊斯兰极端主义思潮向本国和中亚扩散;减少并最终消除阿富汗毒品对俄荼毒;防止美国等区外势力以阿富汗为跳板向中亚渗透,挤压自身战略空间。近期,俄罗斯与卡尔扎伊政府接触频繁,改善俄阿关系,修补自身在阿形象。力推上海合作组织发挥更大作用。同意在"北方通道"方面给美国等北约国家提供更大便利,高调助美反恐。加强与美禁毒合作,展开联手禁毒行动。然而,俄罗斯真正目的并非助美脱困,而在于借此适度影响美在阿富汗行动。美国则对俄罗斯战略意图有清醒认识,在利用"北方通道"同时积极开拓"第三通道",避免过度依赖俄罗斯。如今,地区国家因历史恩怨及现实利益冲突形成的不信任感仍根深蒂固,第二次波恩会议也未能推动地区合作出现实质进展。

 

特别值得一提的是,美国与反恐盟友巴基斯坦的关系因越境袭击事件跌至十年来的最低点,这给阿富汗形势增加新的不确定因素。2011年11月26日凌晨,北约领导的驻阿富汗国际安全援助部队直升机越境进入巴基斯坦领空,并对莫赫曼德部落区的两座巴军哨所发动猛烈空袭,导致24名士兵死亡。此举引发巴基斯坦强烈不满,并采取多重反制措施:关闭向驻阿国际安全援助部队提供后勤物资的通道,要求美军在15天内撤出位于俾路支斯坦的舍姆西空军基地,拒绝参加12月5日讨论稳定阿富汗形势的第二次波恩会议。尽管美巴互有战略需求,双边关系因越境空袭事件彻底崩盘的可能性不大,但此事仍将对阿富汗形势产生严重消极影响。一方面,威胁驻阿国际安全援助部队的后勤供给。长期以来,美国及北约一直通过巴基斯坦境内两条通道向驻阿部队运输给养,一条从卡拉奇到白沙瓦,经开伯尔山口进入阿富汗北部;另一条从卡拉奇到俾路支斯坦,从查曼口岸进入阿富汗南部。尽管美国已经开辟了"北方通道",经俄罗斯、中亚国家向阿运送补给,但"巴基斯坦通道"运送物资仍占总运输量的半壁江山。巴若持续关闭境内运输通道,驻阿国际安全援助部队的后勤补给会面临很大问题。另一方面,进一步弱化了巴基斯坦与美合作反恐意愿。[27]近来,美持续要求巴当局清剿境内的"哈卡尼网络",巴当局则表示哈卡尼本人及其指挥机构均已迁至阿富汗境内,并希望说服美接受该组织与塔利班一起加入和平进程。这次空袭事件将固化巴当局在反恐问题上的一贯立场,即依据本国利益而非美国的要求打击恐怖势力。[28]此外,作为对阿富汗政治前途及安全形势拥有重要影响力的地区国家,巴基斯坦拒绝参加第二次波恩会议导致会议效果大打折扣。

 

三、美对阿政策调整对地区局势和国际关系影响深远

 

奥巴马政府全面调整阿富汗政策必将对地区形势和大国关系产生深远影响。美国立足本土安全进行反恐"瘦身",削减在地区的军事存在,阿巴地区的恐怖势力有可能借机反弹。以"基地"组织为代表的伊斯兰极端势力对中国西南周边,甚至新疆等西部省份构成的威胁上升。同时,美国全球战略重心回归地缘政治,大国全球争夺及地缘政治博弈可能激化。

首先,阿巴地区仍面临恐怖威胁,且不确定性有所上升。阿富汗方面:2011年7月,国际安全援助部队顺利结束第一阶段防务移交,向阿富汗安全部队移交7个地区的防务责任,即巴米扬省、潘杰希尔省、除了萨罗比地区外的喀布尔省、拉格曼省首府曼特拉姆、赫尔曼德省首府拉什卡尔加、赫拉特省首府赫拉特以及巴尔赫省首府马扎里沙里夫,然而阿安全部队能否有效维护所接管地区的安全却尚待观察。在2010年以来历次大规模战役中,阿国民军虽与美军以一定比例混编参战,但"打前站"、"啃骨头"的仍然是美国大兵,国民军的象征意义仍大于实际作用。[29]国民军还存在民族构成失衡问题。有数据显示,占总人口25%的塔吉克人在国民军中的比例高达41%,而主体民族普什图人仅占30%。[30]塔吉克人还把持着几乎所有战斗旅的指挥官职位。这不但引发普什图人的强烈不满,且有利于塔利班在阿国民军中发展"内鬼"。此外,随着以美国为首的国际安全援助部队启动撤军进程,派兵国也开始减少对阿富汗的援助资金。例如,加拿大军队完成撤军后其对阿援助资金将下降50%。[31]腐败问题也导致援助资金减少。[32]英国因为喀布尔银行腐败丑闻推迟支付1.37亿美元援助资金。美国国会也决定削减40亿美元援助资金,要求阿政府加大反腐力度。[33]阿富汗尚未形成内生式经济发展模式,无力单独维持30万安全部队。[34]例如,美国前任驻阿大使艾肯伯里表示,阿富汗政府到2014年维持安全部队需支出70亿美元,而届时财政收入仅有25亿美元。军费支出几乎是政府收入的3倍。[35] 世界银行也发出警告称,如果国际社会在国际安全援助部队撤离后突然停止对阿经济援助,那么阿经济将迅速崩溃。巴基斯坦方面:巴基斯坦因被绑在美国在阿富汗的反恐战车上而不能自拔,陷入恐怖主义内战。2011年巴暴恐事件频率虽比2010年有所下降,但整体安全形势依旧严峻。"巴基斯坦塔利班"等暴恐势力仍然在联邦直辖部落区藏身,特别是在南瓦济里斯坦等地与政府军对抗。经济、金融中心卡拉奇政治暴力频发,人民党(PPP)和统一民族运动党(MQM)两大政党矛盾不断,并频繁诉诸暴力。卡拉奇民族构成复杂,穆哈吉尔人及普什图人分列第一、二大族群。大量涌入的普什图难民冲击穆哈吉尔人的统治地位,族际矛盾与冲突日益增多。巴基斯坦教派冲突更加严重,逊尼极端组织针对什叶派、艾哈迈迪亚等少数派别频繁发动暴力袭击,教派矛盾继续激化。[36]目前,美国在启动撤军进程的同时继续以拉登在巴首都伊斯兰堡附近被击毙、"哈卡尼网络"发动越境袭击为借口持续向巴当局施加压力,要求其尽快对部落区,特别是南瓦济里斯坦展开军事行动。尽管巴当局顶住压力、未完全按照美方要求行事,但巴维持与美军事合作、允许美情报人员返回等还是引起"巴基斯坦塔利班"严重不满,并发出新的恐怖袭击威胁。[37]巴基斯坦政坛近期也风波再起,"备忘录"事件持续发酵。据称,巴驻美大使哈卡尼辗转向美时任参联会主席马伦递交"备忘录",要求美向巴军施压,防止巴因拉登事件发动军事政变,希望美协助更换军方领导人。作为回报,巴政府将就拉登藏身巴境内展开独立调查,全面清查境内的"基地"组织成员及支恐势力。巴政府还可向美移交所有恐怖分子,或为美越境军事清剿开"绿灯"。[38]鉴于巴2012年参议院选举及2013年总统大选已提前拉开序幕,反对党大肆炒作"备忘录"事件。穆斯林联盟(谢里夫派)指责人民党出卖国家主权,威胁退出参议院,要求政府彻查此事。板球明星伊姆拉·汗领导的"正义运动党"(PTI)则发动数十万人集会的抗议活动,称若当选将把军队置于政府控制之下。巴基斯坦局势本已错综复杂,"备忘录"事件显然无助于巴国稳定,甚至可能为"巴基斯坦塔利班"等暴恐组织提供更多可乘之机。阿富汗、巴基斯坦作为沟通中亚、西亚和南亚的十字路口,两国安全形势不稳极有可能向整个地区蔓延。[39]

 

其次,反恐对大国合作的推动效应逐渐弱化,大国地缘政治博弈转趋激烈。"九一一"事件后,美国小布什政府对外战略重心定位为打击恐怖势力、消除恐怖威胁。在此情势下,美国搁置地缘政治冲突,暂时放下"冷战思维",与俄罗斯、中国等大国展开卓有成效的反恐合作。反恐一度成为大国合作的重要"压舱石"。但时过境迁,如今美国将反恐视为国家安全战略的一部分,而非全部,甚至明确指出反恐战略必须服务于维护美国的地缘政治利益。美国以从阿富汗撤军为契机推动国家安全战略的深入调整,其实质是甩掉沉重"反恐包袱",轻装上阵,进而开启美国全球战略的新局面。在中亚和南亚地区,奥巴马政府力推"新丝绸之路"计划。该计划虽然打着经济合作和地区一体化的幌子,但其实质是谋取政治、安全利益,小布什政府时期的"大中亚"计划确有复活的可能。即以美国控制阿富汗为契机,使其成为连接中亚和南亚的纽带和样板,同时与地区国家展开全方位、各领域的合作,在中亚和南亚建立一系列"民主政权"实现美国在该地区的利益,避免中亚国家投入俄罗斯和中国的怀抱。面对美国新一轮地缘攻势,视中亚为传统势力范围的俄罗斯同样动作频频。军事上,俄无偿向阿警察部队提供2万支步枪及250多万发子弹,助其提高执法能力,同意向美出售21架米-17直升机供阿安全部队使用,并与北约成立联合信托基金专门维护阿军配备的俄制直升机。俄就第201空降师驻塔吉克斯坦基地与塔政府达成了续租49年的框架协议,可能在2012年初正式签约。目前,该空降师驻扎在杜尚别、库尔干秋别和库利亚布等地。俄还试图说服吉尔吉斯斯坦政府不再向美租赁玛纳斯空军基地,并保留俄在吉的坎特空军基地。政治上,为确保在阿影响力,俄展开一系列外交活动,推动召开三届"俄罗斯-塔吉克斯坦-巴基斯坦-阿富汗"领导人峰会,承诺共同应对恐怖主义和极端主义威胁,并从毒品生产、走私、消费的各个关节加大打击毒品犯罪的力度;提出整合"上合组织"反恐资源,同意接受阿富汗为上合组织观察员国;建议北约以解决阿问题为契机与集安条约组织建立联系,以北约-俄罗斯理事会为平台就阿问题展开协商。经济上,俄免除阿巨额债务,持续提供粮食援助。俄还推出"欧亚联盟"战略构想,试图以此整合独联体地区,建立并巩固其主导地位。目前,俄已与白俄罗斯、哈萨克斯坦就建立关税同盟达成一致,与众多独联体国家签署《自由贸易区协定》。吉尔吉斯斯坦总统阿坦巴耶夫已明确表示,将加入关税同盟和欧亚经济联盟。可以预见,美控制的"新丝绸之路"和俄主导的"欧亚联盟"将在中亚地区展开长期较量。

 

同时,"新丝绸之路"计划绝非"孤军奋战",而是美国一系列地缘"组合拳"的组成部分。在亚太地区,美国已高调宣布"重返东南亚",加大对东亚事务的干涉。军事上,2011年11月16~17日,奥巴马总统访问澳大利亚,并借此强化美国在澳大利亚的军事存在,推动其亚太地区军事调整。美国将从2012年中期起,在澳大利亚北部部署海军陆战队员200~250人,在5年内编制增至2500人。[40]美国空军也将更多使用澳大利亚北部的军事设施等。美军还获准在澳大利亚基地进行训练和演习,储存先进军事装备等。2011年11月16日,美国国务卿希拉里与菲律宾外交部长德尔罗萨里奥签署了旨在加强两国合作的《马尼拉宣言》。双方决心继续合作应对更广泛的地区和全球挑战,包括海上安全以及气候变化、核扩散、恐怖主义和跨国犯罪等威胁,并将在菲律宾南部地区联手打击与"基地"组织有联系的恐怖组织。经济上,奥巴马政府有意通过"跨太平洋战略经济伙伴关系协定"(TPP)巩固美国在亚洲的经济地位,进而争夺亚太经济合作主导权。2011年11月12日,TTP谈判九国(美国、新加坡、新西兰、文莱、智利、澳大利亚、秘鲁、马来西亚、越南)达成框架协议,TPP扩容取得重要进展。上述国家提出如下预期目标:强调全面市场准入,消除贸易和投资关税壁垒;促进TPP成员之间形成完整的生产和供给链;推动制度一致性,扶持中小企业;呼吁应对新的贸易挑战,保障公平竞争环境;重申维持TPP发展势头,随时向新议题和新成员开放等。[41] TTP作为美国主导亚太地区经济合作的主要抓手,其在地缘经济格局中的分量将不断上升,对地区原有经济合作机制及东盟"小马拉大车"的局面将构成持续而强劲的冲击。

 

最后,伊斯兰极端势力可能抬头,并威胁中国大西线的安全。拉登被击毙并不意味着反恐战争就此结束,世界仍面临长期而严峻的安全挑战。例如,奥巴马宣布拉登死讯后,美国政府立即对本国公民发布恐怖袭击预警,下令驻外使领馆提高警惕性。美国国土安全部部长也反复强调本土面临的恐怖威胁依旧严峻。在南亚,"基地"组织指挥中枢仍在此藏身,利用阿巴地区的复杂地形及传统部落结构躲避美国的军事打击,并伺机发动新一轮恐怖袭击。拉登死后,扎瓦西里接过"圣战"大旗,继续其反美事业。然而,扎瓦西里缺乏拉登式的领袖气质,能否整合"基地"组织内部及各类外围组织仍是未知数。鉴此,扎瓦西里可能通过在就任初期干出几件"大事"树立自身权威。如今,美国启动撤军进程,削减在阿巴地区的军事存在,恰恰为扎瓦西里一展身手,乃至"基地"组织在南亚"东山再起"提供了有利条件。阿、巴安全形势好坏与中国西部边陲稳定密切相关。早在20世纪90年代阿富汗内战期间,"东突厥斯坦伊斯兰运动"(以下称"东伊运")等"疆独"势力就曾藏身于阿富汗境内的"基地"组织训练营,并在实战中学习爆炸、刺杀等恐怖技能,对中国国家安全构成严重威胁。因此,若阿富汗安全形势再度严重恶化,不能排除"东伊运"等恐怖组织跟随"基地"组织再次猖獗的可能。在中亚,宗教极端势力经过20世纪90年代末期的膨胀和21世纪最初几年的蛰伏以后,目前有了再度兴风作浪的良机。以"伊斯兰解放党"为代表的宗教极端势力已经在吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦等国站稳了脚跟。再以"乌兹别克斯坦伊斯兰运动"(以下称"乌伊运")为例,该组织迫于中亚各国严厉的反恐措施,一度前往阿巴部落区藏身。随着美国加大对部落区的越境空袭力度以及巴基斯坦针对南瓦济里斯坦等部落区采取较大规模军事清剿行动,"乌伊运"面临的军事压力增大,并从2009年以来开始经阿富汗返回中亚地区,试图在费尔干纳地区恢复影响。美国削减在阿驻军很有可能给"乌伊运"提供更大活动空间,甚至不排除其在中亚建立根据地、收留包括"疆独"分子在内的极端势力、成为中亚和南亚地区又一大暴恐活动策源地的可能。2010年下半年以来,塔吉克斯坦安全形势恶化,第二大城市甘贾发生自杀式恐怖袭击,政府军在东部山区遭遇武装团伙的袭击。上述活动均与塔利班在阿富汗北部扩大影响并支持"乌伊运"向中亚渗透有关。同时,阿富汗生产的毒品主要经中亚外运,国际犯罪集团必然与极端组织联手维系经阿富汗向中亚输送毒品的通道,特别是向塔吉克斯坦渗透。在2010年吉尔吉斯斯坦骚乱中,也有贩毒集团的积极参与。鉴于塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦等国与中国新疆地区接壤,其安全形势恶化必将"外溢"至新疆,部分恐怖分子或将以新疆为跳板向东部地区渗透,威胁中国西部边陲稳定乃至整体国家安全。

 

出于国内外多重因素考虑以及全球战略调整的客观需要,美国全面调整对阿富汗政策,启动撤军进程,保留在阿及邻近国家军事基地,推销"新丝绸之路"战略,谋划"后美军时代"的地区秩序安排,这标志着自"九一一"事件以来的"反恐时代"正式走向终结。在以阿富汗为核心的中亚、南亚地区,"基地"等恐怖势力的威胁尚未完全消除,伊斯兰极端势力很可能再度抬头,而美国、俄罗斯等区内外大国及地区力量的新一轮地缘政治博弈已经揭开序幕。在可预见的将来,中亚、南亚将呈现恐怖威胁与地缘博弈相互交织的错综局面,地区安全必将面临更多不确定因素。借着加速从阿富汗战争脱身的东风,美国保持"重返亚太"的强劲势头,调整地区军事部署,推动TTP加速扩容,在维持原有盟友的同时积极拉拢更多的地区国家加入"山姆大叔阵营"。总之,美国上述政策的核心旨在削弱包括中国在内的地区大国影响力,防止亚洲出现与其抗衡的强国,继续维护美国的霸权地位。

 

 

 

 

(作者为中国现代国际关系研究院南亚-东南亚研究所助理研究员、在读博士)


[①] "Afghan Strategy Has Loomed Over Obama Presidency",The New York Times, June 22, 2011

http://thecaucus. blogs.nytimes.com/2011/06/22/afghan-strategy-has-loomed-over-obama-presidency/

[②] "Obama announces plan to bring home 33,000 'surge' troops from Afghanistan," The Washington Post, June 23, 2011. http://www. washingtonpost.com/politics/obama-to-order-home-10000-troops-from-afghanistan-officials-say/2011/06/22/AGUuRCgH_story.html

[③] Yaroslav Trofimov and Maria Abi-Habib, "Karzai Seeks Backing for US Partnership," The Wall Street Journal, November 16, 2011.

[④] 参见美国政府网站。http://www. state.gov/r/pa/ei/bgn/5380.htm

[⑤] 美国等北约国家为了防止在物资运输上过度依赖巴基斯坦而新开辟的通道。该线路从波罗的海经俄罗斯、中亚国家最后到达阿富汗。

[⑥] "The New Silk Road ?" The Diplomat. http:// the-diplomat.com/2011/11/11/the-new-silk-road/2/

[⑦] Ibid.

[⑧] "Assistant Secretary Blake on U.S. Policy in Central Asia", IIP DIGITAL, 27 January 2012

http://iipdigital. usembassy.gov/st/english/texttrans/2012/01/20120127112101su0.5138775.html#axzz1sLwB20yz

[⑨] "Foreign Policy: Afghanistan's New Silk Road". http://www. npr.org/2011/11/08/142128687/foreign-policy-afghanistans-new-silk-road

[⑩] "International conference seeks plans for Afghanistan's future after troops withdraw in 2014,"Washington post. http://www. washingtonpost.com/world/asia-pacific/international-conference-seeks-plans-for-afghanistans-future-after-troops-withdraw-in-2014/2011/12/04/gIQANNimRO_story.html

[11] "The Cost of Iraq, Afghanistan, and Other Global War on Terror Operations Since 9/11,"Congressional Research Service, March 29, 2011, p.1.

[12] "Defense firms prep for fight beyond super committee," REUTERS. http://www. reuters.com/article/2011/11/22/us-usa-debt-defense-lobbying-idUSTRE7AL04I20111122

[13] Peter Bergen and Katberine Tiedemann, "Washington's Phantom War," Foreign Affairs, Vol.90, July/Aug 2011, p.12.

[14] Jacob Heilbrunn, "Bin Laden's Demise," World Affairs, Jul/Aug 2011, p.7.

[15] Daniel W. Drezner, "Does Obama Have A Grand Strategy?" Foreign Affairs, Jul/Aug 2011, p.59.

[16] "The Cost of Iraq, Afghanistan, and Other Global War on Terror Operations Since 9/11," p.1.

[17] "In Visit to Kandahar, Karzai Outlines Anti-Taliban Plan," The New York Times, June 13, 2010. http://www. nytimes.com/2010/06/14/world/asia/14afghan.html

[18] "Afghan civilian casualties rise 15%: UN report". http://news. xinhuanet.com/english2010/world/2011-07/14/c_13985723.htm

[19] Bing West, "With the Warriors," National Review, March 2, 2011, p.38.

[20] "Suicide bomber kills ex-Afghan President Rabbani," The Washington Times. http://www. washingtontimes.com/

[21] 反对塔利班的松散联盟,主要由塔吉克族、哈扎拉族和乌兹别克族等北方民族组成,其中塔吉克人占主导。

[22] "Upshot of Rabbani's murder: Pressure on Karzai to end Taliban talks," September 23, 2011. http:// tribune.com.pk/story/258583/upshot-of-rabbanis-murder-pressure-on-karzai-to-end-taliban-talks/

[23] Jeffrey Goldberg and Marc Ambinder, "The Ally From Hell," The Atlantic, December 2011, p.64.

[24] Michael O'Hanlon, "Don't Turn to India," The Wall Street Journal, November 16, 2011.

[25] Robert D. Kaplan and Stephen S. Kaplan, "America Primed," The National Interest, Mar/Apr 2011, p.52.

[26]"Analysis: Bin Laden death to fuel U.S. debate on Afghan war," REUTERS. http://www. reuters.com/article/2011/05/03/us-binladen-usa-afghanistan-idUSTRE7427TY20110503

[27] Anatol Lieven, "A Mutiny Grows in Punjab," The National Interest, Mar/Apr 2011, p.15.

[28] Daniel W. Drezner, "Does Obama Have A Grand Strategy?" p.64.

[29] Rajan Menon, "Breaking the State", The National Interest, May/Jun 2011, p.31.

[30] "Tajik grip on Afghan army signals strife," Asia Times. http://www. atimes.com/atimes/South_Asia/KL01Df02.html

[31] "Afghanistan: How much development aid will leave with the troops?" UNHCR. http://www. unhcr.org/refworld/country,,IRIN,,AFG,,4cf8a052a,0.html

[32] Rajan Menon, "Breaking the State," p.32.

[33]参见世界银行网站。http://web. worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/COUNTRIES/SOUTHASIAEXT/EXTSARREG

TOPMACECOGRO/0,,contentMDK:20592478~menuPK:579404~pagePK:34004173~

piPK:34003707~theSitePK:579398,00.html

[34] "A Slice of Afghanistan Well Secured by Afghans," The New York Times. http://www. nytimes.com/2011/05/24/world/asia/24zabul.html?pagewanted=all

[35] "Security expenditures will rise to seven billion dollars," Ariania News. http:// ariananews.af/regional/security-expenditures-will-rise-to-seven-billion-dollars/

[36] Anatol Lieven, "A Mutiny Grows in Punjab," p.15.

[37] Marin Strmecki, "Have a Plan B," The Wall Street Journal, November 16, 2011.

[38] Fareed Zakaria, "Friends Without Benefits," Time, Dec. 12, 2011, p.19.

[39] Jeffrey Goldberg and Marc Ambinder, "The Ally From Hell," The Atlantic, December 2011, p.61.

[40] "A U.S. Marine Base for Australia Irritates China," The New York Times. http://www. nytimes.com/2011/11/17/world/asia/obama-and-gillard-expand-us-australia-military-ties.html?pagewanted=all

[41]参见美国政府贸易代表办公室网站。http://www. ustr.gov/

 

 

 

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